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摘 要：南京市华侨路街道推行的“公民社区”建设是当前以“区域化党建”带动城市社区发展的创新模式,这一模式蕴含了以“公民”价值的感召为纽带联系社区成员、以公共责任的分担为基础设计社区组织结构、以行政与自治的衔接为手段动员社会力量和以利益的共享为目标满足民生需求的四大特点。在以“区域化党建”推动“公民社区”建设的实践中需要关注政党的双重属性，保持政党的政府性与社会性的平衡，以及通过区域化党建增强执政党的社会性功能。
关键词：区域化党建；社区发展；政党功能；社会建设
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）01-0088-07
2009年11月，中共中央组织部部长李源潮在全国街道、社区党的建设工作经验交流会上提出，要建设以“三有一化”（有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市基层区域化）为标准的“区域化”党建格局。这个要求可以视为中国共产党在从革命党到执政党转变过程中在社区发展领域对于中国社会结构变化的一个积极回应。
随着城市化进程和社会形态转型不断加快，基层党建工作从农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统领域，衍生拓展出既相对独立又互为关系的社区、新经济组织和新社会组织（后二者简称为“两新组织”）三大新兴领域。要把这些分布于不同区域、不同行业、不同组织，处于不断流动之中的党员有效地组织起来开展活动，单纯的“单位党建”模式和传统教育管理手段已越来越难以胜任。正是在这样的背景下，“区域化党建”理念应运而生。南京市华侨路街道近年来着力推进的“公民社区”建设，按照党的十七大提出的“优化组织设置、扩大组织覆盖、创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”的要求，通过打造“区域化党建”的新格局，提升社区公共生活品质。“公民社区”建设的尝试，是当前以“区域化党建”引领社区发展的一个值得关注的创新典型。
一、华侨路街道“公民社区”建设背景及其特征
华侨路街道提出的公民社区治理模式，将社区治理的组织结构确定为，“由特定地域内党委、政府、企事业单位和居民群众组成的自主、多元、开放、协作、互动，享受各自发展权利又主动承担公共责任义务，具有同一发展目标的社会生活共同体”。
其基本做法，首先以属地化管理重新设计党的组织系统，在体制上保证以“区域”为特征的社区治理资源的整合。在街道层面实行“大工委”制。“大工委”的组成人员，包括在华侨路街道包片的区委委员、街道党工委委员、驻地单位党组织负责人担任兼职委员；在社区层面实行“大党委”制。“大党委”的组成人员，包括在社区包片的街道党工委委员、社区党委委员、驻地单位党员代表担任兼职委员。“大工委”书记由街道党工委书记兼任，“大党委”书记由社区党委书记兼任。由此所形成的组织关系是，一方面成员分属不同“条口”；另一方面不同“条口”的企业（单位），依据街道或社区的地缘，形成了横向合作的关系，体现为一种扁平化的组织结构。
其次，该街道按照行业为线、区域为块的原则，在行业协会、社团组织、经济组织中开展党建工作。街道、社区成立对口党组织，负责人由街道、社区党组织负责人兼任，街道配备专职工作人员负责辖区内“两新组织”党建工作的管理和指导，社区配备专职人员负责“两新组织”的联络和服务；街道、社区向不具备建党条件的“两新组织”选派党建工作指导员、联络员、信息员等，积极采取单独组建、企业联建、行业统建、楼宇共建、区域合建等形式，加强社区内“两新组织”的党组织建设；为扩大覆盖面，街道、社区党组织还对“两新组织”党员、各类流动党员进行统一服务和管理，积极做好优秀表彰、就业帮扶、生活帮助等关爱帮扶工作。
此外，根据居民区的个别差异设置各种类型的党组织。围绕社区服务的展开，党组织向居民区实行融入式发展。根据小区整体特征的差异，在封闭式物管小区，组成由社区党委委员、物管党员负责人和业委会党员组成的小区党支部，推行以党组织为核心，居委会、业委会和物业管理公司共享资源、共管事务的党组织设置；在混合开放式小区，推行以社区党组织为主体，以促进社区民主协商、自我管理、自我服务为基本内容的组织设置。
华侨路街道“公民社区”建设有以下四方面特点：
1.以“公民”价值的感召为纽带联系社区成员。“公民社区”建设的一个突出特点，是它一改过去社区建设中对政府行政力量的单纯依赖，引入了“公民责任”等价值因素，作为整合社区资源的精神力量。“公民社区”建设中运用了公民概念，把社区建设纳入国家建设的框架，强调的是在国家建设和现代化进程中，自然个体或单位对国家的权利义务关系。其在实践中运用的“个体公民”、“企业公民”、“社团公民”等概念，虽在学理上仍有推敲的必要，但其通俗的表达，以及社区成员们约定俗成的理解，使之成为联系个体与社区、乃至社区与国家的精神桥梁。
2.以公共责任的分担为基础设计社区组织结构。以属地化管理的需要重新设计党的组织系统，其基本的理论支撑是在各社区成员中实行公共责任的分担。这些社区成员不仅是居民个体，更主要的是社区单位和企业。之所以要求后者分担更多的社区建设成本，提供更多的建设资源，是由其应该承担的社区公共责任而决定的。在这样的理念支持下，社区建设有可能在街道和社区两级分别采用“大工委制”和“大党委制”，通过党的组织系统的重新梳理，把社区区域内各级、各类单位和企业整合进入共担社区公共责任的框架中来。
3.以行政与自治的衔接为手段动员社会力量。政府职能与社区自治的有效衔接一直是社区管理中的一个难题。“公民社区”建设，较好地处理了这一对矛盾。它一方面运用政府职能的延伸，保持了政府提供公共服务的标准化和稳定性；另一方面又运用社区的项目自治，满足了社区公共服务的多样化和动态需求。更为重要的是，“公民社区”建设较好地运用了政府的行政权威和社区成员的自治意愿，使不同层次、不同类型的社区成员都能够发挥自己的作用，最大限度地动员起社会力量的参与。
4.以利益的共享为目标满足民生需求。满足民生需求是当下社区发展的根本，社区各类成员的参与，其根本目的还在于自身利益的实现。因此，社区发展的成果能否被社区成员广泛共享，是社区发展动力是否可持续的关键。“公民社区”的建设，强调社区建设的不同参与者在建设过程中的回报，包括经济效益的回报和社会效益的回报，强调单位企业、社区居民、各类民间组织、物业公司以及其他市场主体等，在成为社区治理的参与者的同时，其利益也得到照应，从而使民生的需求在“公民社区”的利益共享中达到最大程度的满足。
不仅如此，“公民社区”建设已不再将社区治理简单地理解为相对于国家的“自治”，而是正视了国家与社会关系的复杂性，在承认社区是国家公共权力与公民权利交汇领域的同时，强调党组织在不同治理主体的共生和互动过程中的核心作用，在实践中形成了以“区域化党建”为组织纽带，以“公民社区”建设为社会动员口号，以协商合作为基本手段的社区治理模式。“公民社区”强调的以党的组织为核心，倡导的社会主义民主政治的价值观，不仅给予人们以深刻的理论思考，还使得其真正成为党的建设的试验场和训练营。
二、“区域化党建”在“公民社区”建设中的作用分析
华侨路街道的公民社区治理模式，强调三类主体的“公民”责任：“企业（单位）公民”责任、“个体公民”责任和“社团公民”责任。所谓“公民”责任，是指这三类社会性质不同的成员，能够在社区治理中实现联合，共同治理社区的公共事务。其中，“区域化”党组织成为实现不同社区治理主体横向联合、共同承担社区公共责任的核心。
1.“区域化”组织的格局强化了“企业（单位）公民”间的横向合作
与“区域化党建”的内涵相一致，“区域化”的组织格局，并非打破党组织的纵向管理体制，而是将纵向分立的组织关系，依据街道、社区的地域范围实现横向的合作，以此保证 “区域化党建”促进“企业（单位）公民”的合作。华侨路街道实行“大工委”制和“大党委”制的属地化管理以来，该地域组织间的横向合作能力不断增强，“原来有9个委员，今年扩大到了18个”。这从体制上保证了以“区域”为特征的社区治理资源的整合。
为保证整合辖区内的资源共同参与社区治理，“大工委”制规定，担任兼职委员的驻地单位的党员代表，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人；“大党委”制规定，担任兼职委员的驻地单位党员代表，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人。这些委员自身的职务决定了他们有能力动员其所在党组织的资源，因而有利于形成驻区单位有钱出钱、有力出力的局面。
2.党组织的“融入式”发展促进了“社团公民”和“个体公民”的联合
为进一步实现“城市基层区域化”党建的格局，以党建带动社区建设，华侨路街道积极推进 “融入型”党建。概括起来就是两个方面，一是在“两新组织”中建立党组织，积极构建“线块”结合的两新组织党建工作体系。按照行业为线、区域为块的原则，在“两新组织”中开展党建工作。二是实现个体党员作用在“两新组织”中的融入，在保证党的领导前提下根据居民区的个别差异设置多类型组织，进一步发展党组织的影响，比如在“两新组织”聚集小区，把“两新党建”纳入到社区党建的组织设置；以“兴趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连”为原则，设立志愿服务特色党支部，推行“特色支部+特长党员”的党组织设置等。总的要求是：“建立各种类型的组织，包括党组织、娱乐组织、服务组织等等。就一个单位来讲，没有党组织的建党组织，没有党团组织的，建工会组织、团组织、妇联组织等等，每个人都在组织之中，同时实现每个组织的负责人都是党员。”这样，党组织或党员融入各类经济、社会组织，深入到群众的集体行动单元，也就与群众形成了横向、平等、网状式的互动的党建形式，增强了党在民间组织中的动员能力，凝聚了社团组织和民间力量。
3.按照党组织属地化的管理要求成立的“新两会”成为社区治理的新平台
华侨路街道党组织属地化管理所形成的横向合作，以及党组织融入社会所形成的社会动员能力，在党建联席会与公民社区建设协会（“新两会”）的组织框架下得到了统一，形成了以协商合作为基本特征的治理关系。
党建联席会是“大党委”制的载体，由“大党委”委员所在单位为主要成员，其突出特点是没有隶属关系的平等合作，并以党组织的平等合作，带动社会组织的平等合作。从形式上看，它与街道层面的组织网络接近，比如在华侨路街道的广州路社区的党建联席会与公民社区分会的组织网络中，党组织横向联合的结果就是，社会组织围绕社区党支部实现横向联合。
4.党组织的区域化建设保证了“公民社区”协商合作的有序开展
执政党推动社会发展的力量可以分为两类，一是行政管控力；二是社会影响力。改革开放前,实际上存在着党组织、政府（以及各类国有企事业单位）和社会合而为一的状况。执政党可以直接以行政手段，确定社区治理的责任、权利和方式。改革开放后，市场经济条件下新兴的经济、社会组织已相对独立于原先的体制，这就决定了党必须变革自身在社区治理中的角色。华侨路街道社区建设的成功，就在于党组织在保证传统优势的同时，自觉地依靠社会动员力营造了社区建设中协商合作的氛围，从而保证了对社区发展的推动。
首先，以“新两会”的组织框架规范了社区治理中的协商合作。在“新两会”的组织框架下，公民社区建设的突出特点是协商合作的治理形式。协商是合作的前提，而党内协商在整个社区协商中居于核心地位。从流程上看，这是一个党内协商为核心、带动社会协商和合作的开展、共同承担社区治理责任的过程，其组织关系如（Ⅲ图）。
在这个框架中，党建联席会中的党组织，在本单位系统内以各自的生产、工作或社会职能的关联性为基础,实行自上而下的垂直管理。而在社区党建横向的网络化管理中，由于这种管理脱离了单位系统内的行政层级约束，因此并不具有强制性。街道有关领导形象地表达：“街道工委和很多单位不是隶属关系，而是合作关系，有些单位的级别比我们高得多。” 没有党组织的企业或社团，在公民社区建设协会中，同样没有这种隶属关系。这决定了不同成员参与社区活动都有其自主性，而他们各自占有资源的优势，又使得这些成员为社区所需要。其次，党组织的的社会影响力保证了社区协商的有序进行。如：党组织负责“新两会”的召开和会议主题的确定。具体由街道党工委和社区党总支完成，体现在会前沟通的各个环节，比如书记访谈活动，会议协商函、惠民项目意向书、结对共建协议书、目标责任书的拟定等。街道或社区辖区内，带有全局性的议题，都是先经过“大工委”和“大党委”的会议协商后，再根据情况确立为社会协商的议题。大工委“每年至少开3次联席会议，有重大活动可临时召开。都是街道来召集，将驻区大单位联系起来，然后大家共同协商。” 会议协商的内容是：“街道发展的重大事务，包括党的建设、重大节日活动、帮扶活动。通常先由街道先提交一个草案，讨论修改后确定最终方案。”
第三，“新两会”的协商在各单位党组织负责人之间进行。公民社区建设协会的领导核心，与“大工委”制“是一套人马两个牌子，成员都是各个单位或组织的负责人。”公民社区建设协会的决议，往往由核心成员做出。比如2011年迎“七一”的大型红歌会的组织活动，由于“公民社区建设协会有50家单位成员，不能都参加会议讨论红歌会，主要是由10家单位牵头开会的。会议的结果以会议纪要的形式发给这50家单位，哪些单位该干什么在纪要中有明确的规定”。由此实现了党内协商对社会协商的推动。
5.“区域化党建”最大程度地调动了社区内蕴藏的合作积极性
华侨路街道在党建联席会议的基础上组建的“公民社区协会”发挥了非常重要的作用。它由江苏省五台山体育中心、江苏和亿昌科技环保工程有限公司、苏宁环球集团、江苏省人民医院、新华日报报业集团等五家“大工委”的成员单位发起成立。目前已经成为协会正式会员的有单位（企业）会员50家，个人会员50人，形成了街道层面的社区治理主体的联合。这个组织的出现可视为该街道通过“区域化党建”产生的一个最直接的组织成果。
从社区层面来看，“社区党员议事会”是又一个“区域化党建”的成果，现在已经成为社区党支部解决问题的一种经常性的协商形式。其参与者的范围不仅限于“大党委”委员及其所在单位，而由社区党组织领导班子成员、驻区单位党组织代表、社区在职党员代表、社区离退休党员代表、社区成员代表大会中的党员代表、社区困难群体中的党员代表、社区专职工作者中的党员，以及社区居民积极分子等20人左右组成。党员议事会吸纳了社区内不同群体党员代表作为平等主体共同参与，从组织结构上打破了传统的基层党组织决策主体单一，利益诉求相近的状况。党员议事会的区域化党建模式，其核心理念和创新点是把原本停留在社区（街道）层面的区域化党建理念延伸到居民区，把单位、区域、行业党建互联、互补、互动新格局的构建落在了城市社会的基层，构建了一个民主开放的各方利益表达和协商合作的平台。这真正显示了党组织通过自身合作的示范，带动社会合作的作用。
三、“公民社区建设”对提升
执政党的社会化功能的启示
1.政党作为“国家与社会间纽带”的角色决定其双重功能
政党是具有政府性和社会性双重属性的政治组织，当下中国执政党建设的一项重要内容就是有计划地逐渐去除依附在其身上的政府性，而逐渐恢复一度被其忽视的社会性。纽曼认为：“我们一般可以把‘政党’定义为社会中活跃的政治代理人的表达组织机构，这些组织机构关注于政府权力的控制，并且为了赢得公众的支持而与另一个团体或持不同团体相竞争。就此而言，它是中间媒介在较大的政治共同体中使社会力量和意识形态与政治行为相联系。”［1］《布莱克维尔政治学百科全书》也认为政党是将国家与公民社会机构联系起来的机制，政党运行于正式政治体制的正式部分和非正式部分之间的交界上。由此，现代政党总是力图将社会中的分散性、甚至是分裂性的力量为转化整合性的力量，以便取得政权进而支配国家资源。政党的基本角色就是国家与社会之间的纽带，这个纽带“一端连着民众，因为只有得到相当一部分民众的支持，政党才能生存和发展；另外一端连着国家、政府、权力，因为只有掌握权力，或对政府的运作施加影响，政党才有存在的价值”。［2］由此形成的组织关系，必然是既有纵向上的隶属关系，也有横向上的合作关系，这样的“区域化党建”的组织关系，才能够避免国家与社会的互动发生失序和龃龉。
在新的历史时期，随着市场经济的引入，国家与社会相对分离，公共领域逐渐成长，现代社会的三个基本领域——国家、市场和社会都已形成自己的运行逻辑与规则。这些变化是对党建工作的巨大挑战，使党的领导方式和执政方式必须进行相应地调整与变革，即一个原先居于社会之上或社会之外的党，要积极回归社会之中，突出社会功能的发挥。在这个转型过程中，党的基层组织扮演着关键性角色。
目前，各地在推进社区党建工作方面做了大量创新性工作，但是依然存在着许多问题。具体而言，主要包括：（1）社区党组织行政化。在现有体制条件下，政府许多行政事务除了通过漏斗效应直接转移到居委会外，绝大部分责任是通过居民区党组织这一渠道来保证落实。这导致党的干部的大部分时间用于完成行政事务，严重挤压了从事社区政党工作和群众工作的时间，而且行政化工作思维影响了社区群众工作成效。（2）社区党组织运作封闭化。重视党内组织活动，而忽视根据现代社会运行逻辑发挥社区党员嵌入社会的作用，忽视发挥社区团队在整合社区居民中的推进作用。（3）社区党组织资源配置高层化。党组织的层次越高其获取资源的能力越强，居民区层面党组织的党务资金因之相当缺乏。（4）社区党组织活动开展形式化。组织活动的内容主要是学习文件或开展社区志愿活动，形式和内容都比较单调，缺乏吸引力。（5）社区党组织机制运行分割化。如何使不同部门、单位和党组织以及其他各种社会资源在党建工作平台上形成整体合力，还有待深入探索。
去除政党组织的行政化倾向和运行的封闭性，需要在理念和策略上有一个去政府化的过程。基层党组织主要不能诉诸于行政的手段而必须运用政治的方式，如说服、示范、妥协等方式处理与社会其他集团的关系。为此，党的基层组织需要将重心回归到一般性社会功能的发挥，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构，在自身价值和行为得到民众广泛认同和拥护的基础上实现党的领导作用。政党在现代政治中扮演着不可或缺的角色，其社会功能从根本上决定了政党的生命力。历史证明，中国共产党和国家建设的成功与否和党的社会功能发挥的好坏密切相关。“区域化党建”有利于发挥政党连接国家与社会的纽带作用，强化党的社会功能，实现广泛的社会合作。而强化党的社会功能是中国共产党面临的一个历史性课题。
2.“区域化党建”是强化党的社会化功能的有效路径
受资源和效益的限制，党在基层社会不可能包办一切，所以，必须与社会组织以及其他行动主体建立深层次、规范化的合作关系。华侨路街道的“区域化党建”与公民社区建设的成果表明，党在社会组织中建立党组织，发挥党作为社会组织的培育者、引导者和规范者的角色作用，有利于形成有效的资源分享、交流互动以及监督和制约关系，有利于提供多样化的治理方式，并形成多种治理机制之间的优化组合，从而达到良好的社会治理绩效，增强政党权威的生产能力。正如华侨路街道党的负责同志所理解的那样：“党与社会组织的合作是深化党在基层工作方式的重要举措，离不开党的领导，也离不开社会组织的参与。合作关系要建立在制度、协议和规则的框架下，使得所开展的合作项目运行在规范的、有效的和长效机制上。”党不再沿用过去那种群众运动的方式，而是注重恢复和开发政党的社会功能，这就促进了国家与社会的理解，引领了国家与社会的合作。
在现阶段，城市基层党组织要强化社会功能，需要努力扮演好以下角色：
社区自治的推进者。从单位制到社区制是基层微观社会结构的整体性变迁，意味着一种全新的社会整合机制的出现。当前，整个社会关系趋于多元化和复杂化，民众获取资源、满足需要的渠道日益多样化、分散化，因此，将社会成员牢牢捆绑于社区或单一政治组织网络已不可能。社区建设必须摆脱单位制时代形成的控制性思维，释放出居民自治的空间。作为执政党，需要以长远发展的战略眼光，自上而下地采取相应的配套改革措施，剥离社区居委会和党组织承担的大量行政事务。
社区资源的整合者。当前社区及基层党组织普遍面临严重的资源约束，已成为社区发展的严重瓶颈。在发掘和整合基层自身资源方面，党组织要充分发挥利益协调和整合的功能。我们党在计划经济时代就已经建立起一套覆盖全社会的党的组织网络，目前 “两新”组织的党建网络已经持续铺开。党组织要充分利用社区党建的网络，整会资源，实现党建资源和全社区资源的共享，以达到互利互惠、共建共赢的目的。
社区服务的筹划者。党的领导和执政方式的变化，要求党的组织从注重权力掌控，转向注重服务社会、凝聚群众。提供人民群众真正需要的生产、生活、权益、文化等多种公共服务。此外，鉴于目前社区居民自治意识及能力的不足，离真正的自我管理、自我教育、自我服务的社区自治还有不小的距离，党组织应通过党员志愿者的模范带头作用、社区资源统筹安排和高效使用，增强社区“服务性”功能，以利于培养人们的社区认同感、归属感、参与感，从而为社区“自治性”的成长打牢基础。
多元治理的引领者。社区概念暗含的是“社会能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，是社区居民对社区发展责任的共担和社区发展成果的分享”。［3］随着私人经济部门和民间组织的力量日益发展壮大，政治国家与公民社会、私人经济部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的治理结构。它不仅能针对伴随政府社会职能外溢而来的残缺性服务起到拾遗补阙的作用，更能基于各自的优势逐渐形成基层治理的合作伙伴关系。在目前社区民间组织依然孱弱、对营利性组织提供公共服务的规制还不够健全的情况下，发挥好党组织的协调与引领作用，并在这一过程中积极锻炼和支持优秀党员成为社区的精英分子，就可以为党培养和储备人才。
社区家园文化的培育者。社区不仅仅是居民居住的行政区域，更应当成为公民维护权益、培育公共参与精神和凝聚家园意识的空间。正如邹谠所言，长期以来，我们党的群众路线突出了民众在政治运动中积极参与的义务，遮蔽了其应有的权利；强调民众的社会经济权利，忽视了其抽象的法律与公民权利。［4］今天社区的健康发展离不开现代公民的养成，像民主、自由、平等、公正这些在马克思主义那里得到深刻阐述的观念，应当进入党的意识形态宣传的视野并占据重要的地位。基层党组织应重视政治社会化功能内容与形式的调整，协助社区居民拓宽业委会及其他维权组织的法理空间，并给予居民社区公共事务的决策权、执行权、监督权，完善居民利益表达的途径，引领居民主动融入社会公共事务，释放公民参与社区建设的潜能；应支持和鼓励社区开发包括风俗习惯、历史传统以及新型社区规范和价值观在内的地方性精神资源，因地制宜开展有特色的社区活动，使社区成为有吸引力、凝聚力和感召力的家园。
中国的现代化发展，一方面靠现代经济和社会力量的成长与推动，另一方面靠政治力量的推动，这种力量主要就是政党。在新时期，强有力的政党需要的不仅仅是强制性的政治动员力，更需要的是以一定的权威力量和组织资源去赢得广大民众的支持。因此党的社会功能的有效开发是任何一个明智的政党万万不能忽视的基础性工作。华侨路街道以“区域化党建”引领社区发展的案例表明，以社区党建强化党的社会功能，对于探索一条适合我国国情的执政党发展之路，对于巩固党执政的社会基础必将起到积极作用。
（课题组负责人：朱劲松、王根宝、王云骏，成员：李本武、陈海涛、阚加力、刘玉东、于常有、杨涛。执笔：王云骏）
参考文献：
［1］Sigmund Neumann. Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics［M］. Chicago, University of Chicago Press, I956:396.
［2］王长江．政党论［M］．北京：人民出版社，2009：44．
［3］潘小娟．社区行政化问题探究［J］．国家行政学院学报，2007(1)：33-36.
［4］邹谠．中国革命再阐释［M］．牛津：牛津大学出版社，2002：17-19．
责任编辑：黄 杰
关键词：区域化党建；社区发展；政党功能；社会建设
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）01-0088-07
2009年11月，中共中央组织部部长李源潮在全国街道、社区党的建设工作经验交流会上提出，要建设以“三有一化”（有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市基层区域化）为标准的“区域化”党建格局。这个要求可以视为中国共产党在从革命党到执政党转变过程中在社区发展领域对于中国社会结构变化的一个积极回应。
随着城市化进程和社会形态转型不断加快，基层党建工作从农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统领域，衍生拓展出既相对独立又互为关系的社区、新经济组织和新社会组织（后二者简称为“两新组织”）三大新兴领域。要把这些分布于不同区域、不同行业、不同组织，处于不断流动之中的党员有效地组织起来开展活动，单纯的“单位党建”模式和传统教育管理手段已越来越难以胜任。正是在这样的背景下，“区域化党建”理念应运而生。南京市华侨路街道近年来着力推进的“公民社区”建设，按照党的十七大提出的“优化组织设置、扩大组织覆盖、创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”的要求，通过打造“区域化党建”的新格局，提升社区公共生活品质。“公民社区”建设的尝试，是当前以“区域化党建”引领社区发展的一个值得关注的创新典型。
一、华侨路街道“公民社区”建设背景及其特征
华侨路街道提出的公民社区治理模式，将社区治理的组织结构确定为，“由特定地域内党委、政府、企事业单位和居民群众组成的自主、多元、开放、协作、互动，享受各自发展权利又主动承担公共责任义务，具有同一发展目标的社会生活共同体”。
其基本做法，首先以属地化管理重新设计党的组织系统，在体制上保证以“区域”为特征的社区治理资源的整合。在街道层面实行“大工委”制。“大工委”的组成人员，包括在华侨路街道包片的区委委员、街道党工委委员、驻地单位党组织负责人担任兼职委员；在社区层面实行“大党委”制。“大党委”的组成人员，包括在社区包片的街道党工委委员、社区党委委员、驻地单位党员代表担任兼职委员。“大工委”书记由街道党工委书记兼任，“大党委”书记由社区党委书记兼任。由此所形成的组织关系是，一方面成员分属不同“条口”；另一方面不同“条口”的企业（单位），依据街道或社区的地缘，形成了横向合作的关系，体现为一种扁平化的组织结构。
其次，该街道按照行业为线、区域为块的原则，在行业协会、社团组织、经济组织中开展党建工作。街道、社区成立对口党组织，负责人由街道、社区党组织负责人兼任，街道配备专职工作人员负责辖区内“两新组织”党建工作的管理和指导，社区配备专职人员负责“两新组织”的联络和服务；街道、社区向不具备建党条件的“两新组织”选派党建工作指导员、联络员、信息员等，积极采取单独组建、企业联建、行业统建、楼宇共建、区域合建等形式，加强社区内“两新组织”的党组织建设；为扩大覆盖面，街道、社区党组织还对“两新组织”党员、各类流动党员进行统一服务和管理，积极做好优秀表彰、就业帮扶、生活帮助等关爱帮扶工作。
此外，根据居民区的个别差异设置各种类型的党组织。围绕社区服务的展开，党组织向居民区实行融入式发展。根据小区整体特征的差异，在封闭式物管小区，组成由社区党委委员、物管党员负责人和业委会党员组成的小区党支部，推行以党组织为核心，居委会、业委会和物业管理公司共享资源、共管事务的党组织设置；在混合开放式小区，推行以社区党组织为主体，以促进社区民主协商、自我管理、自我服务为基本内容的组织设置。
华侨路街道“公民社区”建设有以下四方面特点：
1.以“公民”价值的感召为纽带联系社区成员。“公民社区”建设的一个突出特点，是它一改过去社区建设中对政府行政力量的单纯依赖，引入了“公民责任”等价值因素，作为整合社区资源的精神力量。“公民社区”建设中运用了公民概念，把社区建设纳入国家建设的框架，强调的是在国家建设和现代化进程中，自然个体或单位对国家的权利义务关系。其在实践中运用的“个体公民”、“企业公民”、“社团公民”等概念，虽在学理上仍有推敲的必要，但其通俗的表达，以及社区成员们约定俗成的理解，使之成为联系个体与社区、乃至社区与国家的精神桥梁。
2.以公共责任的分担为基础设计社区组织结构。以属地化管理的需要重新设计党的组织系统，其基本的理论支撑是在各社区成员中实行公共责任的分担。这些社区成员不仅是居民个体，更主要的是社区单位和企业。之所以要求后者分担更多的社区建设成本，提供更多的建设资源，是由其应该承担的社区公共责任而决定的。在这样的理念支持下，社区建设有可能在街道和社区两级分别采用“大工委制”和“大党委制”，通过党的组织系统的重新梳理，把社区区域内各级、各类单位和企业整合进入共担社区公共责任的框架中来。
3.以行政与自治的衔接为手段动员社会力量。政府职能与社区自治的有效衔接一直是社区管理中的一个难题。“公民社区”建设，较好地处理了这一对矛盾。它一方面运用政府职能的延伸，保持了政府提供公共服务的标准化和稳定性；另一方面又运用社区的项目自治，满足了社区公共服务的多样化和动态需求。更为重要的是，“公民社区”建设较好地运用了政府的行政权威和社区成员的自治意愿，使不同层次、不同类型的社区成员都能够发挥自己的作用，最大限度地动员起社会力量的参与。
4.以利益的共享为目标满足民生需求。满足民生需求是当下社区发展的根本，社区各类成员的参与，其根本目的还在于自身利益的实现。因此，社区发展的成果能否被社区成员广泛共享，是社区发展动力是否可持续的关键。“公民社区”的建设，强调社区建设的不同参与者在建设过程中的回报，包括经济效益的回报和社会效益的回报，强调单位企业、社区居民、各类民间组织、物业公司以及其他市场主体等，在成为社区治理的参与者的同时，其利益也得到照应，从而使民生的需求在“公民社区”的利益共享中达到最大程度的满足。
不仅如此，“公民社区”建设已不再将社区治理简单地理解为相对于国家的“自治”，而是正视了国家与社会关系的复杂性，在承认社区是国家公共权力与公民权利交汇领域的同时，强调党组织在不同治理主体的共生和互动过程中的核心作用，在实践中形成了以“区域化党建”为组织纽带，以“公民社区”建设为社会动员口号，以协商合作为基本手段的社区治理模式。“公民社区”强调的以党的组织为核心，倡导的社会主义民主政治的价值观，不仅给予人们以深刻的理论思考，还使得其真正成为党的建设的试验场和训练营。
二、“区域化党建”在“公民社区”建设中的作用分析
华侨路街道的公民社区治理模式，强调三类主体的“公民”责任：“企业（单位）公民”责任、“个体公民”责任和“社团公民”责任。所谓“公民”责任，是指这三类社会性质不同的成员，能够在社区治理中实现联合，共同治理社区的公共事务。其中，“区域化”党组织成为实现不同社区治理主体横向联合、共同承担社区公共责任的核心。
1.“区域化”组织的格局强化了“企业（单位）公民”间的横向合作
与“区域化党建”的内涵相一致，“区域化”的组织格局，并非打破党组织的纵向管理体制，而是将纵向分立的组织关系，依据街道、社区的地域范围实现横向的合作，以此保证 “区域化党建”促进“企业（单位）公民”的合作。华侨路街道实行“大工委”制和“大党委”制的属地化管理以来，该地域组织间的横向合作能力不断增强，“原来有9个委员，今年扩大到了18个”。这从体制上保证了以“区域”为特征的社区治理资源的整合。
为保证整合辖区内的资源共同参与社区治理，“大工委”制规定，担任兼职委员的驻地单位的党员代表，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人；“大党委”制规定，担任兼职委员的驻地单位党员代表，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人。这些委员自身的职务决定了他们有能力动员其所在党组织的资源，因而有利于形成驻区单位有钱出钱、有力出力的局面。
2.党组织的“融入式”发展促进了“社团公民”和“个体公民”的联合
为进一步实现“城市基层区域化”党建的格局，以党建带动社区建设，华侨路街道积极推进 “融入型”党建。概括起来就是两个方面，一是在“两新组织”中建立党组织，积极构建“线块”结合的两新组织党建工作体系。按照行业为线、区域为块的原则，在“两新组织”中开展党建工作。二是实现个体党员作用在“两新组织”中的融入，在保证党的领导前提下根据居民区的个别差异设置多类型组织，进一步发展党组织的影响，比如在“两新组织”聚集小区，把“两新党建”纳入到社区党建的组织设置；以“兴趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连”为原则，设立志愿服务特色党支部，推行“特色支部+特长党员”的党组织设置等。总的要求是：“建立各种类型的组织，包括党组织、娱乐组织、服务组织等等。就一个单位来讲，没有党组织的建党组织，没有党团组织的，建工会组织、团组织、妇联组织等等，每个人都在组织之中，同时实现每个组织的负责人都是党员。”这样，党组织或党员融入各类经济、社会组织，深入到群众的集体行动单元，也就与群众形成了横向、平等、网状式的互动的党建形式，增强了党在民间组织中的动员能力，凝聚了社团组织和民间力量。
3.按照党组织属地化的管理要求成立的“新两会”成为社区治理的新平台
华侨路街道党组织属地化管理所形成的横向合作，以及党组织融入社会所形成的社会动员能力，在党建联席会与公民社区建设协会（“新两会”）的组织框架下得到了统一，形成了以协商合作为基本特征的治理关系。
党建联席会是“大党委”制的载体，由“大党委”委员所在单位为主要成员，其突出特点是没有隶属关系的平等合作，并以党组织的平等合作，带动社会组织的平等合作。从形式上看，它与街道层面的组织网络接近，比如在华侨路街道的广州路社区的党建联席会与公民社区分会的组织网络中，党组织横向联合的结果就是，社会组织围绕社区党支部实现横向联合。
4.党组织的区域化建设保证了“公民社区”协商合作的有序开展
执政党推动社会发展的力量可以分为两类，一是行政管控力；二是社会影响力。改革开放前,实际上存在着党组织、政府（以及各类国有企事业单位）和社会合而为一的状况。执政党可以直接以行政手段，确定社区治理的责任、权利和方式。改革开放后，市场经济条件下新兴的经济、社会组织已相对独立于原先的体制，这就决定了党必须变革自身在社区治理中的角色。华侨路街道社区建设的成功，就在于党组织在保证传统优势的同时，自觉地依靠社会动员力营造了社区建设中协商合作的氛围，从而保证了对社区发展的推动。
首先，以“新两会”的组织框架规范了社区治理中的协商合作。在“新两会”的组织框架下，公民社区建设的突出特点是协商合作的治理形式。协商是合作的前提，而党内协商在整个社区协商中居于核心地位。从流程上看，这是一个党内协商为核心、带动社会协商和合作的开展、共同承担社区治理责任的过程，其组织关系如（Ⅲ图）。
在这个框架中，党建联席会中的党组织，在本单位系统内以各自的生产、工作或社会职能的关联性为基础,实行自上而下的垂直管理。而在社区党建横向的网络化管理中，由于这种管理脱离了单位系统内的行政层级约束，因此并不具有强制性。街道有关领导形象地表达：“街道工委和很多单位不是隶属关系，而是合作关系，有些单位的级别比我们高得多。” 没有党组织的企业或社团，在公民社区建设协会中，同样没有这种隶属关系。这决定了不同成员参与社区活动都有其自主性，而他们各自占有资源的优势，又使得这些成员为社区所需要。其次，党组织的的社会影响力保证了社区协商的有序进行。如：党组织负责“新两会”的召开和会议主题的确定。具体由街道党工委和社区党总支完成，体现在会前沟通的各个环节，比如书记访谈活动，会议协商函、惠民项目意向书、结对共建协议书、目标责任书的拟定等。街道或社区辖区内，带有全局性的议题，都是先经过“大工委”和“大党委”的会议协商后，再根据情况确立为社会协商的议题。大工委“每年至少开3次联席会议，有重大活动可临时召开。都是街道来召集，将驻区大单位联系起来，然后大家共同协商。” 会议协商的内容是：“街道发展的重大事务，包括党的建设、重大节日活动、帮扶活动。通常先由街道先提交一个草案，讨论修改后确定最终方案。”
第三，“新两会”的协商在各单位党组织负责人之间进行。公民社区建设协会的领导核心，与“大工委”制“是一套人马两个牌子，成员都是各个单位或组织的负责人。”公民社区建设协会的决议，往往由核心成员做出。比如2011年迎“七一”的大型红歌会的组织活动，由于“公民社区建设协会有50家单位成员，不能都参加会议讨论红歌会，主要是由10家单位牵头开会的。会议的结果以会议纪要的形式发给这50家单位，哪些单位该干什么在纪要中有明确的规定”。由此实现了党内协商对社会协商的推动。
5.“区域化党建”最大程度地调动了社区内蕴藏的合作积极性
华侨路街道在党建联席会议的基础上组建的“公民社区协会”发挥了非常重要的作用。它由江苏省五台山体育中心、江苏和亿昌科技环保工程有限公司、苏宁环球集团、江苏省人民医院、新华日报报业集团等五家“大工委”的成员单位发起成立。目前已经成为协会正式会员的有单位（企业）会员50家，个人会员50人，形成了街道层面的社区治理主体的联合。这个组织的出现可视为该街道通过“区域化党建”产生的一个最直接的组织成果。
从社区层面来看，“社区党员议事会”是又一个“区域化党建”的成果，现在已经成为社区党支部解决问题的一种经常性的协商形式。其参与者的范围不仅限于“大党委”委员及其所在单位，而由社区党组织领导班子成员、驻区单位党组织代表、社区在职党员代表、社区离退休党员代表、社区成员代表大会中的党员代表、社区困难群体中的党员代表、社区专职工作者中的党员，以及社区居民积极分子等20人左右组成。党员议事会吸纳了社区内不同群体党员代表作为平等主体共同参与，从组织结构上打破了传统的基层党组织决策主体单一，利益诉求相近的状况。党员议事会的区域化党建模式，其核心理念和创新点是把原本停留在社区（街道）层面的区域化党建理念延伸到居民区，把单位、区域、行业党建互联、互补、互动新格局的构建落在了城市社会的基层，构建了一个民主开放的各方利益表达和协商合作的平台。这真正显示了党组织通过自身合作的示范，带动社会合作的作用。
三、“公民社区建设”对提升
执政党的社会化功能的启示
1.政党作为“国家与社会间纽带”的角色决定其双重功能
政党是具有政府性和社会性双重属性的政治组织，当下中国执政党建设的一项重要内容就是有计划地逐渐去除依附在其身上的政府性，而逐渐恢复一度被其忽视的社会性。纽曼认为：“我们一般可以把‘政党’定义为社会中活跃的政治代理人的表达组织机构，这些组织机构关注于政府权力的控制，并且为了赢得公众的支持而与另一个团体或持不同团体相竞争。就此而言，它是中间媒介在较大的政治共同体中使社会力量和意识形态与政治行为相联系。”［1］《布莱克维尔政治学百科全书》也认为政党是将国家与公民社会机构联系起来的机制，政党运行于正式政治体制的正式部分和非正式部分之间的交界上。由此，现代政党总是力图将社会中的分散性、甚至是分裂性的力量为转化整合性的力量，以便取得政权进而支配国家资源。政党的基本角色就是国家与社会之间的纽带，这个纽带“一端连着民众，因为只有得到相当一部分民众的支持，政党才能生存和发展；另外一端连着国家、政府、权力，因为只有掌握权力，或对政府的运作施加影响，政党才有存在的价值”。［2］由此形成的组织关系，必然是既有纵向上的隶属关系，也有横向上的合作关系，这样的“区域化党建”的组织关系，才能够避免国家与社会的互动发生失序和龃龉。
在新的历史时期，随着市场经济的引入，国家与社会相对分离，公共领域逐渐成长，现代社会的三个基本领域——国家、市场和社会都已形成自己的运行逻辑与规则。这些变化是对党建工作的巨大挑战，使党的领导方式和执政方式必须进行相应地调整与变革，即一个原先居于社会之上或社会之外的党，要积极回归社会之中，突出社会功能的发挥。在这个转型过程中，党的基层组织扮演着关键性角色。
目前，各地在推进社区党建工作方面做了大量创新性工作，但是依然存在着许多问题。具体而言，主要包括：（1）社区党组织行政化。在现有体制条件下，政府许多行政事务除了通过漏斗效应直接转移到居委会外，绝大部分责任是通过居民区党组织这一渠道来保证落实。这导致党的干部的大部分时间用于完成行政事务，严重挤压了从事社区政党工作和群众工作的时间，而且行政化工作思维影响了社区群众工作成效。（2）社区党组织运作封闭化。重视党内组织活动，而忽视根据现代社会运行逻辑发挥社区党员嵌入社会的作用，忽视发挥社区团队在整合社区居民中的推进作用。（3）社区党组织资源配置高层化。党组织的层次越高其获取资源的能力越强，居民区层面党组织的党务资金因之相当缺乏。（4）社区党组织活动开展形式化。组织活动的内容主要是学习文件或开展社区志愿活动，形式和内容都比较单调，缺乏吸引力。（5）社区党组织机制运行分割化。如何使不同部门、单位和党组织以及其他各种社会资源在党建工作平台上形成整体合力，还有待深入探索。
去除政党组织的行政化倾向和运行的封闭性，需要在理念和策略上有一个去政府化的过程。基层党组织主要不能诉诸于行政的手段而必须运用政治的方式，如说服、示范、妥协等方式处理与社会其他集团的关系。为此，党的基层组织需要将重心回归到一般性社会功能的发挥，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构，在自身价值和行为得到民众广泛认同和拥护的基础上实现党的领导作用。政党在现代政治中扮演着不可或缺的角色，其社会功能从根本上决定了政党的生命力。历史证明，中国共产党和国家建设的成功与否和党的社会功能发挥的好坏密切相关。“区域化党建”有利于发挥政党连接国家与社会的纽带作用，强化党的社会功能，实现广泛的社会合作。而强化党的社会功能是中国共产党面临的一个历史性课题。
2.“区域化党建”是强化党的社会化功能的有效路径
受资源和效益的限制，党在基层社会不可能包办一切，所以，必须与社会组织以及其他行动主体建立深层次、规范化的合作关系。华侨路街道的“区域化党建”与公民社区建设的成果表明，党在社会组织中建立党组织，发挥党作为社会组织的培育者、引导者和规范者的角色作用，有利于形成有效的资源分享、交流互动以及监督和制约关系，有利于提供多样化的治理方式，并形成多种治理机制之间的优化组合，从而达到良好的社会治理绩效，增强政党权威的生产能力。正如华侨路街道党的负责同志所理解的那样：“党与社会组织的合作是深化党在基层工作方式的重要举措，离不开党的领导，也离不开社会组织的参与。合作关系要建立在制度、协议和规则的框架下，使得所开展的合作项目运行在规范的、有效的和长效机制上。”党不再沿用过去那种群众运动的方式，而是注重恢复和开发政党的社会功能，这就促进了国家与社会的理解，引领了国家与社会的合作。
在现阶段，城市基层党组织要强化社会功能，需要努力扮演好以下角色：
社区自治的推进者。从单位制到社区制是基层微观社会结构的整体性变迁，意味着一种全新的社会整合机制的出现。当前，整个社会关系趋于多元化和复杂化，民众获取资源、满足需要的渠道日益多样化、分散化，因此，将社会成员牢牢捆绑于社区或单一政治组织网络已不可能。社区建设必须摆脱单位制时代形成的控制性思维，释放出居民自治的空间。作为执政党，需要以长远发展的战略眼光，自上而下地采取相应的配套改革措施，剥离社区居委会和党组织承担的大量行政事务。
社区资源的整合者。当前社区及基层党组织普遍面临严重的资源约束，已成为社区发展的严重瓶颈。在发掘和整合基层自身资源方面，党组织要充分发挥利益协调和整合的功能。我们党在计划经济时代就已经建立起一套覆盖全社会的党的组织网络，目前 “两新”组织的党建网络已经持续铺开。党组织要充分利用社区党建的网络，整会资源，实现党建资源和全社区资源的共享，以达到互利互惠、共建共赢的目的。
社区服务的筹划者。党的领导和执政方式的变化，要求党的组织从注重权力掌控，转向注重服务社会、凝聚群众。提供人民群众真正需要的生产、生活、权益、文化等多种公共服务。此外，鉴于目前社区居民自治意识及能力的不足，离真正的自我管理、自我教育、自我服务的社区自治还有不小的距离，党组织应通过党员志愿者的模范带头作用、社区资源统筹安排和高效使用，增强社区“服务性”功能，以利于培养人们的社区认同感、归属感、参与感，从而为社区“自治性”的成长打牢基础。
多元治理的引领者。社区概念暗含的是“社会能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，是社区居民对社区发展责任的共担和社区发展成果的分享”。［3］随着私人经济部门和民间组织的力量日益发展壮大，政治国家与公民社会、私人经济部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的治理结构。它不仅能针对伴随政府社会职能外溢而来的残缺性服务起到拾遗补阙的作用，更能基于各自的优势逐渐形成基层治理的合作伙伴关系。在目前社区民间组织依然孱弱、对营利性组织提供公共服务的规制还不够健全的情况下，发挥好党组织的协调与引领作用，并在这一过程中积极锻炼和支持优秀党员成为社区的精英分子，就可以为党培养和储备人才。
社区家园文化的培育者。社区不仅仅是居民居住的行政区域，更应当成为公民维护权益、培育公共参与精神和凝聚家园意识的空间。正如邹谠所言，长期以来，我们党的群众路线突出了民众在政治运动中积极参与的义务，遮蔽了其应有的权利；强调民众的社会经济权利，忽视了其抽象的法律与公民权利。［4］今天社区的健康发展离不开现代公民的养成，像民主、自由、平等、公正这些在马克思主义那里得到深刻阐述的观念，应当进入党的意识形态宣传的视野并占据重要的地位。基层党组织应重视政治社会化功能内容与形式的调整，协助社区居民拓宽业委会及其他维权组织的法理空间，并给予居民社区公共事务的决策权、执行权、监督权，完善居民利益表达的途径，引领居民主动融入社会公共事务，释放公民参与社区建设的潜能；应支持和鼓励社区开发包括风俗习惯、历史传统以及新型社区规范和价值观在内的地方性精神资源，因地制宜开展有特色的社区活动，使社区成为有吸引力、凝聚力和感召力的家园。
中国的现代化发展，一方面靠现代经济和社会力量的成长与推动，另一方面靠政治力量的推动，这种力量主要就是政党。在新时期，强有力的政党需要的不仅仅是强制性的政治动员力，更需要的是以一定的权威力量和组织资源去赢得广大民众的支持。因此党的社会功能的有效开发是任何一个明智的政党万万不能忽视的基础性工作。华侨路街道以“区域化党建”引领社区发展的案例表明，以社区党建强化党的社会功能，对于探索一条适合我国国情的执政党发展之路，对于巩固党执政的社会基础必将起到积极作用。
（课题组负责人：朱劲松、王根宝、王云骏，成员：李本武、陈海涛、阚加力、刘玉东、于常有、杨涛。执笔：王云骏）
参考文献：
［1］Sigmund Neumann. Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics［M］. Chicago, University of Chicago Press, I956:396.
［2］王长江．政党论［M］．北京：人民出版社，2009：44．
［3］潘小娟．社区行政化问题探究［J］．国家行政学院学报，2007(1)：33-36.
［4］邹谠．中国革命再阐释［M］．牛津：牛津大学出版社，2002：17-19．
责任编辑：黄 杰