论文部分内容阅读
摘要目前,尽管中国农村土地流转在繁荣农村经济,促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩,但仍然存在种种局限与不足,这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生的系列问题:比如流转效率偏低,流转中存在着过多的行政干预等等。本文认为为了保障农民权益和发展农村经济,通过完善机制来实现农地价值,促进农村经济的规模发展至关重要。
关键词农村土地承包经营权 土地流转 农民利益 规模经营
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-208-02
一、概况
广州市白云区的农村分布在人和镇、太和镇、江高镇和钟落潭镇,属于城郊农村。各镇因地理环境和征收情况的不同,流转情况不尽相同。
人和镇以出租和转包为主,租金在600元至800元之间,流转率较高。值得注意的是,方石村作为白云区土地流转的试点单位,以“一品一合作社”的模式以促进土地流转达到规模经营。该村2003年以500元/年/亩将土地承包经营权出租给丰华果蔬加工厂。加工厂每年从霸王花合作社招收农民到厂参加劳动,年人均增收3000余元。其余从事第二、第三产业的农民,年人均增收2800元。
太和镇农地流转的主要方式是出租,每一租用单位的面积为3至4亩,租金为1000元/年/亩左右。据调查所知,除石湖村几户草莓种植者取得土地需经生产队同意外,绝大部分受让方并无需通过与生产队签订约定固定期限的转包合同而取得土地,流转只有口头协议。
江高镇小唐村被征用农地较多,现存农地较少且分散。绝大多数中年农民自己有能力耕作,都不会流转土地。且耕种并不是家庭收入的主要来源,农民种植蔬菜多用于家庭食用。虽然该村发包剩余的土地由经济社流转给经济组织外部成员,一般按3-5亩小规模分散出租,但没有形成规模经营。此种流转并没有签订书面合同,只有口头协议。
钟落潭镇农地的流转方式以租赁为主,转包为辅。大罗村每户流转的土地面积偏小;而在乌溪村,多为8-10亩。与众不同的是,该镇的经济社会把发包后剩余的土地对外出租,收益为社员谋利益。乌溪村的经济社就将收益为社员买社保。为了土地的有效利用,大罗村经济社将发包剩余的洼地、荒地由社员投标取得。
二、主要问题
(一)流转主体不适格,流转手续不够规范,农民的权利意识有待提高
尽管《农村土地承包法》规定承包方对是否流转和流转方式有自主决定权,但也发现了经济社(白云区农村集体经济组织的最小单位)把土地流转当做牟利工具的情况。有的经济社代替农户对外签订农村土地流转协议,有的规定所有流转都需经发包方同意,还有的强行收回承包地以集中成片对外出租。
对经济社的违法行为,农民大多选择忍气吞声。除此之外,大部分农民进行土地流转时没有签订书面合同,只是口头协议,随意性较大。尽管法律规定,即使流转双方未订立书面合同,但在土地受让方缴纳了流转费用,开始耕作的情况下,合同有效。然而,合同有效,并不意味着明确了流转双方的权利义务,更谈不上对其的保障。如果产生纠纷,举证较为困难。个别农民虽然签订了书面流转合同,但一般只约定了流转期限和流转价款,条款过于粗糙,特别是没有约定违约责任如何分配,缺乏法律保障。
(二)土地承包经营权流转信息渠道不畅通,流转服务组织不健全
土地流转双方多是经由熟人介绍或挨家询问的方式才得知土地流转信息,偶然性较大。信息沟通不顺畅,盲点多,大大降低了农地流转的效率。承包方在签订流转合同时,在流转费用的决定方面往往处于被动状态。同时,农民法律意识不强,签订合同时较为随心所欲,产生纠纷时不懂得通过法律途径解决。除此之外,如果可以为农民提供代购代销服务,农民就能安心管好生产,提高产量。
(三)政府在土地流转中主动性不足,没有严格依法行政,社会保障体系有待完善
许多农民反映,土地流转之后,生活水平并没有显著改善。因为大多数土地承包经营权流转只是耕作主体发生变化,并没有改变其原有的规模。在这种“小农—小农”的模式下,没有产生实质的效益。农民自己根据市场的供求关系随意流转,加上农民流转土地规模经营的意识不强,这就与国家“促进流转”政策所希望达到的目的背道而驰。若要达到“小农—规模”的效果,资金是关键。国家除了倡导流转外,也应制定相应的配套改革措施,为农民解决资金来源的问题。
(四)相关法律法规有待完善
从流转方式上看,《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”基于未来可能出现的流转方式的不确定性,法律法规并没有对“其他方式”作出具体说明。但同时,也没有明确“其他方式”中是否包含现有的流转方式,比如抵押和继承。
从登记制度上看,我国《土地管理法》、《农地承包法》中并没有对农地流转登记制度进行解释。《农村土地承包经营权证管理办法》第十四至十六条简单规定了农村土地承包经营权流转中的登记问题。第十四条第一款和第二款规定:“承包期内,承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的,不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的,当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”可明显看出,本款中的流转方式并没有包括“其他方式”,那么“其他方式”中的“抵押”和“继承”是否需要登记呢?
从对土地承包经营权流转双方当事人权利义务的规定上看,《农地承包法》只在第二章第一节规定了发包方和承包方的权利和义务,忽略了对实际耕作者的权益的保护。比如某租地农户在合同期内遇到国家征地,征地补偿款下拨到经济社,再由经济社下发给承包方,由于法律没有明确其获得经济补偿的权利,该农户可能无法从承包方处获得经济补偿。
三、建议
(一)充分发挥经济社职能,加强农民权利意识
经济社作为白云区农村集体经济组织的最小单位,应充分发挥其职能,依法代表全体社员行使集体财产所有权,并享有独立进行经济活动的自主权。由此,应倡导承包户委托经济社代为流转其土地承包经营权的方式。这样,既充分尊重了承包户的自主决定权,规范流转手续,也能有利于提高土地流转效率,统筹规划,形成规模经营。
在保障农民利益的同时,政府和村集体应注重强化农民的权利意识。村集体在积极配合政府在加强土地承包经营权流转有关法律政策宣传的同时,发挥引导作用。
(二)因地制宜,设立土地承包经营权流转服务组织
在土地承包经营权流转过程中,由一个组织为流转双方提供信息沟通、代销代购、价格评估、合同签订、法律法规咨询、纠纷调处等服务至关重要。这使得农民不再以单家独户的形式在市场上销售农产品,而将农产品的生产、加工、贮运、销售等各环节有机结合。根据白云区的实际情况,在承担上述服务职能的基础上,该组织可有以下三种模式:
1.在流转率较高,且流转规模较小的村,由经济社承担该服务职能较为适宜。首先,经济社应做好承包方流转意愿、承包地面积等基本情况的登记,为土地流转建立信息沟通的桥梁。其次,其服务对象应扩至土地受让方。为其提供的代销代购服务可以降低其成本,增加收益,有利于土地出让方能够及时收足流转费用,使流转状态能够继续存续,提高流转效益,达到双赢的局面。
2.在人均承包地多,流转率低的村,可提倡将土地承包经营权入股成立专业合作社。此类合作社由土地承包经营权作价出资设立,意味着农民可以拿手中的土地承包经营权直接作价出资成立农民专业合作社,但仅限于向农民專业合作社出资,不包括向公司、非公司企业法人、合伙企业等其他企业出资。
3.在单一种类农作物已具备一定规模的情况下,由加工该农作物的工厂牵头建立专业合作社,即农户集中委托经济合作社统一向农业公司流转承包地进行规模经营(“农业公司—经济合作社—农户”)的模式。例如,人和镇方石村的霸王花农产品专业合作社就是由广州市丰华果蔬有限责任公司牵头设立。据了解,每位社员只需每月交纳二十元作为合作社的管理运作费用,由合作社提供技术培训、代购肥料,以降低社员生产成本。而该公司名下的加工厂以较低的价格收购霸王花作为加工原料,降低了成本,达到双赢。
(三)提倡小额贷款,为农民提供资金来源渠道
针对土地承包经营权流转过程中农民资金不足的问题,政府可以提倡银行,特别是农村信用合作社,借鉴格莱珉模式,为急需资金的农民提供小额信贷。因为,目前在农村金融市场网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的大背景下,农民需要通过贷款进行生产来摆脱贫困,而农村各金融机构却以农民穷、风险高、没抵押品等为理由而拒绝贷款,这就使得农村的金融服务陷入了一个恶性循环中。以目前我国农村金融改革的基本路子很难取得期望成效。①
(四)加强后盾,完善农村社会保障体系
各地经济发展程度不同,导致不同地区农民的社会保障程度有所差别。广州市白云区属于广州城郊地区,农民人均可耕面积差异较大,总体偏少。在这种情况下,农民认为土地是安身立命之本,虽然流转可能会增加收入,但存在一定的风险。若要增强农民的流转意愿,则需建立完善的农村社会保障体系,综合考虑当地农民基本生活需要以及地方财政承受能力等,资金应由政府、村民委员会(集体经济组织)和农民个人共同负担,但农民负担的比例需要控制在其应该承受的范围之内。②
(五)对相关立法的完善
1.明确“其他方式”的定义。“其他方式”应以是否改变承包关系为标准分为“其他改变承包关系的方式”和“其他不改变承包关系的方式”。那么,抵押和继承这两种流转方式即可归入“其他改变承包关系的方式”,这样,抵押和继承是否需要变更登记的问题就迎刃而解。
2.完善登记制度。为了提高采取转让、互换或以其他改变承包关系的方式进行流转的当事人进行登记的积极性,避免纠纷产生,法律法规不仅应对登记制度进行更为详尽的规定,且应指明该农村土地流转登记机构。除此之外,对于以上述方式进行土地承包经营权流转的当事人对登记制度不了解或者了解但认为手续繁琐而怠于变更登记的问题,一方面,经济社应加强对变更登记程序的宣传,促使流转当事人积极维护自己的权利,另一方面,应简化登记程序,以提高当事人主动维护自身权利的积极性。
3.立法明确经济社职能。目前,无论是《宪法》、《民法通则》还是《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》,都没有规定经济社的性质及其职能。但在實践中,只要该经济社是依法成立,则认定其为法人。1997年9月10日公布施行的《唐山市村经济合作社条例》第六条规定了经济社的任务。此规定已涵盖了笔者在调研中所了解到的经济社的主要职能。因此,立法机关应尽快出台相关的法律,明确经济社的职能,使经济社履行其职能时有法可依。
注释:
①陈云.格莱珉模式与我国农村金融改革.改革与开放.2009(4).77-78.
②闫玉科.广东“三农”问题:路径与政策选择.中国农业出版社.2006.
关键词农村土地承包经营权 土地流转 农民利益 规模经营
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-208-02
一、概况
广州市白云区的农村分布在人和镇、太和镇、江高镇和钟落潭镇,属于城郊农村。各镇因地理环境和征收情况的不同,流转情况不尽相同。
人和镇以出租和转包为主,租金在600元至800元之间,流转率较高。值得注意的是,方石村作为白云区土地流转的试点单位,以“一品一合作社”的模式以促进土地流转达到规模经营。该村2003年以500元/年/亩将土地承包经营权出租给丰华果蔬加工厂。加工厂每年从霸王花合作社招收农民到厂参加劳动,年人均增收3000余元。其余从事第二、第三产业的农民,年人均增收2800元。
太和镇农地流转的主要方式是出租,每一租用单位的面积为3至4亩,租金为1000元/年/亩左右。据调查所知,除石湖村几户草莓种植者取得土地需经生产队同意外,绝大部分受让方并无需通过与生产队签订约定固定期限的转包合同而取得土地,流转只有口头协议。
江高镇小唐村被征用农地较多,现存农地较少且分散。绝大多数中年农民自己有能力耕作,都不会流转土地。且耕种并不是家庭收入的主要来源,农民种植蔬菜多用于家庭食用。虽然该村发包剩余的土地由经济社流转给经济组织外部成员,一般按3-5亩小规模分散出租,但没有形成规模经营。此种流转并没有签订书面合同,只有口头协议。
钟落潭镇农地的流转方式以租赁为主,转包为辅。大罗村每户流转的土地面积偏小;而在乌溪村,多为8-10亩。与众不同的是,该镇的经济社会把发包后剩余的土地对外出租,收益为社员谋利益。乌溪村的经济社就将收益为社员买社保。为了土地的有效利用,大罗村经济社将发包剩余的洼地、荒地由社员投标取得。
二、主要问题
(一)流转主体不适格,流转手续不够规范,农民的权利意识有待提高
尽管《农村土地承包法》规定承包方对是否流转和流转方式有自主决定权,但也发现了经济社(白云区农村集体经济组织的最小单位)把土地流转当做牟利工具的情况。有的经济社代替农户对外签订农村土地流转协议,有的规定所有流转都需经发包方同意,还有的强行收回承包地以集中成片对外出租。
对经济社的违法行为,农民大多选择忍气吞声。除此之外,大部分农民进行土地流转时没有签订书面合同,只是口头协议,随意性较大。尽管法律规定,即使流转双方未订立书面合同,但在土地受让方缴纳了流转费用,开始耕作的情况下,合同有效。然而,合同有效,并不意味着明确了流转双方的权利义务,更谈不上对其的保障。如果产生纠纷,举证较为困难。个别农民虽然签订了书面流转合同,但一般只约定了流转期限和流转价款,条款过于粗糙,特别是没有约定违约责任如何分配,缺乏法律保障。
(二)土地承包经营权流转信息渠道不畅通,流转服务组织不健全
土地流转双方多是经由熟人介绍或挨家询问的方式才得知土地流转信息,偶然性较大。信息沟通不顺畅,盲点多,大大降低了农地流转的效率。承包方在签订流转合同时,在流转费用的决定方面往往处于被动状态。同时,农民法律意识不强,签订合同时较为随心所欲,产生纠纷时不懂得通过法律途径解决。除此之外,如果可以为农民提供代购代销服务,农民就能安心管好生产,提高产量。
(三)政府在土地流转中主动性不足,没有严格依法行政,社会保障体系有待完善
许多农民反映,土地流转之后,生活水平并没有显著改善。因为大多数土地承包经营权流转只是耕作主体发生变化,并没有改变其原有的规模。在这种“小农—小农”的模式下,没有产生实质的效益。农民自己根据市场的供求关系随意流转,加上农民流转土地规模经营的意识不强,这就与国家“促进流转”政策所希望达到的目的背道而驰。若要达到“小农—规模”的效果,资金是关键。国家除了倡导流转外,也应制定相应的配套改革措施,为农民解决资金来源的问题。
(四)相关法律法规有待完善
从流转方式上看,《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”基于未来可能出现的流转方式的不确定性,法律法规并没有对“其他方式”作出具体说明。但同时,也没有明确“其他方式”中是否包含现有的流转方式,比如抵押和继承。
从登记制度上看,我国《土地管理法》、《农地承包法》中并没有对农地流转登记制度进行解释。《农村土地承包经营权证管理办法》第十四至十六条简单规定了农村土地承包经营权流转中的登记问题。第十四条第一款和第二款规定:“承包期内,承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的,不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的,当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”可明显看出,本款中的流转方式并没有包括“其他方式”,那么“其他方式”中的“抵押”和“继承”是否需要登记呢?
从对土地承包经营权流转双方当事人权利义务的规定上看,《农地承包法》只在第二章第一节规定了发包方和承包方的权利和义务,忽略了对实际耕作者的权益的保护。比如某租地农户在合同期内遇到国家征地,征地补偿款下拨到经济社,再由经济社下发给承包方,由于法律没有明确其获得经济补偿的权利,该农户可能无法从承包方处获得经济补偿。
三、建议
(一)充分发挥经济社职能,加强农民权利意识
经济社作为白云区农村集体经济组织的最小单位,应充分发挥其职能,依法代表全体社员行使集体财产所有权,并享有独立进行经济活动的自主权。由此,应倡导承包户委托经济社代为流转其土地承包经营权的方式。这样,既充分尊重了承包户的自主决定权,规范流转手续,也能有利于提高土地流转效率,统筹规划,形成规模经营。
在保障农民利益的同时,政府和村集体应注重强化农民的权利意识。村集体在积极配合政府在加强土地承包经营权流转有关法律政策宣传的同时,发挥引导作用。
(二)因地制宜,设立土地承包经营权流转服务组织
在土地承包经营权流转过程中,由一个组织为流转双方提供信息沟通、代销代购、价格评估、合同签订、法律法规咨询、纠纷调处等服务至关重要。这使得农民不再以单家独户的形式在市场上销售农产品,而将农产品的生产、加工、贮运、销售等各环节有机结合。根据白云区的实际情况,在承担上述服务职能的基础上,该组织可有以下三种模式:
1.在流转率较高,且流转规模较小的村,由经济社承担该服务职能较为适宜。首先,经济社应做好承包方流转意愿、承包地面积等基本情况的登记,为土地流转建立信息沟通的桥梁。其次,其服务对象应扩至土地受让方。为其提供的代销代购服务可以降低其成本,增加收益,有利于土地出让方能够及时收足流转费用,使流转状态能够继续存续,提高流转效益,达到双赢的局面。
2.在人均承包地多,流转率低的村,可提倡将土地承包经营权入股成立专业合作社。此类合作社由土地承包经营权作价出资设立,意味着农民可以拿手中的土地承包经营权直接作价出资成立农民专业合作社,但仅限于向农民專业合作社出资,不包括向公司、非公司企业法人、合伙企业等其他企业出资。
3.在单一种类农作物已具备一定规模的情况下,由加工该农作物的工厂牵头建立专业合作社,即农户集中委托经济合作社统一向农业公司流转承包地进行规模经营(“农业公司—经济合作社—农户”)的模式。例如,人和镇方石村的霸王花农产品专业合作社就是由广州市丰华果蔬有限责任公司牵头设立。据了解,每位社员只需每月交纳二十元作为合作社的管理运作费用,由合作社提供技术培训、代购肥料,以降低社员生产成本。而该公司名下的加工厂以较低的价格收购霸王花作为加工原料,降低了成本,达到双赢。
(三)提倡小额贷款,为农民提供资金来源渠道
针对土地承包经营权流转过程中农民资金不足的问题,政府可以提倡银行,特别是农村信用合作社,借鉴格莱珉模式,为急需资金的农民提供小额信贷。因为,目前在农村金融市场网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的大背景下,农民需要通过贷款进行生产来摆脱贫困,而农村各金融机构却以农民穷、风险高、没抵押品等为理由而拒绝贷款,这就使得农村的金融服务陷入了一个恶性循环中。以目前我国农村金融改革的基本路子很难取得期望成效。①
(四)加强后盾,完善农村社会保障体系
各地经济发展程度不同,导致不同地区农民的社会保障程度有所差别。广州市白云区属于广州城郊地区,农民人均可耕面积差异较大,总体偏少。在这种情况下,农民认为土地是安身立命之本,虽然流转可能会增加收入,但存在一定的风险。若要增强农民的流转意愿,则需建立完善的农村社会保障体系,综合考虑当地农民基本生活需要以及地方财政承受能力等,资金应由政府、村民委员会(集体经济组织)和农民个人共同负担,但农民负担的比例需要控制在其应该承受的范围之内。②
(五)对相关立法的完善
1.明确“其他方式”的定义。“其他方式”应以是否改变承包关系为标准分为“其他改变承包关系的方式”和“其他不改变承包关系的方式”。那么,抵押和继承这两种流转方式即可归入“其他改变承包关系的方式”,这样,抵押和继承是否需要变更登记的问题就迎刃而解。
2.完善登记制度。为了提高采取转让、互换或以其他改变承包关系的方式进行流转的当事人进行登记的积极性,避免纠纷产生,法律法规不仅应对登记制度进行更为详尽的规定,且应指明该农村土地流转登记机构。除此之外,对于以上述方式进行土地承包经营权流转的当事人对登记制度不了解或者了解但认为手续繁琐而怠于变更登记的问题,一方面,经济社应加强对变更登记程序的宣传,促使流转当事人积极维护自己的权利,另一方面,应简化登记程序,以提高当事人主动维护自身权利的积极性。
3.立法明确经济社职能。目前,无论是《宪法》、《民法通则》还是《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》,都没有规定经济社的性质及其职能。但在實践中,只要该经济社是依法成立,则认定其为法人。1997年9月10日公布施行的《唐山市村经济合作社条例》第六条规定了经济社的任务。此规定已涵盖了笔者在调研中所了解到的经济社的主要职能。因此,立法机关应尽快出台相关的法律,明确经济社的职能,使经济社履行其职能时有法可依。
注释:
①陈云.格莱珉模式与我国农村金融改革.改革与开放.2009(4).77-78.
②闫玉科.广东“三农”问题:路径与政策选择.中国农业出版社.2006.