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摘 要：中国和美国之间关于国有企业是否是公共机构的争论归根到底美国是不承认中国的国有企业具有市场经济地位。美国认为，中国国有企业在运行中始终按照政府的意志运行。随着越来越多的国家对我国市场经济地位的认定，同样也会对我国国有企业的市场导向行为认可，并最终按照我国的“公共机构执行论”来判定公共机构。
关键词：国有企业；公共机构
中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0013-02
一、《补贴与反补贴协议》关于公共机构的规定
世界贸易组织在对公共机构的认定上并没有明确的规定，仅在《补贴与反补贴措施协议》的第1.1（a） （1）条提及公共机构：“補贴是指一成员方领土内由一个政府或者任一公共机构作出的财政支持。”该条款将公共机构与政府两个概念并列表述，意在说明公共机构并不是完全的政府机构，否则就没有必要将公共机构与政府分离；但是，公共机构也并非是与政府完全不同的企业，而应该具有政府的某种职能。
二、中美之间关于公共机构认定标准的对比
由于各国经济发展水平不同，因此各个国家对公共机构的认定都是从本国的经济运行机制出发，由此产生了两种最有代表性的关于公共机构的观点，即美国的“公共机构控制论”和中国的“公共机构执行论”。这两种不同的公共机构观点也决定了在关于国有企业是否属于公共机构的问题上存在着明显分歧。
履行政府职能或者接受政府委托从事非盈利性工作，是中国“公共机构执行论”的观点。该观点认为，只有实际从事政府职能的工作，才能被视为是公共机构；如果仅仅是被政府控制，无论是行政控制还是股权控制，都不能被认定为是公共机构。如果按照中国的“公共机构执行论”的观点，我国的国有企业尽管是政府控股，但是在经营过程中是按照市场经济规律运作，并不存在政府职能的行使，因此不能被认定为公共机构。
美国的“公共机构控制论”则认为，只要存在政府控制行为（股权控制、行政控制或者其他能够施加影响力的方式）都被认定为公共机构。存在政府控制行为当然是行使公共机构职能的前提。政府不可能对不能控制的企业进行干预要求行使政府职能。但是存在控制行为也不一定意味着该机构必然行使政府职能。美国的“公共机构控制论”将公共机构的判断标准宽松化，导致很多在中国“公共机构执行论”标准下不被认定为公共机构的部门，被美国标准认定为公共机构。这也正是两国对于国有企业是否是公共机构产生分歧的原因。
三、中美关于国有企业是否是公共机构标准差别的原因
美国认为，《补贴与反补贴协议》第1.1（a） （1）条中将政府与公共机构这两个专业名词并列，这就说明政府并不完全等同于公共机构，公共机构具备一些不同于政府的属性，因此公共机构履行政府职能这个说法是不能成立的。如果政府职能完全可以由政府履行，为什么政府要把该项职能移交给公共机构呢？可见，公共机构虽然执行着为公共利益服务的功能，但是有些公共利益的功能并不一定通过政府来实现。因此，提出公共机构执行政府职能的观点是不严谨的。在教学、科研、国有企业这些公共机构履行职能的领域，单纯依靠政府的行政职能是不能实现其有效目标的的。政府的行政职能很大程度上是依赖于政府的行政命令实现其目标的，但是上述公共机构的服务目标并不能简单地通过行政命令来实现，而是要在商业化运作的基础上，遵循保本微利的原则实现其公共服务的目标，国家对教学、科研和国有企业的控股，可以保证企业按照商业化原则进行运作，实现公共服务目标。由此可推论美国对公共机构的理解是指以公司治理模式运行的履行政府委托职能的非盈利性组织。我国的国有企业正好相反，是在遵循国民经济和社会发展需求的基础上，实现商业化运作的目标。两者的侧重点不同，美国国有企业侧重公共服务目标，中国国有企业侧重基于自身利益行为。
美国认为把“是否履行政府职能”作为公共机构判定的标准存在着利益测试标准：一个经济实体如果今天按照市场条件提供商品和服务则被认定为私营企业，另一天又按照政府的意图向企业提供财政资助而构成公共机构。“公共机构执行论”会导致经济实体在公共机构和私营企业间徘徊。
在市场经济条件下，国有企业的经营效率是不如私营企业的，如果国有企业以基于自身利益作为目标，这个国有企业就应当被尽快改制成私营企业，而不是让其保留公共机构和企业双重职能，徘徊于公共利益和基于自身利益双重目标之间。除非通过国有企业的模式实现政府不能单纯通过行政命令解决的经济社会目标，否则在经济体中不应该有国有企业存在，这是美国对国有企业存在原因的理解，也是美国肯定“公共机构控制论”而否定“公共机构执行论”的原因。在美国，政府对企业控制就是为了履行公共机构职能，否则就不应该保留这一低效率的经济组织——国有企业。
中国和美国之间国有企业的职能存在明显的不同，美国的国有企业并不存在类似中国国有企业由计划经济向市场经济转型问题，也没有类似中国这样数量巨大、遍及各个行业的国有企业。美国的国有企业是以履行公共服务职能为经营目标，国有企业不需要有巨额的盈利，产生的亏损可以通过政府补贴的方式予以核销。中国的国有企业则具有履行政府委托的职能和追求利益最大化双重经营目标，在性质上具有政府职能和基于自身利益行为企业职能的双重属性。尽管在具体的实践中，国有企业双重目标不一定能够明显地被区分，但是不能否认职能的双重属性是客观存在的。
中国的国有企业的布局，不仅仅包括承担着国民经济发展的基础设施和公共设施的建设和经营职能，即非盈利部门职能，也包括“涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要行业和关键领域”。①由此可见，中国的国有企业除承担公共机构非盈利的社会职能，还承担着基于自身利益行为的企业职能，从国有企业经营的领域分析，承担基于自身利益行为的企业职能占据了国有企业职能的主导地位。大型国有企业的业务范围主要集中在两个领域：关系国家安全和国民经济命脉的关键领域、基础性和支柱产业领域。第一个领域主要包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运等行业，国有经济在这一领域保持绝对控制力；第二个领域主要包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业，国有经济对这一领域的重要骨干企业保持相对控制力。 国有企业基于自身利益行为的职能，并不是在政府行政干预或者补贴下的政府行为，而是建立在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度下自主经营、自负盈亏的独立企业法人行为。国有企业为了明晰产权，将“加快国有企业的股份制改革，除涉及国家安全的企业，必须由国家垄断经营的企业和专门从事国有产业经营管理的公司外，国有大型企业都要逐步改制成多元股东的公司。”
中国的国有企业具有政府委托的职能和基于自身利益行的为企业职能双重职能。当国有企业完全按照市场经济规律进行运作时，其行为应该被推定为基于自身利益行为的企业；当国有企业接受政府委托或者指示，行使政府调控经济职能时，应当被推定为是一个公共机构。需要注意的是，我国国有企业的市场化取向改革正在不断完善，因此，美国提出的“利益测试标准”中国有企业在公共机构和私营企业之间徘徊的观点是不能适用于我国国有企业的。
在20世纪90年代中期以前，非市场经济体的国有企业是不能被认定为存在补贴行为的，因为非市场经济地位下的国有企业是公共机构，公共机构本身是不存在补贴行为的，只有公共机构对私营企业的资助才能被认定为补贴。中国的国有企业不存在补贴行为，即使从政府获得财政资助，也不能被认定为存在补贴，不能被征收反补贴税。美国连续6次修改关税法，立法意图在于通过反倾销而不是反补贴措施抵消计划经济国家中的不合理低价行为。发达国家对中国进行反补贴调查或者征收反补贴税的行为，也从另一个方面表明发达国家认为中国国有企业在经营过程中是基于自身利益行为的企业。
20世纪90年代以后，中国的市场化取向的改革使发达国家不得不承认，中国正在由计划经济向市场经济转型，是介于计划经济和市场经济之间的经济，但还不是成熟的市场经济。政策松动之后，对中国进行反补贴调查在法律和司法实践上成为可能。2007年，美国商务部在国内反补贴立法未作修改，并且重新认定我国非市场经济地位的情况下，对我国出口的铜版纸征收反补贴税。发达国家对中国国有企业的认识也同样存在一个动态变化的过程，从最初的公共机构，逐渐演变为可以推定为市场导向行业的私营企业行为。
四、结论
中国和美国之间关于国有企业是否是公共机构的争论归根到底是美国不承认中国的国有企业具有市场经济地位。美国认为，中国国有企业在运行中始终按照政府的意志运行。随着越来越多的国家对我国市场经济地位的认定，也会同样会对我国国有企业的市场导向行为认可，并最终按照我国的“公共机构执行论”来判定公共机构。
参考文献：
[1] 刘艳云.我国应对反补贴问题的思考[J].河北法学，2009，（6） .
[2] 陈洁民.美国启动反补贴调查对我国的影响分析[J].北京城市学院学报，2007，（1）.
[3] 吴总建.对国外反补贴救济措施的应对策略研究[J].理论与改革，2007，（3）.
[4] 董展眉.浅议我国企业应对国外反补贴调查的措施[J].商场现代化，2007，（30） .
[5] 王建华，范荷芳.国外反补贴：案例、警示与对策[J].特区经济，2007，（10）.
[6] 欒信杰.两条腿走三步——美国对华反补贴态势分析[J].国际贸易，2008，（1） .[责任编辑 杜 娟]
关键词：国有企业；公共机构
中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0013-02
一、《补贴与反补贴协议》关于公共机构的规定
世界贸易组织在对公共机构的认定上并没有明确的规定，仅在《补贴与反补贴措施协议》的第1.1（a） （1）条提及公共机构：“補贴是指一成员方领土内由一个政府或者任一公共机构作出的财政支持。”该条款将公共机构与政府两个概念并列表述，意在说明公共机构并不是完全的政府机构，否则就没有必要将公共机构与政府分离；但是，公共机构也并非是与政府完全不同的企业，而应该具有政府的某种职能。
二、中美之间关于公共机构认定标准的对比
由于各国经济发展水平不同，因此各个国家对公共机构的认定都是从本国的经济运行机制出发，由此产生了两种最有代表性的关于公共机构的观点，即美国的“公共机构控制论”和中国的“公共机构执行论”。这两种不同的公共机构观点也决定了在关于国有企业是否属于公共机构的问题上存在着明显分歧。
履行政府职能或者接受政府委托从事非盈利性工作，是中国“公共机构执行论”的观点。该观点认为，只有实际从事政府职能的工作，才能被视为是公共机构；如果仅仅是被政府控制，无论是行政控制还是股权控制，都不能被认定为是公共机构。如果按照中国的“公共机构执行论”的观点，我国的国有企业尽管是政府控股，但是在经营过程中是按照市场经济规律运作，并不存在政府职能的行使，因此不能被认定为公共机构。
美国的“公共机构控制论”则认为，只要存在政府控制行为（股权控制、行政控制或者其他能够施加影响力的方式）都被认定为公共机构。存在政府控制行为当然是行使公共机构职能的前提。政府不可能对不能控制的企业进行干预要求行使政府职能。但是存在控制行为也不一定意味着该机构必然行使政府职能。美国的“公共机构控制论”将公共机构的判断标准宽松化，导致很多在中国“公共机构执行论”标准下不被认定为公共机构的部门，被美国标准认定为公共机构。这也正是两国对于国有企业是否是公共机构产生分歧的原因。
三、中美关于国有企业是否是公共机构标准差别的原因
美国认为，《补贴与反补贴协议》第1.1（a） （1）条中将政府与公共机构这两个专业名词并列，这就说明政府并不完全等同于公共机构，公共机构具备一些不同于政府的属性，因此公共机构履行政府职能这个说法是不能成立的。如果政府职能完全可以由政府履行，为什么政府要把该项职能移交给公共机构呢？可见，公共机构虽然执行着为公共利益服务的功能，但是有些公共利益的功能并不一定通过政府来实现。因此，提出公共机构执行政府职能的观点是不严谨的。在教学、科研、国有企业这些公共机构履行职能的领域，单纯依靠政府的行政职能是不能实现其有效目标的的。政府的行政职能很大程度上是依赖于政府的行政命令实现其目标的，但是上述公共机构的服务目标并不能简单地通过行政命令来实现，而是要在商业化运作的基础上，遵循保本微利的原则实现其公共服务的目标，国家对教学、科研和国有企业的控股，可以保证企业按照商业化原则进行运作，实现公共服务目标。由此可推论美国对公共机构的理解是指以公司治理模式运行的履行政府委托职能的非盈利性组织。我国的国有企业正好相反，是在遵循国民经济和社会发展需求的基础上，实现商业化运作的目标。两者的侧重点不同，美国国有企业侧重公共服务目标，中国国有企业侧重基于自身利益行为。
美国认为把“是否履行政府职能”作为公共机构判定的标准存在着利益测试标准：一个经济实体如果今天按照市场条件提供商品和服务则被认定为私营企业，另一天又按照政府的意图向企业提供财政资助而构成公共机构。“公共机构执行论”会导致经济实体在公共机构和私营企业间徘徊。
在市场经济条件下，国有企业的经营效率是不如私营企业的，如果国有企业以基于自身利益作为目标，这个国有企业就应当被尽快改制成私营企业，而不是让其保留公共机构和企业双重职能，徘徊于公共利益和基于自身利益双重目标之间。除非通过国有企业的模式实现政府不能单纯通过行政命令解决的经济社会目标，否则在经济体中不应该有国有企业存在，这是美国对国有企业存在原因的理解，也是美国肯定“公共机构控制论”而否定“公共机构执行论”的原因。在美国，政府对企业控制就是为了履行公共机构职能，否则就不应该保留这一低效率的经济组织——国有企业。
中国和美国之间国有企业的职能存在明显的不同，美国的国有企业并不存在类似中国国有企业由计划经济向市场经济转型问题，也没有类似中国这样数量巨大、遍及各个行业的国有企业。美国的国有企业是以履行公共服务职能为经营目标，国有企业不需要有巨额的盈利，产生的亏损可以通过政府补贴的方式予以核销。中国的国有企业则具有履行政府委托的职能和追求利益最大化双重经营目标，在性质上具有政府职能和基于自身利益行为企业职能的双重属性。尽管在具体的实践中，国有企业双重目标不一定能够明显地被区分，但是不能否认职能的双重属性是客观存在的。
中国的国有企业的布局，不仅仅包括承担着国民经济发展的基础设施和公共设施的建设和经营职能，即非盈利部门职能，也包括“涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要行业和关键领域”。①由此可见，中国的国有企业除承担公共机构非盈利的社会职能，还承担着基于自身利益行为的企业职能，从国有企业经营的领域分析，承担基于自身利益行为的企业职能占据了国有企业职能的主导地位。大型国有企业的业务范围主要集中在两个领域：关系国家安全和国民经济命脉的关键领域、基础性和支柱产业领域。第一个领域主要包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运等行业，国有经济在这一领域保持绝对控制力；第二个领域主要包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业，国有经济对这一领域的重要骨干企业保持相对控制力。 国有企业基于自身利益行为的职能，并不是在政府行政干预或者补贴下的政府行为，而是建立在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度下自主经营、自负盈亏的独立企业法人行为。国有企业为了明晰产权，将“加快国有企业的股份制改革，除涉及国家安全的企业，必须由国家垄断经营的企业和专门从事国有产业经营管理的公司外，国有大型企业都要逐步改制成多元股东的公司。”
中国的国有企业具有政府委托的职能和基于自身利益行的为企业职能双重职能。当国有企业完全按照市场经济规律进行运作时，其行为应该被推定为基于自身利益行为的企业；当国有企业接受政府委托或者指示，行使政府调控经济职能时，应当被推定为是一个公共机构。需要注意的是，我国国有企业的市场化取向改革正在不断完善，因此，美国提出的“利益测试标准”中国有企业在公共机构和私营企业之间徘徊的观点是不能适用于我国国有企业的。
在20世纪90年代中期以前，非市场经济体的国有企业是不能被认定为存在补贴行为的，因为非市场经济地位下的国有企业是公共机构，公共机构本身是不存在补贴行为的，只有公共机构对私营企业的资助才能被认定为补贴。中国的国有企业不存在补贴行为，即使从政府获得财政资助，也不能被认定为存在补贴，不能被征收反补贴税。美国连续6次修改关税法，立法意图在于通过反倾销而不是反补贴措施抵消计划经济国家中的不合理低价行为。发达国家对中国进行反补贴调查或者征收反补贴税的行为，也从另一个方面表明发达国家认为中国国有企业在经营过程中是基于自身利益行为的企业。
20世纪90年代以后，中国的市场化取向的改革使发达国家不得不承认，中国正在由计划经济向市场经济转型，是介于计划经济和市场经济之间的经济，但还不是成熟的市场经济。政策松动之后，对中国进行反补贴调查在法律和司法实践上成为可能。2007年，美国商务部在国内反补贴立法未作修改，并且重新认定我国非市场经济地位的情况下，对我国出口的铜版纸征收反补贴税。发达国家对中国国有企业的认识也同样存在一个动态变化的过程，从最初的公共机构，逐渐演变为可以推定为市场导向行业的私营企业行为。
四、结论
中国和美国之间关于国有企业是否是公共机构的争论归根到底是美国不承认中国的国有企业具有市场经济地位。美国认为，中国国有企业在运行中始终按照政府的意志运行。随着越来越多的国家对我国市场经济地位的认定，也会同样会对我国国有企业的市场导向行为认可，并最终按照我国的“公共机构执行论”来判定公共机构。
参考文献：
[1] 刘艳云.我国应对反补贴问题的思考[J].河北法学，2009，（6） .
[2] 陈洁民.美国启动反补贴调查对我国的影响分析[J].北京城市学院学报，2007，（1）.
[3] 吴总建.对国外反补贴救济措施的应对策略研究[J].理论与改革，2007，（3）.
[4] 董展眉.浅议我国企业应对国外反补贴调查的措施[J].商场现代化，2007，（30） .
[5] 王建华，范荷芳.国外反补贴：案例、警示与对策[J].特区经济，2007，（10）.
[6] 欒信杰.两条腿走三步——美国对华反补贴态势分析[J].国际贸易，2008，（1） .[责任编辑 杜 娟]