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北京东交民巷，位于天安门广场南侧，在1949年前长期为西方列强占据和控制。第二次鸦片战争后列强陆续在东交民巷地区建立使馆。义和团运动期间，外国使馆遭到义和团和清军的攻打。其后根据1901年《辛丑条约》有关规定，使馆区成为一个不受中国政府管辖的“国中之国”。1927年国民政府定都南京后，各国使馆相继迁往南京，但东交民巷仍为各国所控制。可以说，东交民巷使馆区在民国时期的经历就是一部浓缩的民国外交史。
“国中之国”的建立
民国建立后，《辛丑条约》继续有效。到1912年，有12个国家在东交民巷使馆区建立了使馆。1911年5月各国驻华使节召开会议，首次讨论对使馆区实行统一管理的问题，终于在次年制定了相关章程，自1914年1月1日起开始对使馆区实行统一的管理。
这种统一管理的具体表现就是成立了“管理使馆界事务公署”。公署由五名代表组成，其中三人由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定，另外两人由使馆区居民选举产生。这五名代表任期一年，可连选连任。公署的行动通过投票的方式以简单多数决定。公署主席必须由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定的三名代表中产生。公署的一切行动必须受到《辛丑条约》缔约国驻华使节的控制和认可。最为重要的是，公署设立一个常任秘书办公室，并指定一名官员（不能从公署的五名代表中产生）担任常任秘书，此人就成为使馆区日常事务的实际管理者。英国人多默思（W.P.Thomas）自1914年至1938年长期担任这一职务。
公署对使馆区的管理工作包括财政管理、警务管理、基础设施建设与维护等几个方面。使馆区有自己的财政收入，主要来自使馆区内的土地使用税、商业证照税和不动产转让税等。公署雇用了70名中国人担任巡捕，要职责是指挥道路交通，同时负责维护使馆区的秩序。对于使馆区内违反交通规则的外国人，这些巡捕无权管理，最终的处理结果仍由各国驻华使馆决定。而对于在使馆区破坏秩序乃至犯罪的中国人，这些巡捕有权将其逮捕，并移交给北京市的警察部门。不难看出，这一机构的建立更增强了使馆区独立于中国主权之外的性质。
对于使馆区成立这样一个类似于政府的机构，北京政府立刻予以承认并表示欢迎。北京政府之所以承认公署，其根本原因是袁世凯为了获得列强对中华民国的承认，采取了承认一切不平等条约的政策。袁世凯在1913年10月10日就任中华民国正式总统的就职演说中明确承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约协约公约，必应恪守。”而这里所说的条约自然包括《辛丑条约》在内。此前的10月6日，袁世凯就已经将演说中这一关键内容秘密通报给了列强，列强才于当日承认了中华民国。三个月后公署成立，北京政府立刻予以承认并采取积极合作的态度也就不难理解了。
公署成立后，中国政府更加无权过问使馆区内的事务，而公署下属的巡捕甚至越过使馆区界线，干扰破坏中国政府工作人员执行公务。1926年9月24日，使馆区内的巡捕逮捕了京师卷烟吸户捐总局的调查人员么文华。次日，由公署将其转交给京师警察厅内左一区警署处理。公署在解送么文华的公文中表示逮捕他的原因是“擅入保卫界内，揪扭某甲，欲行带回捐局”。而实际情况是，有两辆载有两箱卷烟的洋车从火车站驶至东交民巷西口外户部街。么文华上前盘查，使馆区内协和烟草公司的外国人伙同使馆区内的巡捕将么文华拖入使馆区拘押。京师卷烟吸户捐总局据此情况于9月27日和10月1日两次致函京师警察厅，指出盘查没有凭证的卷烟是工作人员的职责，要求警察厅向公署进行交涉。然而，京师警察厅总监李寿金最后仍然采信了公署对案件的描述，并表示“么文华对于职务上发生错误，非寻常疏忽可比，应予革除，免滋事端”。
奉系军阀搜查苏联使馆行动
从1926年下半年，奉系军阀逐渐控制了北京政府的实权。奉系军阀在对外政策上带有明显的反苏倾向。1927年4月，发生了著名的搜查苏联驻华使馆、逮捕共产党人李大钊等的事件。这一事件并不表明北京政府收回了使馆区，实际上，奉系军阀的行动得到了西方列强的认可。奉系军阀搜查苏联使馆的具体行动方式事先已与荷兰驻华公使欧登科商定。4月6日，京师警察厅总监陈兴亚奉命率军警300余人至使馆区，称使馆界有党人暴动机关，请予准可立即搜查。经荷兰驻华公使签署后，即进入苏联驻华使馆区搜查，拘捕苏联使馆工作人员15人，逮捕李大钊等革命党人30余人，劫走大量文件。西方国家虽然乐见奉系军阀的反苏行动，但他们决不会放弃在北京使馆区的特权。事件发生后三个月，列强就不能再允许使馆区内有中国警察出现。7月26日，外交部致函京师警察厅，称荷兰驻华公使欧登科言京师警察厅派侦探到使馆区访查，各国公使要求京师警察厅立即将所派侦探撤回。7月29日，京师警察厅总监陈兴亚不得不命令侦缉处查明有无此事回报。7月30日，侦缉处复文表示“职处暨所属各队并无派探赴使馆界内访查情形”。这都表明西方国家准许军警进入使馆区只是出于反苏的需要，而并不想改变使馆区“国中之国”的特殊法律地位。
收回使馆区计划胎死腹中
1927年4月，南京国民政府成立，并积极开展修约外交。在修约外交的大背景下，北平市政府曾一度准备收回北京使馆区，但计划最终胎死腹中。
各国使馆相继迁往南京后，东交民巷仍为各国所控制。1929年1月再次发生一起使馆区巡捕为非作歹事件。1月22日晚6时余，国民革命军第八路总指挥部军官纪幕天乘洋车经过东交民巷西口，突然被使馆区内巡捕阻拦。巡捕表示此处是租界，不允许中国军人进入。纪幕天当即表示，是车夫误走，不是有意强行进入使馆区。但他也指出使馆区不是租界，不许中国军人进入或许别有用意，随后就命车夫离开。巡捕追上前去殴打纪幕天，并将他拖入使馆区内的巡捕房。纪幕天表明了自己的军官身份后才被释放。第二天，纪幕天致信北平市市长何其巩，写到：“我此次受辱，非私人之辱，实国体之辱。辱及私人，不过沧海一粟也。若辱及国家，诚足痛心疾首，顿足大哭也。”他要求北平市政府“责诘东交民巷当局澈查行凶巡捕，严绳以法”。北平市政府于是草拟了《筹拟收回使馆界行政权案》，明确指出“首都南迁，北平状况迥异曩昔，就使团自身地位而论，固当随同首都南移，不应在平设馆，即就国际间相互平等原则而论，亦不能根据旧日最不平等之条约设此特殊区域，破坏市政统一”，“现值中央政府与各国修订新约之时，对于北平使馆界行政权似应早日收归市政，以期根本解决”。文件提出致函外交部分别进行交涉，但也表示“交涉结局未可预定”。
然而，以美、英为首的西方国家很快就成为南京国民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使馆区的动议也就不了了之了。仅仅在纪幕天被打四个月后，北平市政府对使馆区的态度就发生了明显的变化。1929年春，卷烟税局职员在北平扣留了瑞典驻华代办的香烟。该代办要求南京国民政府外交部转告北平市政府，以后如有类似事件发生，警察应负切实保护的责任。外交部致函北平市政府，表示“嗣后对于各使馆职员应予以相当礼貌，以符国际定例”。北平市政府以训令的形式将外交部的函转给北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下属各警署都要按照外交部的要求，“对于使馆人员予以相当敬礼”，还特别命令内一区警署“查明当时情形，具文呈复”。这样，北平市政府与使馆区的关系又回到了北京政府统治时期的状况。
1937年，“卢沟桥事变”爆发后，日军占领北京。日本特务机关先是通过北洋遗老江朝宗等人成立了傀儡机构“北平治安维持会”，同年12月14日，日本又扶植建立了伪中华民国临时政府。然而这一切并没有改变北京使馆区原有的状况。例如，在使馆区营业的人力车必须向管理使馆界事务公署领取号牌，并缴纳捐税。1937年9月，有三名车夫未纳捐税。10月31日，公署常任秘书多默思将车夫姓名、车牌号码、铺保名称地址等通知了当时的伪北京市政府警察局，要求警察局向铺保追缴车牌。伪北京市政府警察局进行了追缴工作，并把查获的一面车牌交还给了公署。
（作者为外交学院外交学与外事管理系讲师）
“国中之国”的建立
民国建立后，《辛丑条约》继续有效。到1912年，有12个国家在东交民巷使馆区建立了使馆。1911年5月各国驻华使节召开会议，首次讨论对使馆区实行统一管理的问题，终于在次年制定了相关章程，自1914年1月1日起开始对使馆区实行统一的管理。
这种统一管理的具体表现就是成立了“管理使馆界事务公署”。公署由五名代表组成，其中三人由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定，另外两人由使馆区居民选举产生。这五名代表任期一年，可连选连任。公署的行动通过投票的方式以简单多数决定。公署主席必须由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定的三名代表中产生。公署的一切行动必须受到《辛丑条约》缔约国驻华使节的控制和认可。最为重要的是，公署设立一个常任秘书办公室，并指定一名官员（不能从公署的五名代表中产生）担任常任秘书，此人就成为使馆区日常事务的实际管理者。英国人多默思（W.P.Thomas）自1914年至1938年长期担任这一职务。
公署对使馆区的管理工作包括财政管理、警务管理、基础设施建设与维护等几个方面。使馆区有自己的财政收入，主要来自使馆区内的土地使用税、商业证照税和不动产转让税等。公署雇用了70名中国人担任巡捕，要职责是指挥道路交通，同时负责维护使馆区的秩序。对于使馆区内违反交通规则的外国人，这些巡捕无权管理，最终的处理结果仍由各国驻华使馆决定。而对于在使馆区破坏秩序乃至犯罪的中国人，这些巡捕有权将其逮捕，并移交给北京市的警察部门。不难看出，这一机构的建立更增强了使馆区独立于中国主权之外的性质。
对于使馆区成立这样一个类似于政府的机构，北京政府立刻予以承认并表示欢迎。北京政府之所以承认公署，其根本原因是袁世凯为了获得列强对中华民国的承认，采取了承认一切不平等条约的政策。袁世凯在1913年10月10日就任中华民国正式总统的就职演说中明确承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约协约公约，必应恪守。”而这里所说的条约自然包括《辛丑条约》在内。此前的10月6日，袁世凯就已经将演说中这一关键内容秘密通报给了列强，列强才于当日承认了中华民国。三个月后公署成立，北京政府立刻予以承认并采取积极合作的态度也就不难理解了。
公署成立后，中国政府更加无权过问使馆区内的事务，而公署下属的巡捕甚至越过使馆区界线，干扰破坏中国政府工作人员执行公务。1926年9月24日，使馆区内的巡捕逮捕了京师卷烟吸户捐总局的调查人员么文华。次日，由公署将其转交给京师警察厅内左一区警署处理。公署在解送么文华的公文中表示逮捕他的原因是“擅入保卫界内，揪扭某甲，欲行带回捐局”。而实际情况是，有两辆载有两箱卷烟的洋车从火车站驶至东交民巷西口外户部街。么文华上前盘查，使馆区内协和烟草公司的外国人伙同使馆区内的巡捕将么文华拖入使馆区拘押。京师卷烟吸户捐总局据此情况于9月27日和10月1日两次致函京师警察厅，指出盘查没有凭证的卷烟是工作人员的职责，要求警察厅向公署进行交涉。然而，京师警察厅总监李寿金最后仍然采信了公署对案件的描述，并表示“么文华对于职务上发生错误，非寻常疏忽可比，应予革除，免滋事端”。
奉系军阀搜查苏联使馆行动
从1926年下半年，奉系军阀逐渐控制了北京政府的实权。奉系军阀在对外政策上带有明显的反苏倾向。1927年4月，发生了著名的搜查苏联驻华使馆、逮捕共产党人李大钊等的事件。这一事件并不表明北京政府收回了使馆区，实际上，奉系军阀的行动得到了西方列强的认可。奉系军阀搜查苏联使馆的具体行动方式事先已与荷兰驻华公使欧登科商定。4月6日，京师警察厅总监陈兴亚奉命率军警300余人至使馆区，称使馆界有党人暴动机关，请予准可立即搜查。经荷兰驻华公使签署后，即进入苏联驻华使馆区搜查，拘捕苏联使馆工作人员15人，逮捕李大钊等革命党人30余人，劫走大量文件。西方国家虽然乐见奉系军阀的反苏行动，但他们决不会放弃在北京使馆区的特权。事件发生后三个月，列强就不能再允许使馆区内有中国警察出现。7月26日，外交部致函京师警察厅，称荷兰驻华公使欧登科言京师警察厅派侦探到使馆区访查，各国公使要求京师警察厅立即将所派侦探撤回。7月29日，京师警察厅总监陈兴亚不得不命令侦缉处查明有无此事回报。7月30日，侦缉处复文表示“职处暨所属各队并无派探赴使馆界内访查情形”。这都表明西方国家准许军警进入使馆区只是出于反苏的需要，而并不想改变使馆区“国中之国”的特殊法律地位。
收回使馆区计划胎死腹中
1927年4月，南京国民政府成立，并积极开展修约外交。在修约外交的大背景下，北平市政府曾一度准备收回北京使馆区，但计划最终胎死腹中。
各国使馆相继迁往南京后，东交民巷仍为各国所控制。1929年1月再次发生一起使馆区巡捕为非作歹事件。1月22日晚6时余，国民革命军第八路总指挥部军官纪幕天乘洋车经过东交民巷西口，突然被使馆区内巡捕阻拦。巡捕表示此处是租界，不允许中国军人进入。纪幕天当即表示，是车夫误走，不是有意强行进入使馆区。但他也指出使馆区不是租界，不许中国军人进入或许别有用意，随后就命车夫离开。巡捕追上前去殴打纪幕天，并将他拖入使馆区内的巡捕房。纪幕天表明了自己的军官身份后才被释放。第二天，纪幕天致信北平市市长何其巩，写到：“我此次受辱，非私人之辱，实国体之辱。辱及私人，不过沧海一粟也。若辱及国家，诚足痛心疾首，顿足大哭也。”他要求北平市政府“责诘东交民巷当局澈查行凶巡捕，严绳以法”。北平市政府于是草拟了《筹拟收回使馆界行政权案》，明确指出“首都南迁，北平状况迥异曩昔，就使团自身地位而论，固当随同首都南移，不应在平设馆，即就国际间相互平等原则而论，亦不能根据旧日最不平等之条约设此特殊区域，破坏市政统一”，“现值中央政府与各国修订新约之时，对于北平使馆界行政权似应早日收归市政，以期根本解决”。文件提出致函外交部分别进行交涉，但也表示“交涉结局未可预定”。
然而，以美、英为首的西方国家很快就成为南京国民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使馆区的动议也就不了了之了。仅仅在纪幕天被打四个月后，北平市政府对使馆区的态度就发生了明显的变化。1929年春，卷烟税局职员在北平扣留了瑞典驻华代办的香烟。该代办要求南京国民政府外交部转告北平市政府，以后如有类似事件发生，警察应负切实保护的责任。外交部致函北平市政府，表示“嗣后对于各使馆职员应予以相当礼貌，以符国际定例”。北平市政府以训令的形式将外交部的函转给北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下属各警署都要按照外交部的要求，“对于使馆人员予以相当敬礼”，还特别命令内一区警署“查明当时情形，具文呈复”。这样，北平市政府与使馆区的关系又回到了北京政府统治时期的状况。
1937年，“卢沟桥事变”爆发后，日军占领北京。日本特务机关先是通过北洋遗老江朝宗等人成立了傀儡机构“北平治安维持会”，同年12月14日，日本又扶植建立了伪中华民国临时政府。然而这一切并没有改变北京使馆区原有的状况。例如，在使馆区营业的人力车必须向管理使馆界事务公署领取号牌，并缴纳捐税。1937年9月，有三名车夫未纳捐税。10月31日，公署常任秘书多默思将车夫姓名、车牌号码、铺保名称地址等通知了当时的伪北京市政府警察局，要求警察局向铺保追缴车牌。伪北京市政府警察局进行了追缴工作，并把查获的一面车牌交还给了公署。
（作者为外交学院外交学与外事管理系讲师）