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【摘要】伴随着中国改革开放和城市化、工业化的发展，出现了一个规模日益庞大的特殊群体--农民工。农民工对中国的经济发展做出了极大的贡献。妥善解决农民工的社会保障问题，既是能否最终解决好"三农"问题的关键所在，也是能否加速推进中国城市化、工业化和现代化进程的关键所在。其中，农民工养老保险问题近年来已引起社会各界的广泛关注。本文分析了农民工养老保险现状及存在问题，拟有针对性地提出解决农民工养老保险问题的对策和措施，为相关部门制定政策提供理论支持和决策参考。
【关键词】农民工养老保险；问题；对策
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件中提出，加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。
《决定》提出，统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。
要认真解决好农民工的养老保障问题，就要对农民工养老保障的基本现状和存在问题的原因进行分析，以更有针对性地提出解决农民工养老保障问题的对策和措施。
一、农民工养老保险现状及存在的主要问题
目前农民工养老保险现状及存在的主要问题可概括为：
（一）参保率低，发展不平衡
1、首先是参保率低。根据劳动和社会保障部提供的数据，截止到2005年底，我国城镇职工养老保险参保人数为1.7亿人。而农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右，部分地区如广东、大连等地参保率较高，但也仅达到20%左右。 无论从他们本身的参保比例来看，还是从他们与城镇职工总体参保比例的对比情况来看，目前我国农民工参加养老保险的比例严重偏低。
2、其次是各地发展不平衡，未形成全国统一的养老保险制度。由于农民工养老保障工作还处于试验和探索过程中，国家只是出台了一些方针性的指导意见和政策规定，尚没有完整统一的操作方法和具体方案，因此各地都是根据中央方针探索适合本地特点和符合本地需要的制度模式和操作方法。
（二）制度设计不合理，农民工权益难以保障
1、制度设计为退休之前累计缴费15年以上才能在退休后按月领取养老保险金。15年的缴费年限对于大多数农民工来说过长。
2、养老保险关系转移接续难。目前的养老保险社会统筹单位有2000多个，各个单位又有相对独立的地方利益，而且各统筹单位政策不统一，难以实现互联互接。农民工的高度流动性决定了他们很难坚持在一个统筹单位名下一直生活工作下去，在流动过程中无法避免会产生养老保险关系在不同统筹单位之间的转移接续问题。
二、农民工养老保险制度的对策研究
根据上述分析，关于农民工养老保险的制度选择问题，目前还存在不同的认识和看法，需要进行具体分析。
一种观点认为，应将农民工养老保险纳入现行城镇社会养老保险制度。进入现行城镇社会养老保险制度的好处是有利于农民工向城镇转移，加快城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的养老保障制度。但弊端是费率较高，农民工难以承受；缴费年限较长；转移接续难，现行城镇社会养老保险制度难以适应农民工高度流动性的特点等。
另一种观点认为，应单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度的优点是为农民工提供了低费率的保障平台；账户权益可累计计算，有利于调动其参保积极性；便于养老保险关系的跨地区转移接续，适应农民工高度流动性的特点。但缺点是：一是否雇用农民工的企业之间、城镇职工与农民工之间都难以公平竞争，不利于公平的市场竞争秩序的建立；二是对现行城镇职工社会保险制度有影响。如单独建立农民工个人账户制度，不仅使将来统一基本养老保险制度的难度加大，而且将使一定时期内财政补贴的压力增加。
针对上述观点，本文认为在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。总体上，目前实施的社会统筹与个人账户相结合的保障制度，是一种公平（统筹账户）与效率（个人账户）兼顾的保险制度，因而具有合理性。以现有城镇社会养老保险制度为基础，合理设计"第三条道路"，是较为理性的选择。具体内容如下：
1、分账运行，彻底杜绝以个人账户贴补社会统筹账户的做法。事实上，目前城镇社会养老保障很大程度上是以个人账户来补贴社会统筹账户，致使个人账户"空账运行"，极不利于养老保险的可持续性发展。政府应严格执行分账运行，从企业缴纳的农民工养老保险金中抽取一定比例，注入农民工养老保险个人账户，与农民工个人缴纳部分共同构成基本养老金；剩余部分则采取现收现付方式打入统筹账户。关键就在于切实做实个人账户，以免出现个人账户的"空账运行"。
2、在全国统筹基础上进行缴费年限累计。只要在退休前累计或补齐15年的缴费年限，就应享受相应养老保险待遇。但目前农民工养老保险的地区差异性及社会统筹账户的不可转移性与农民工强流动性之间的矛盾，使大多数农民工只能望"保"兴叹。如能实行全国统筹，无论在哪里工作，农民工只要参保就累计缴费年限，可极大提高其参保积极性。
3、取消缴费满15年后方可支付社会统筹的做法。如果农民工个人缴费年限未满15年，其也有权享受社会统筹账户支付的部分基础养老金，其数量可根据实际缴费年限与15年的比值具体计算。
4、建立农民工返乡调整机制。农民工返乡后可转入农保，将个人账户存储额和按规定核算的待遇转移到本市农村养老保险账户中，按"农保"的规定享受相应的待遇。
综上所述，应取现行城镇社会养老保险制度和农民工单独个人账户制度两者之所长，合理设计"第三条道路"，建立适合农民工特点的养老保险制度，促进社会保障制度的不断完善。
【关键词】农民工养老保险；问题；对策
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件中提出，加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。
《决定》提出，统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。
要认真解决好农民工的养老保障问题，就要对农民工养老保障的基本现状和存在问题的原因进行分析，以更有针对性地提出解决农民工养老保障问题的对策和措施。
一、农民工养老保险现状及存在的主要问题
目前农民工养老保险现状及存在的主要问题可概括为：
（一）参保率低，发展不平衡
1、首先是参保率低。根据劳动和社会保障部提供的数据，截止到2005年底，我国城镇职工养老保险参保人数为1.7亿人。而农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右，部分地区如广东、大连等地参保率较高，但也仅达到20%左右。 无论从他们本身的参保比例来看，还是从他们与城镇职工总体参保比例的对比情况来看，目前我国农民工参加养老保险的比例严重偏低。
2、其次是各地发展不平衡，未形成全国统一的养老保险制度。由于农民工养老保障工作还处于试验和探索过程中，国家只是出台了一些方针性的指导意见和政策规定，尚没有完整统一的操作方法和具体方案，因此各地都是根据中央方针探索适合本地特点和符合本地需要的制度模式和操作方法。
（二）制度设计不合理，农民工权益难以保障
1、制度设计为退休之前累计缴费15年以上才能在退休后按月领取养老保险金。15年的缴费年限对于大多数农民工来说过长。
2、养老保险关系转移接续难。目前的养老保险社会统筹单位有2000多个，各个单位又有相对独立的地方利益，而且各统筹单位政策不统一，难以实现互联互接。农民工的高度流动性决定了他们很难坚持在一个统筹单位名下一直生活工作下去，在流动过程中无法避免会产生养老保险关系在不同统筹单位之间的转移接续问题。
二、农民工养老保险制度的对策研究
根据上述分析，关于农民工养老保险的制度选择问题，目前还存在不同的认识和看法，需要进行具体分析。
一种观点认为，应将农民工养老保险纳入现行城镇社会养老保险制度。进入现行城镇社会养老保险制度的好处是有利于农民工向城镇转移，加快城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的养老保障制度。但弊端是费率较高，农民工难以承受；缴费年限较长；转移接续难，现行城镇社会养老保险制度难以适应农民工高度流动性的特点等。
另一种观点认为，应单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度的优点是为农民工提供了低费率的保障平台；账户权益可累计计算，有利于调动其参保积极性；便于养老保险关系的跨地区转移接续，适应农民工高度流动性的特点。但缺点是：一是否雇用农民工的企业之间、城镇职工与农民工之间都难以公平竞争，不利于公平的市场竞争秩序的建立；二是对现行城镇职工社会保险制度有影响。如单独建立农民工个人账户制度，不仅使将来统一基本养老保险制度的难度加大，而且将使一定时期内财政补贴的压力增加。
针对上述观点，本文认为在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。总体上，目前实施的社会统筹与个人账户相结合的保障制度，是一种公平（统筹账户）与效率（个人账户）兼顾的保险制度，因而具有合理性。以现有城镇社会养老保险制度为基础，合理设计"第三条道路"，是较为理性的选择。具体内容如下：
1、分账运行，彻底杜绝以个人账户贴补社会统筹账户的做法。事实上，目前城镇社会养老保障很大程度上是以个人账户来补贴社会统筹账户，致使个人账户"空账运行"，极不利于养老保险的可持续性发展。政府应严格执行分账运行，从企业缴纳的农民工养老保险金中抽取一定比例，注入农民工养老保险个人账户，与农民工个人缴纳部分共同构成基本养老金；剩余部分则采取现收现付方式打入统筹账户。关键就在于切实做实个人账户，以免出现个人账户的"空账运行"。
2、在全国统筹基础上进行缴费年限累计。只要在退休前累计或补齐15年的缴费年限，就应享受相应养老保险待遇。但目前农民工养老保险的地区差异性及社会统筹账户的不可转移性与农民工强流动性之间的矛盾，使大多数农民工只能望"保"兴叹。如能实行全国统筹，无论在哪里工作，农民工只要参保就累计缴费年限，可极大提高其参保积极性。
3、取消缴费满15年后方可支付社会统筹的做法。如果农民工个人缴费年限未满15年，其也有权享受社会统筹账户支付的部分基础养老金，其数量可根据实际缴费年限与15年的比值具体计算。
4、建立农民工返乡调整机制。农民工返乡后可转入农保，将个人账户存储额和按规定核算的待遇转移到本市农村养老保险账户中，按"农保"的规定享受相应的待遇。
综上所述，应取现行城镇社会养老保险制度和农民工单独个人账户制度两者之所长，合理设计"第三条道路"，建立适合农民工特点的养老保险制度，促进社会保障制度的不断完善。