古今中外官邸制

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  对于推行官邸制,国外有比较成熟的范本可资借鉴,而中国历史上的“官舍”则是现代官邸的雏形。
  官邸制,作为一种官员住房的制度,已在国外实施多年。简单来说,官邸是国家为一定级别的官员提供在任期间居住的住所,官员本人对此没有产权。
  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到的“探索实行官邸制”,短短的7个字被公众牢牢看在眼里。对于推行官邸制,国外有比较成熟的范本可资借鉴,而中国历史上的“官舍”则是现代官邸的雏形。
  中国古代的“官邸制”
  中国古代的“官舍”可谓是现代官邸的雏形。古代做官有“回避制度”,不允许官员在原籍或有家族产业的地方任职,以避免亲友邻里请托徇情。既然要求官员异地做官,朝廷就不能不考虑异地仕宦一家老小的住房问题,古代的“官邸制”自此而生。
  自秦汉以来,国家开始向赴任官员提供住房,即“官舍”,并逐渐趋向制度化。所谓官舍,如同我们现在所说的官邸,官员对此只有使用权,但不拥有产权。
  东汉王充《论衡·诘术篇》称:“府廷之内,吏舍比属”。或许是因为两汉时期官员比较少,朝廷还愿意或者财力允许为官员提供免费住所,因此,当时官邸的规模相当大。
  到了唐朝,朝廷不再为京官提供免费官邸,而是采取租住制。有钱的官员可以在京城买房住,而没买房或者比较低调的官员,可以租住政府的官邸。不过,朝廷对那些德高望重的大臣,还是允许他们免费住官邸。譬如,宰相李日知就住在官邸。他瞒着家人向朝廷提出辞职申请,被皇帝批准了,“及还饰袋,将出居别业”。回到官邸他告诉家人,被老婆痛骂一顿:“家产屡空,子弟名宦未立,何为遽辞职也?”
  白居易任礼部主客郎中时,级别是正九品,每月工资一万六千钱,收入不算很低,但仍然买不起房子,只好在长安东郊长乐里租了四间茅屋。他后来攒了一些钱,在陕西渭南县,也就是长安周边,买下一处宅子,算是有了自己的房子。
  宋承唐制,为官员备有官邸。为了管理这些官邸,自京都到各地州府,都设有“房管局”,叫楼店务(后改名店宅务),负责官邸的修造、维护和出租。官员在京都任职而又无私房的,可以向“房管局”提出申请租住,租房在古代叫“僦”。杨砺官居枢密副使,也租住“房管局”的房子。他死后,宋真宗登门悼念,发现这位与副宰相平级的大员租居的官舍竟在一条小巷里,皇帝的八抬大轿都抬不进去。
  明代住房政策有所变化,可以一次性买断公房。当时制度规定,每个京官都可依品秩高低,配给勤务员、伙夫、马夫、门卫、抄写员等。如果不要这些人员的话,可以折算成工食银归己有。
  除了在京官员,州郡府县各级地方政府主要首长和官员的生活区域都圈定在各自的衙署即“机关大院”以内,俗称“内衙”或“私宅”等,并用屋宇式的宅门同以大堂为中心的办公区域划出界线。古人常将“衙内”作为官府子弟的代称,就是以这种特殊的居住条件为依据的。
  居住官舍是一种典型的政治待遇。北宋名相寇准受政敌迫害,被贬为衡州司马。衡州府向来不给这种徒有虚名、实受监管者分配住房,“百姓闻之,竞荷瓦木,不督而会,公宇立成”。眼看其在民众中威望如此之高,政敌又赶快把他迁到雷州,并终于达到令他郁愤而卒的目的。
  电视剧中官员调离搬家,往往是一搬而空,其实不然。古代官员居住的管所内的一应家具杂物多由机关按入住者的身份、级别提供。据《海瑞集·兴革条例》载,知县的家具杂用有63种,200余件,县丞、主簿等有60种,典史仅19种。官员调任或退休时,所有家具杂用,都要按清单归还。
  北宋王安石在江宁府任上自请退休,夫人吴氏把官舍里一张躺习惯的藤床带回了家。未几,“郡吏来索,左右莫敢言”,只好悄悄地向老爷汇报。王安石知道吴夫人“好洁成癖”,自己则以邋遢与她“每不相合”,于是“跣足登床,偃卧良久。吴(夫人)望见,即命送还”。
  国外的官邸制
  哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策高级讲师大卫·金教授曾称:从某种程度上来说,这些官邸可谓“官方住宅”,因为它们大部分是官员聚会的场所。当然,这里所说的官邸,暂指国外的官员住所。未来中国会不会如此,暂且不得而知。
  美国
  美国对民选的联邦、州、市主要官员,如总统、副总统、州长、副州长和市长(只有相当规模的大、中城市市长),法律规定政府应提供官邸,任职期间可享用,任职期满则应搬出。
  大卫·金接受国内某媒体记者采访时表示,在美国逾3.3亿人口中,约有近51.1万名民选出来的政府官员。很多官员任职于州政府或是当地政府。而他们中仅有少数人能够享有官邸待遇,这一人数很有可能少于100人,其中包括这仅有的一部分官员,包括美国总统、副总统、州长、副州长和部分市长,另外还有部分大学校长。
  基于安全理由,总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸,市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利,自购居所居住。纽约市前市长、亿万富翁布隆伯格就嫌政府提供的官邸太小了,于是只让其充当办公场所,仍然住在自己位于第五大道的公寓里。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出,居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员(含参众两院)实施住房租赁津贴补贴制度,补贴的原则以“体面、舒适”为基准,具体数额由议会的金融委员会审定。
  在美国,官邸包括其中的家具,都被视作是政府的财产。并且,各级政府对于官邸的使用也有非常严格的要求,比如说,任何居住在其中的官员都不得将官邸租赁给他人,甚至也不允许将大量的亲戚带入官邸居住。政府派专人监督。
  由于政府官邸还承担办公或会见宾客等功能,因此一般都是当地著名的建筑,具有几十年、上百年历史,有的官邸还定时开放供游客参观。美国人想要参观白宫的话可以向自己所在州的国会议员办公室提出申请,由国会议员负责安排相关事宜,而外国人则需要通过自己国家驻美国的大使馆来走这一流程。此外白宫每年春季还会举行花园开放日,想去参观的人只需去排队领票,再通过安检,就可以进去逛逛美国总统的后花园了,感觉比在铁栏杆外面看真的好很多。   俄罗斯
  俄罗斯政治技术中心主任布宁如此评价俄罗斯的政治现状:“虽然俄罗斯早已远离共产主义国家,但是还在前往民主国家的道路上。”这一评价用在描述俄罗斯的官邸制,似乎也恰如其分。一方面它在向西方国家官邸制靠拢,但同时又承袭了前苏联时代领导人官邸的一些特征。
  在俄罗斯,总统、总理以及各州州长、自治共和国首脑都有自己官邸。不过这些官邸一般均为办公官邸,官员及其家属则居住生活在别处。俄罗斯的官邸好比“办公室”,而私邸才是“家”。
  据“克里姆林宫大管家”俄总统事务管理局局长弗拉基米尔·科任介绍,目前具备俄罗斯总统官邸地位的是位于莫斯科的克里姆林宫、新奥加廖沃,另外两处位于黑海之滨的索契以及莫斯科西北的瓦尔代。总理官邸为两栋,一栋在莫斯科,一栋在索契。此外,为休假及宴请国宾等需要,各地还分布着一定数量的非领导人专属官邸。这些官邸大多为历史古迹,许多都有数百年历史,或是位于市中心或是海边林中别墅。官邸的装修、使用、维护都由国家预算承担。
  俄罗斯的官邸大部分是古式建筑。由于官邸需要翻新保护,所出具的预算时常会让舆论不满。2013年伏尔加格勒州州长就被报道称在财政困难的情况下想建新官邸,引起当地媒体和民众非议。
  按照西方国家的惯例,总统任职期间总统及其家人可以住在由国家提供的总统官邸,卸任后全家则迁出官邸。但在俄罗斯却有自己独特性,总统官邸不是唯一的,而且卸任后也并没有搬走。普京自2000年首次出任总统至今,一直住在莫斯科郊外的新奥加廖沃官邸,而梅德韦杰夫则一直住在戈尔基9号。13年间,虽然两人的角色在“总统”与“总理”之间进行着“王车易位”,但他们的住处却一直没变,只是随着主人政治地位的变化而相应地在“总统府”与“总理府”间变化。
  德国
  德国实行“官邸制”的对象,主要是在任的高级公务员,包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外,各部部长则可以有一定的灵活性:可以进驻官邸,也可以自有或租用住房。
  联邦部长获得官邸住所后,可以根据现有财政水平添置家具,作为官邸配套设施。不过,官邸只能整套分配,不能分割。所有的联邦官邸,均由联邦政府出资,根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养,并对维护保养做出严格规定。在德国,官邸的所有维护保养费用包含在官员的一项家庭补贴中。如果官员开始使用官邸,那么这项补贴即用于支付维护保养费用,不再另外发放。官员搬出官邸后,这一补贴再继续支付。
  法国
  法国是最典型的对官邸实行“标配”的例子。法国法律规定,住房大小与付费标准根据职务需要与职位高低确定。例如担任部长以上的公职,一般可以享受完全免费的职务用房,标准是全家1-2人的住3房套间,3个人住4房套间,4-5人住5房套间。国家资助的部长公寓最大面积基准为80平方米,部长家庭中每增加一个孩子,房屋的面积可以扩大20平方米。而超标面积的住房费用必须由部长本人承担。
  法国的官邸制范围比德国还要小,除政府领导人外,国家对各部部长也没有实行统一的官邸制度,而是实行了住房补贴制度。
  在法国,部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房,但其他公务人员有自主权。2012年5月奥朗德当选总统后,目前政府38个部长中有23人住进配套的职务住房,其他的部长则表示宁可住在自己的私邸。
  法国爱丽舍宫兴建于1718年,迄今已有近300年的历史。此处原为一位名叫戴弗罗的伯爵的私人住宅,所以当时称为戴弗罗公馆。后来历经沧桑,几易其主,但长期都为达官贵人所享用。路易十五和路易十六都先后入住过,并将此处改名为波旁大厦。1873年法兰西第三共和国颁布法令,正式指定爱丽舍宫为法国总统府。此后的百余年,历届法国总统几乎都在此工作和生活。
  日本
  在日本,“官邸”通常指国会与政府高级官僚的办公场所,而国家依法律为其提供的住宅被称为“公邸”。享有公邸特权的高官范围受法律的严格限制。根据日本1949年制定的《国家公务员宿舍法》,有权居住公邸的限于首相、内阁官房长官、国会众参两院正副议长、众参两院的事务总长、法制局长、最高法院大法官、会计检察院院长、国会图书馆馆长以及驻外大使和公使。
  在小渊惠三执政时,除了首相和房屋长官保留官邸外,其余官邸一律废除。但是仍有两类官员可以免费使用住宅:一类是内阁大臣以上的政府高级官员和国会有关领导;另一类是特殊工作需要的官员。
  在这些享受免费居住公务员宿舍的高级官员的住宅中,应配备桌、椅等日常生活必需的家具等财物,免费提供给他们及其家属使用。这些高级官员居住的房屋所需的修缮以及水电、煤气等各项费用全部由国家负担。
  根据规定,公邸所有权归国家,官员任期结束、转任或死亡后,个人及家属需在规定时间内搬出公邸。日本的国会议员有宿舍,只限议员自己居住、办公。另外,日本各县知事也有公邸。
  韩国
  韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门的官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长(指部级处,如企划预算处)、各院、部的次长(副部长)、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间,政府提供官宅,卸任后搬出让给继任官员居住。
  印度
  早在英国殖民时期,印度就有了官邸制,现行官邸制始于1963年颁布的《政府住房分配办法》。现在,印度公务人员,上至总统、总理,下至普通公务员,都可以享受政府提供的住宅。
  原是殖民时期英国总督的府邸是印度最大的官邸,即如今的总统府。其主体建筑有340个房间,占地近2000亩。总统府每年维护费用超过10亿卢比,仅电费就有近7000万卢比。
  除了国防、铁路等少数自成体系的部委之外,印度多数部级及部级以下官员的府邸或宿舍的建造和维护归城市发展部下属的中央公共事业局管辖。这些官邸共分11级,最低一级是不带厨房的单身宿舍,最高一级是部长官邸。部长官邸独立成院,标准上限是:建筑占地766平米,房屋基座面积183平米,可包括8个卧室,4个佣人房,2个车库。
  部长官邸多集中在新德里的市中心黄金地段,马路宽广,环境优美。印度官邸非常容易识别,围墙都是下红上绿。门口处设一岗楼,有警察站岗。据到访过此类官邸的人士称,此类官邸一般为两层小楼,建筑多古朴大方,不显奢华。
  新德里共有此类部长级官邸约300座,其中较高档的是中央部长们的77座官邸,其他200多座的主人则包括高等法院大法官、军队领导以及一些委员会的主席等。据统计,2012至2013财年,花在维护保养这300座官邸方面的费用为6.26亿卢比,平均在每座官邸上花销的钱可以在新德里的卫星城购买一个两室住宅。据印度官员介绍,这些官邸维护费用高主要有两方面原因:一是因为这些住宅都是老建筑,多建于上世纪30年代,二是维护费用中还包括内部装修、空调以及园艺等费用。
  印度正部级以上官员都是选举产生或参与组阁的党派领导人,每次大选后都会变动,所以更换频繁。一般规则是前任要在一个月内搬出,为后任腾房。后任入住的时候经常要求重新装修,往往要额外多花费一笔钱。而部级以下官员采用文官制,人员比较稳定,他们的公用住宅多以小区形式分布各处。
  除住公房外,印度官员们还有其他选择,各邦政策不尽相同。以班加罗尔所在的卡纳塔卡邦为例,该邦邦级官员们就有3种选择:住官邸;住自家的房子,从政府处领补贴,每月约3万卢比;自己租房住,由政府付租金。
  细观国外官邸制可以发现,虽然各国官邸制的范围不一样,但多多少少也有一些相似之处。一是任职期间才可入住,卸任后就需搬出。其次是除了官邸外,多数国家对部长级以上高级官员普遍实行“官宅制”,即提供住房补贴,卸任后取消。三是所有的官邸和官宅都由国家所有,或者由国家租用,按照规定配置内部设施,费用由国家承担。四是很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明,接受社会监督,并建立严格的纠错机制,防止政府高级官员谋取住房特权。
  如果中国真的实施了官邸制,会是何种情形?拭目以待!
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