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摘要：长期以来，对商业银行收取小额账户管理费的效能及其合法性的认知差异导致小额账户管理费纠纷频频发生。本文从直接动因和深层动因两个方面深入分析和论证商业银行收取小额账户管理费的合理性，并对实践当中广泛存在的针对商业银行收取小额账户管理费的若干法律争议焦点问题予以辨析，同时对商业银行如何防范收取小额账户管理费的风险提出四项缓释措施建议。
关键词：小额账户管理费；市场调节价；知情权；选择权
中图分类号：F832.33 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)07－００81－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.20
所谓小额账户管理费，是指对“日均存款余额”（即收费统计期内的每日存款余额之和除以统计期内天数所得的金额）在指定标准以下的人民币个人活期存款账户收取的管理费[1]。自中国建设银行深圳市分行率先于2005年7月1日对小额账户开征管理费以来，中国银行、中国工商银行、招商银行等多家全国性商业银行纷纷效仿跟进，国内商业银行由此全面跨入小额账户管理收费的时代。然而，关于商业银行收取小额账户管理费涉嫌“嫌贫爱富”、“双重剥夺”的质疑声音始终不绝于耳[2]，甚而引发大量的法律诉讼。究其缘由，对商业银行收取小额账户管理费的效能及合法性的认知差异是引发纠纷的根源，而中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）、中国人民银行、国家发展和改革委员会（以下简称发改委）于2011年3月9日颁布的《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》（以下简称“银监发[2011]22号文”）第一条第（七）款关于“从2011年7月1日起，银行业金融机构免除人民币个人账户的以下服务收费：……（七）已签约开立的代发工资账户、退休金账户、低保账户、医保账户、失业保险账户、住房公积金账户的年费和账户管理费（含小额账户管理费）”。中国银监会、国家发改委2010年8月10日公布的《商业银行服务价格管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《管理办法（征求意见稿）》”）第十二条亦存在类似规定，更在客观上加剧了认知差异的持续泛化。有鉴于此，从法律角度对于其中的是非曲直加以辨析和澄清显然无必要。
一、商业银行收取小额账户管理费的动因探究
肇端于2005年7月的国内商业银行对小额账户收费政策的调整恰逢国内大型商业银行进行股份制改造的关键时期，国内商业银行面临日益增大的市场压力和内外部约束。在此改革氛围之下，以中国建设银行为首的多家国内商业银行相继开始对大量占用系统资源的小额低效账户进行清理并收取账户管理费[3]。归结起来，商业银行收取小额账户管理费的动因具体体现如下：
1．直接动因：节约系统资源，提高运行效率，降低维护成本
以中国工商银行为例，截至2005年9月末，中国工商银行拥有4亿多个人账户，其中个人活期账户超过3亿个，日均余额不足300元的小额账户达2亿个，除部分特定目的账户外，长期闲置的低效及无效账户达1亿个以上[4]。而对于商业银行而言，银行数据系统在办理每笔业务时均需对储户所开立的账户进行扫描、识别，并需长期备份及保管账户历史数据。由此，为数众多的小额账户占用银行数据系统巨大的空间，延缓系统的运行速度，并致使储户办理业务的等待时间延长，严重影响银行为储户提供服务的效率。同时，由于商业银行创建和维护单一账户的边际成本相对固定，银行数据系统的固定成本在额定账户数量的范围内也趋于稳定，但倘若账户数量剧增并超出数据系统的有效服务区间，商业银行的固定成本将因此大幅提高，不仅日常维护费用居高不下，更被迫增加对计算机网络系统的投资以提前设置富余容量。长期以来，国内商业银行对小额账户并无收费做法，储户因此形成了免费享受银行金融服务的习惯并视若当然，从而缺乏在价格杠杆的作用下更好地规划自身金融活动内容和频率、尽量减少不必要的金融活动以减少银行数据系统压力的意识。商业银行开始收取小额账户管理费之后，应有助于促使储户自觉减少存取款次数，有效避免因频繁存取而导致日均存款余额逼近收费界限。简言之，商业银行根据自身的经营战略、储户结构、柜面服务能力、系统资源使用状况和服务成本并充分考虑当地的物价水平、人均消费水平和人均存款等因素综合确定收取小额账户管理费。其直接动因在于通过价格手段引导储户加强科学理财观念，合理使用银行账户，节约银行系统资源，最终为广大储户提供更为高效优质的服务，达到多方共赢的效果[5]。
2．深层动因：改善收入结构，增加非利息收入，控制系统风险
除上述直接动因外，国内商业银行收取小额账户管理费的深层动因在于增加中间业务收入，逐步改变国内商业银行过度依赖存贷利差收入的局面。随着金融市场的蓬勃发展和金融创新浪潮的日益高涨，金融机构存贷利差日趋减少，商业银行面临着如何增加收入、改善收入结构的挑战。近年来，国内商业银行收入结构较为单一，非利息收入绝对额较小、占比较低，远远落后于国际先进商业银行。以2004年为例，四大国有商业银行平均利息性收入（包括：利息收入、同业往来与存放央行利息收入及债券投资利息收入之和）在总收入中的占比为90.62％，非利息收入占比仅9.38％①。鉴此，针对小额活期存款账户收取管理费无疑有利于改善国内商业银行过度依赖利息收入的局面——虽然国内商业银行对于小额账户管理费所带来的收入均未公开的测算数据，但以下相关数据或可从侧面佐证上述结论：据中国建设银行广东省分行的统计数据显示，截至2004年末，该行共有个人活期账户3150万个，其中80％（约2500万个）为存款余额低于400元的小额账户，除免收管理费的14类账户外，列入收费范围的小额账户数量约为1000万个。按照该行每个账户每季度收费3元的标准，每月小额账户管理费为该行带来的增收效应为1000万元，全年为1.2亿元，相对于该行公布的2004年度账面利润41.29亿元而言，其贡献率接近于3％[6]。更为重要的是，增加非利息收入客观上有助于分散利息收入所带来的风险。随着利率市场化改革的深入，商业银行对利率风险的管理难度将日益加大，宏观经济走向将直接影响银行信贷资产总量和利息收入金额。当前国内商业银行对利率风险和宏观经济风险的防范措施和管理手段还相对匮乏。防范利率风险有赖于金融市场工具的发展，对于宏观经济风险则没有有效的规避措施。与此同时，受全球性金融脱媒趋势的影响，国内商业银行的利息收入增长难度日渐加大，单位利息收入所消耗的营销费用日趋高昂，利息收入带来的边际效益呈递减趋势。而与此相反，非利息收入却体现出稳定增长的特性。由此可见，扩大非利息收入有助于商业银行稳定收入来源和盈利基础，从而有效分散系统风险。
二、商业银行收取小额账户管理费的合法性辨析
1．关于商业银行收取小额账户管理费合法性的辩析
我国《商业银行法》第五十条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。”根据该授权性规定，中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会于2003年6月26日颁布的《商业银行服务价格管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”，或与将来正式出台的《商业银行服务价格管理办法》统称“《办法》”）。从立法理论的角度分析，根据《商业银行法》第五十条的授权性规定制定的《办法》属于广义上的授权立法，就其法律效力而言，在特定条件下（即商业银行对其提供的服务收取费用时）可以获得优先适用，其法律位阶等同于《商业银行法》。实践中有观点认为，存款业务并不属于符合《办法》规定的银行服务，故并无适用《办法》的余地。诚如传统“金融中介理论”认为，银行为储户提供的存款服务本身业务也是银行的一项重要产出，存款人在接受银行存款服务过程中获得了价值增值，因而存款人应该承担其中的部分成本[7]。如前所述，商业银行在小额账户存续期间事实上为储户提供了账户历史数据的长期备份及保管等相关账户管理服务。鉴此，认为存款业务不属于银行提供的服务因而无从适用《办法》的观点显然有失偏颇。
2．商业银行总行依法是否有权自行制定和调整小额账户管理费标准
《暂行办法》第六条规定：“根据服务的性质、特点和市场竞争状况，商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价”，第七条规定：“实行政府指导价的商业银行服务范围为：（1）人民币基本结算类业务，包括银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付；（2）中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。除前款规定外，商业银行提供的其他服务，实行市场调节价”①。由此可见，小额账户管理费并不属于前述实行政府指导价的商业银行服务范围，简单片面地以小额账户管理费“涉及亿万群众切身利益”为由认定其应实行政府指导价并根据《价格法》第二十三条的规定：“建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”的论断涉嫌依据不足②。而对于小额账户管理费在内的实行市场调节价的商业银行服务价格，商业银行总行依法有权在履行规定的程序后自行制定和调整（《暂行办法》第九条、第十四条，以及《管理办法（征求意见稿）》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十四条）。
3．商业银行收取小额账户管理费是否违反“存款有息”原则
我国《商业银行法》第二十九条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则”，《储蓄管理条例》中亦有类似规定。但商业银行向储户收取小额账户管理费后完全可能导致小额账户内的存款余额不增反减的情形发生。由此，实践中有不少观点认为商业银行收取小额账户管理费涉嫌变相违反“存款有息”原则。商业银行向储户收取小额账户管理费具备相应的法律依据，收取小额账户管理费构成商业银行的一项合法权利；而“存款有息”原则的初衷在于保障存款人的利益，同时构成商业银行的一项法定义务。从理论的角度分析，商业银行对其权利的行使并不构成对其义务的违反，而商业银行在收取小额账户管理费的同时仍向储户正常计付存款利息，收取小额账户管理费与“存款有息”原则互不关联[8]。由此可见，不应以储户的整体存款收益未增反减为由简单认定商业银行收取小额账户管理费的行为违反“存款有息”原则。
4．商业银行收取小额账户管理费是否侵犯储户作为消费者的合法权益
从我国《消费者权益保护法》的角度理解，作为储蓄存款合同法律关系双方当事人的商业银行与储户同时存在“经营者——消费者”的关系。由此，商业银行收取小额账户管理费时应同时受《消费者权益保护法》的规范和约束。《消费者权益保护法》第八条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，第九条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”。而商业银行依照《办法》规定程序收取小额账户管理费是否侵犯储户作为消费者依法所享有的知情权和选择权。笔者以为不然，具体理由如下。
首先，依照《暂行办法》第十四条“商业银行依据本办法制定服务价格应至少于执行前10个工作日在相关营业场所公告”、《管理办法（征求意见稿）》第二十四条“商业银行执行相关服务价格前，应至少提前5个月在相关营业场所显著位置、主要媒体和商业银行网站进行公告，必要时应采用书面、电话或短信等多种方式通知相关客户”，商业银行提前规定期限在相关营业场所显著位置、主要媒体和商业银行网站公告小额账户管理费标准（并在必要时采用书面、电话或短信等多种方式通知相关客户）后，即应认定商业银行已充分履行告知义务，依法保障了储户作为消费者所享有的知情权。
其次，鉴于我国银行业竞争比较充分且不属于垄断行业，因此，储户如果反对商业银行收取小额账户管理费，从实际操作的角度完全可通过以下途径行使其选择权，从而以最低的成本有效避免小额账户管理费的支出。一是商业银行和储户针对小额账户所形成的储蓄存款合同性质上属于不定期合同，双方依法均有权随时终止，储户完全可以根据自身的存款情况选择到银行营业网点办理销户手续，支取其银行存款或将之转移至其他商业银行。二是通过账户归并等方式使其存款账户余额达到商业银行规定的减免标准，由此享受免于支付小额账户管理费的优惠。倘若储户在公告期结束或收到通知后仍未办理账户归并或注销手续，即应视为储户同意商业银行收取小额账户管理费并自愿继续接受商业银行所提供的服务。否则，无视储户怠于履行其所享有的选择权，而本末倒置地强行要求商业银行不得向储户收取小额账户管理费，对于商业银行而言无疑极不公平，客观上亦有违合同法的基本法理。
5．商业银行针对收取或调整小额账户管理费所涉事项依法履行报告及公告程序是否构成变更储蓄存款合同的合法有效方式
通常而言（商业银行与储户之间原本不存在关于收取小额账户管理费的约定，或原本虽存在相关约定但商业银行拟提供小额账户管理费收费标准），商业银行收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准的行为依法构成合同变更。根据我国《合同法》第八条、第七十七条的规定，当事人经协商一致后方可变更合同。因此，商业银行收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准之前必须与储户进行协商并达成一致，否则合同变更无效。对于商业银行依法履行相应的报告、公告及/或通知（详见《暂行办法》第十四条、《管理办法（征求意见稿）》第二十一条、第二十二条规定）是否构成合同变更的合法有效方式，实践当中争议较大。笔者认为，商业银行服务所针对消费者的广泛性、不特定性以及服务交易中银行地位的主导性决定了商业银行对所提供服务收费以及收费程序的特殊性。由于储户的数量往往数以万计，有关开户资料如地址、联系电话等时常会发生变化，商业银行在需要变更储蓄存款合同内容时，客观上确实难以采取“一对一”的方式与储户单独进行协商并达成一致意见。只能采取其他更为高效和可行的方式进行，否则在加大商业银行交易成本的同时也势必导致社会资源的极大浪费，殊不合理。根据银行业监管部门有关要求以及银行业操作惯例，如果商业银行已按规定就有关收费项目及价格等变更事项提前报备监管部门并通过在相关营业场所进行公告的方式依法履行告知义务，同时确保储户享有的选择权，即应视同商业银行已与储户协商一致，从而认可商业银行相关变更事项的法律效力，而不应机械地认定该种做法违反平等、自愿、公平原则[9]。
三、商业银行收取小额账户管理费的风险防范建议
在商业银行收取小额账户管理费的过程中，储户因区区数元而诉诸法律，势必导致商业银行为应诉而耗费大量的人力和物力，成本高昂但收效甚低，有悖于商业银行收取小额账户管理费以达到“社会、银行、储户三方共赢”的初衷。鉴此，为合理减少潜在投诉或诉讼，建议商业银行采取以下风险防范措施。
1．科学合理的制定小额账户管理费收费政策
商业银行在具体制定小额账户管理费的收费政策时，除确保收费行为本身的合法合规性之外，尚应充分考虑并研究价格结构、不同类型储户的实际情况、贡献度、承受能力、承受心理等因素，兼顾不同储户群体的需求，制定差别化的收费政策。具体执行中须重点关注以下事项：一是科学合理界定“小额账户”标准。目前，国内商业银行制定的“小额账户”标准不一，譬如深圳地区主要国内商业银行将“小额账户”的标准分别界定为日均存款余额低于300元、500元、1000元和10000元（同一客户的身份证项下）不等。该等标准实际上与当地部分储户的存取款习惯密切相关，而与储蓄存款业务的盈亏平衡点等因素无关，各商业银行制定的“小额账户”标准更多仅仅是同类推定的结果，缺乏科学的测算和推导依据。由此可见，商业银行在“小额账户”标准的界定方面还有待科学论证，如何通过数学推导得出可享受商业银行免费服务的最低存款余额的表达式进而合理设定小额账户的收费限额仍值得深入探讨。二是对部分符合条件的小额账户豁免收取小额账户管理费。大量小额账户的存在并非储户行为的结果，其与国内商业银行自身无节制的恶性竞争（例如2000年左右掀起的“开户大战”和“发卡大战”）不无关系。因此，结合该特定因素并充分考虑小额储户的经济承受能力，商业银行对于特定的储户群体以及与普通民众日常生活密切相关和具有特定用途的小额账户应当酌情考虑采取免收小额账户管理费的优惠措施。“银监发[2011]22号文”第一条第（七）款、《管理办法（征求意见稿）》第十二条的上述规定正是契合了“科学合理地制定小额账户管理费收费政策”的内在要求。
2．加大对储户知情权和选择权的保护力度
为切实保护储户的知情权和选择权，商业银行在收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准时应当严格遵循《办法》规定，按照要求履行相应的报告、公告或通知储户程序。具体执行时建议采取以下做法：一是确保依照规定期限发布公告，且对于公告的持续时间，不应机械地限定于规定期限，应适当考虑储户的分布和知悉的复杂性，并在此基础上合理确定公告时间并尽可能适当延长，以便于储户拥有充足的时间了解相关事项。同时，商业银行应当注意妥善保存足以证明自身已依照规定期限提前公告的合法有效证据，以免将来发生法律诉讼时陷于被动。二是公告的“相关营业场所”应包括营业大厅、自助银行、电话银行、网络银行等物理及虚拟营业场所，同时通过报纸、网络等主要媒体进行，必要时采用书面、电话或短信等方式通知相关储户。三是必须在公告中充分披露相关服务收费政策的情况，内容应当包括服务项目、服务内容、服务价格、生效日期、查询渠道、咨询或投诉的联系方式等，涉及优惠措施的，应明确标注相关优惠措施的生效和终止日期。四是尽可能避免在公告期结束或通知储户后立即开始执行相关收费事项，注意为储户预留必要的选择期，以便于当储户对商业银行收取小额账户管理费或提高收费标准时存在异议时，可以在选择期内办理账户归并或销户手续，确保储户享有选择权。
3．加大对收取小额账户管理费合理性的宣传
客观而言，许多储户诉诸法律的真正原因并非介意区区数元的小额账户管理费损失，更多的是出于对商业银行收费政策的不满，投诉无果后愤然寻求司法救济。而如前分析，商业银行收取小额账户管理费的本意在于通过价格手段引导储户加强科学理财观念，合理使用银行账户，节约银行系统资源，最终为广大储户提供更为高效优质的服务，达到多方共赢的效果。因此，如果储户对银行收取小额账户管理费收费政策合理性的理解越透彻，储户投诉甚至起诉的可能性则越小。为此，商业银行应当加大对收取小额账户管理费合理性的宣传，争取储户的理解，同时本着“公正、公平、公开、高效”的原则，高度重视并力争在储户投诉初期做好沟通和安抚工作，避免因处理不当而导致陷入讼累。
4．切实提高商业银行自身的服务质量
商业银行如不能借助小额账户管理费收费政策调整之机全面提升零售银行服务水平，客观上仍难以有效改变国内银行业的收入结构现状，单纯地收取小额账户管理费也无助于银行服务水平的提高。为此，国内商业银行在收取小额账户管理费的同时，应当坚持以储户为中心、以服务为根本宗旨，将收取的小额账户管理费用于加强内部组织建设，提高专业人员素质，提高服务质量和水平（包括但不限于对日均余额低于或即将低于收费限额的储户采取短信等方式进行提示等），增强储户体验，满足储户需求，切实做到来源于储户、回馈于储户，达到培育市场、稳定储户的目的，在银行和储户之间建立牢固稳定的关系，真正实现社会、储户和银行三方的共赢。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]江钦辉，林玉莹.银行开征小额账户管理费的争辩及法律探讨[J].福建广播电视大学学报，2008（6）.
[2]乔志强.国有商业银行“嫌贫爱富”的伦理思考[J].时代金融，2007（1）.
[3]李智，殷晓凤.我国商业银行小额账户收费动因及其效用分析[J].金融经济，2006（6）.
[4]秦艳梅，李智.我国商业银行小额账户收费动因研究[J].北京工商大学学报，2006（3）.
[5]霍一峰，常加飞.小额账户收费的法律思考[J].财经界，2006（2）.
[6]刘佳，刘芬.我国商业银行收取小额存款人账户管理费探究[J].合作经济与科技，2009（1）.
[7]张桥云，李贤.银行收取小额存款人账户管理费的理论依据[J].财经理论与实践，2008（1）.
[8]李毅斌.小额存款收费问题之多维解读[J].法制与社会，2010（1）.
[9]董建军.案评：银行小额账户收费诉讼[J].银行家，2007（1）.
关键词：小额账户管理费；市场调节价；知情权；选择权
中图分类号：F832.33 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)07－００81－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.20
所谓小额账户管理费，是指对“日均存款余额”（即收费统计期内的每日存款余额之和除以统计期内天数所得的金额）在指定标准以下的人民币个人活期存款账户收取的管理费[1]。自中国建设银行深圳市分行率先于2005年7月1日对小额账户开征管理费以来，中国银行、中国工商银行、招商银行等多家全国性商业银行纷纷效仿跟进，国内商业银行由此全面跨入小额账户管理收费的时代。然而，关于商业银行收取小额账户管理费涉嫌“嫌贫爱富”、“双重剥夺”的质疑声音始终不绝于耳[2]，甚而引发大量的法律诉讼。究其缘由，对商业银行收取小额账户管理费的效能及合法性的认知差异是引发纠纷的根源，而中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）、中国人民银行、国家发展和改革委员会（以下简称发改委）于2011年3月9日颁布的《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》（以下简称“银监发[2011]22号文”）第一条第（七）款关于“从2011年7月1日起，银行业金融机构免除人民币个人账户的以下服务收费：……（七）已签约开立的代发工资账户、退休金账户、低保账户、医保账户、失业保险账户、住房公积金账户的年费和账户管理费（含小额账户管理费）”。中国银监会、国家发改委2010年8月10日公布的《商业银行服务价格管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《管理办法（征求意见稿）》”）第十二条亦存在类似规定，更在客观上加剧了认知差异的持续泛化。有鉴于此，从法律角度对于其中的是非曲直加以辨析和澄清显然无必要。
一、商业银行收取小额账户管理费的动因探究
肇端于2005年7月的国内商业银行对小额账户收费政策的调整恰逢国内大型商业银行进行股份制改造的关键时期，国内商业银行面临日益增大的市场压力和内外部约束。在此改革氛围之下，以中国建设银行为首的多家国内商业银行相继开始对大量占用系统资源的小额低效账户进行清理并收取账户管理费[3]。归结起来，商业银行收取小额账户管理费的动因具体体现如下：
1．直接动因：节约系统资源，提高运行效率，降低维护成本
以中国工商银行为例，截至2005年9月末，中国工商银行拥有4亿多个人账户，其中个人活期账户超过3亿个，日均余额不足300元的小额账户达2亿个，除部分特定目的账户外，长期闲置的低效及无效账户达1亿个以上[4]。而对于商业银行而言，银行数据系统在办理每笔业务时均需对储户所开立的账户进行扫描、识别，并需长期备份及保管账户历史数据。由此，为数众多的小额账户占用银行数据系统巨大的空间，延缓系统的运行速度，并致使储户办理业务的等待时间延长，严重影响银行为储户提供服务的效率。同时，由于商业银行创建和维护单一账户的边际成本相对固定，银行数据系统的固定成本在额定账户数量的范围内也趋于稳定，但倘若账户数量剧增并超出数据系统的有效服务区间，商业银行的固定成本将因此大幅提高，不仅日常维护费用居高不下，更被迫增加对计算机网络系统的投资以提前设置富余容量。长期以来，国内商业银行对小额账户并无收费做法，储户因此形成了免费享受银行金融服务的习惯并视若当然，从而缺乏在价格杠杆的作用下更好地规划自身金融活动内容和频率、尽量减少不必要的金融活动以减少银行数据系统压力的意识。商业银行开始收取小额账户管理费之后，应有助于促使储户自觉减少存取款次数，有效避免因频繁存取而导致日均存款余额逼近收费界限。简言之，商业银行根据自身的经营战略、储户结构、柜面服务能力、系统资源使用状况和服务成本并充分考虑当地的物价水平、人均消费水平和人均存款等因素综合确定收取小额账户管理费。其直接动因在于通过价格手段引导储户加强科学理财观念，合理使用银行账户，节约银行系统资源，最终为广大储户提供更为高效优质的服务，达到多方共赢的效果[5]。
2．深层动因：改善收入结构，增加非利息收入，控制系统风险
除上述直接动因外，国内商业银行收取小额账户管理费的深层动因在于增加中间业务收入，逐步改变国内商业银行过度依赖存贷利差收入的局面。随着金融市场的蓬勃发展和金融创新浪潮的日益高涨，金融机构存贷利差日趋减少，商业银行面临着如何增加收入、改善收入结构的挑战。近年来，国内商业银行收入结构较为单一，非利息收入绝对额较小、占比较低，远远落后于国际先进商业银行。以2004年为例，四大国有商业银行平均利息性收入（包括：利息收入、同业往来与存放央行利息收入及债券投资利息收入之和）在总收入中的占比为90.62％，非利息收入占比仅9.38％①。鉴此，针对小额活期存款账户收取管理费无疑有利于改善国内商业银行过度依赖利息收入的局面——虽然国内商业银行对于小额账户管理费所带来的收入均未公开的测算数据，但以下相关数据或可从侧面佐证上述结论：据中国建设银行广东省分行的统计数据显示，截至2004年末，该行共有个人活期账户3150万个，其中80％（约2500万个）为存款余额低于400元的小额账户，除免收管理费的14类账户外，列入收费范围的小额账户数量约为1000万个。按照该行每个账户每季度收费3元的标准，每月小额账户管理费为该行带来的增收效应为1000万元，全年为1.2亿元，相对于该行公布的2004年度账面利润41.29亿元而言，其贡献率接近于3％[6]。更为重要的是，增加非利息收入客观上有助于分散利息收入所带来的风险。随着利率市场化改革的深入，商业银行对利率风险的管理难度将日益加大，宏观经济走向将直接影响银行信贷资产总量和利息收入金额。当前国内商业银行对利率风险和宏观经济风险的防范措施和管理手段还相对匮乏。防范利率风险有赖于金融市场工具的发展，对于宏观经济风险则没有有效的规避措施。与此同时，受全球性金融脱媒趋势的影响，国内商业银行的利息收入增长难度日渐加大，单位利息收入所消耗的营销费用日趋高昂，利息收入带来的边际效益呈递减趋势。而与此相反，非利息收入却体现出稳定增长的特性。由此可见，扩大非利息收入有助于商业银行稳定收入来源和盈利基础，从而有效分散系统风险。
二、商业银行收取小额账户管理费的合法性辨析
1．关于商业银行收取小额账户管理费合法性的辩析
我国《商业银行法》第五十条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。”根据该授权性规定，中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会于2003年6月26日颁布的《商业银行服务价格管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”，或与将来正式出台的《商业银行服务价格管理办法》统称“《办法》”）。从立法理论的角度分析，根据《商业银行法》第五十条的授权性规定制定的《办法》属于广义上的授权立法，就其法律效力而言，在特定条件下（即商业银行对其提供的服务收取费用时）可以获得优先适用，其法律位阶等同于《商业银行法》。实践中有观点认为，存款业务并不属于符合《办法》规定的银行服务，故并无适用《办法》的余地。诚如传统“金融中介理论”认为，银行为储户提供的存款服务本身业务也是银行的一项重要产出，存款人在接受银行存款服务过程中获得了价值增值，因而存款人应该承担其中的部分成本[7]。如前所述，商业银行在小额账户存续期间事实上为储户提供了账户历史数据的长期备份及保管等相关账户管理服务。鉴此，认为存款业务不属于银行提供的服务因而无从适用《办法》的观点显然有失偏颇。
2．商业银行总行依法是否有权自行制定和调整小额账户管理费标准
《暂行办法》第六条规定：“根据服务的性质、特点和市场竞争状况，商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价”，第七条规定：“实行政府指导价的商业银行服务范围为：（1）人民币基本结算类业务，包括银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付；（2）中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。除前款规定外，商业银行提供的其他服务，实行市场调节价”①。由此可见，小额账户管理费并不属于前述实行政府指导价的商业银行服务范围，简单片面地以小额账户管理费“涉及亿万群众切身利益”为由认定其应实行政府指导价并根据《价格法》第二十三条的规定：“建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”的论断涉嫌依据不足②。而对于小额账户管理费在内的实行市场调节价的商业银行服务价格，商业银行总行依法有权在履行规定的程序后自行制定和调整（《暂行办法》第九条、第十四条，以及《管理办法（征求意见稿）》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十三条、第二十四条）。
3．商业银行收取小额账户管理费是否违反“存款有息”原则
我国《商业银行法》第二十九条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则”，《储蓄管理条例》中亦有类似规定。但商业银行向储户收取小额账户管理费后完全可能导致小额账户内的存款余额不增反减的情形发生。由此，实践中有不少观点认为商业银行收取小额账户管理费涉嫌变相违反“存款有息”原则。商业银行向储户收取小额账户管理费具备相应的法律依据，收取小额账户管理费构成商业银行的一项合法权利；而“存款有息”原则的初衷在于保障存款人的利益，同时构成商业银行的一项法定义务。从理论的角度分析，商业银行对其权利的行使并不构成对其义务的违反，而商业银行在收取小额账户管理费的同时仍向储户正常计付存款利息，收取小额账户管理费与“存款有息”原则互不关联[8]。由此可见，不应以储户的整体存款收益未增反减为由简单认定商业银行收取小额账户管理费的行为违反“存款有息”原则。
4．商业银行收取小额账户管理费是否侵犯储户作为消费者的合法权益
从我国《消费者权益保护法》的角度理解，作为储蓄存款合同法律关系双方当事人的商业银行与储户同时存在“经营者——消费者”的关系。由此，商业银行收取小额账户管理费时应同时受《消费者权益保护法》的规范和约束。《消费者权益保护法》第八条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，第九条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”。而商业银行依照《办法》规定程序收取小额账户管理费是否侵犯储户作为消费者依法所享有的知情权和选择权。笔者以为不然，具体理由如下。
首先，依照《暂行办法》第十四条“商业银行依据本办法制定服务价格应至少于执行前10个工作日在相关营业场所公告”、《管理办法（征求意见稿）》第二十四条“商业银行执行相关服务价格前，应至少提前5个月在相关营业场所显著位置、主要媒体和商业银行网站进行公告，必要时应采用书面、电话或短信等多种方式通知相关客户”，商业银行提前规定期限在相关营业场所显著位置、主要媒体和商业银行网站公告小额账户管理费标准（并在必要时采用书面、电话或短信等多种方式通知相关客户）后，即应认定商业银行已充分履行告知义务，依法保障了储户作为消费者所享有的知情权。
其次，鉴于我国银行业竞争比较充分且不属于垄断行业，因此，储户如果反对商业银行收取小额账户管理费，从实际操作的角度完全可通过以下途径行使其选择权，从而以最低的成本有效避免小额账户管理费的支出。一是商业银行和储户针对小额账户所形成的储蓄存款合同性质上属于不定期合同，双方依法均有权随时终止，储户完全可以根据自身的存款情况选择到银行营业网点办理销户手续，支取其银行存款或将之转移至其他商业银行。二是通过账户归并等方式使其存款账户余额达到商业银行规定的减免标准，由此享受免于支付小额账户管理费的优惠。倘若储户在公告期结束或收到通知后仍未办理账户归并或注销手续，即应视为储户同意商业银行收取小额账户管理费并自愿继续接受商业银行所提供的服务。否则，无视储户怠于履行其所享有的选择权，而本末倒置地强行要求商业银行不得向储户收取小额账户管理费，对于商业银行而言无疑极不公平，客观上亦有违合同法的基本法理。
5．商业银行针对收取或调整小额账户管理费所涉事项依法履行报告及公告程序是否构成变更储蓄存款合同的合法有效方式
通常而言（商业银行与储户之间原本不存在关于收取小额账户管理费的约定，或原本虽存在相关约定但商业银行拟提供小额账户管理费收费标准），商业银行收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准的行为依法构成合同变更。根据我国《合同法》第八条、第七十七条的规定，当事人经协商一致后方可变更合同。因此，商业银行收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准之前必须与储户进行协商并达成一致，否则合同变更无效。对于商业银行依法履行相应的报告、公告及/或通知（详见《暂行办法》第十四条、《管理办法（征求意见稿）》第二十一条、第二十二条规定）是否构成合同变更的合法有效方式，实践当中争议较大。笔者认为，商业银行服务所针对消费者的广泛性、不特定性以及服务交易中银行地位的主导性决定了商业银行对所提供服务收费以及收费程序的特殊性。由于储户的数量往往数以万计，有关开户资料如地址、联系电话等时常会发生变化，商业银行在需要变更储蓄存款合同内容时，客观上确实难以采取“一对一”的方式与储户单独进行协商并达成一致意见。只能采取其他更为高效和可行的方式进行，否则在加大商业银行交易成本的同时也势必导致社会资源的极大浪费，殊不合理。根据银行业监管部门有关要求以及银行业操作惯例，如果商业银行已按规定就有关收费项目及价格等变更事项提前报备监管部门并通过在相关营业场所进行公告的方式依法履行告知义务，同时确保储户享有的选择权，即应视同商业银行已与储户协商一致，从而认可商业银行相关变更事项的法律效力，而不应机械地认定该种做法违反平等、自愿、公平原则[9]。
三、商业银行收取小额账户管理费的风险防范建议
在商业银行收取小额账户管理费的过程中，储户因区区数元而诉诸法律，势必导致商业银行为应诉而耗费大量的人力和物力，成本高昂但收效甚低，有悖于商业银行收取小额账户管理费以达到“社会、银行、储户三方共赢”的初衷。鉴此，为合理减少潜在投诉或诉讼，建议商业银行采取以下风险防范措施。
1．科学合理的制定小额账户管理费收费政策
商业银行在具体制定小额账户管理费的收费政策时，除确保收费行为本身的合法合规性之外，尚应充分考虑并研究价格结构、不同类型储户的实际情况、贡献度、承受能力、承受心理等因素，兼顾不同储户群体的需求，制定差别化的收费政策。具体执行中须重点关注以下事项：一是科学合理界定“小额账户”标准。目前，国内商业银行制定的“小额账户”标准不一，譬如深圳地区主要国内商业银行将“小额账户”的标准分别界定为日均存款余额低于300元、500元、1000元和10000元（同一客户的身份证项下）不等。该等标准实际上与当地部分储户的存取款习惯密切相关，而与储蓄存款业务的盈亏平衡点等因素无关，各商业银行制定的“小额账户”标准更多仅仅是同类推定的结果，缺乏科学的测算和推导依据。由此可见，商业银行在“小额账户”标准的界定方面还有待科学论证，如何通过数学推导得出可享受商业银行免费服务的最低存款余额的表达式进而合理设定小额账户的收费限额仍值得深入探讨。二是对部分符合条件的小额账户豁免收取小额账户管理费。大量小额账户的存在并非储户行为的结果，其与国内商业银行自身无节制的恶性竞争（例如2000年左右掀起的“开户大战”和“发卡大战”）不无关系。因此，结合该特定因素并充分考虑小额储户的经济承受能力，商业银行对于特定的储户群体以及与普通民众日常生活密切相关和具有特定用途的小额账户应当酌情考虑采取免收小额账户管理费的优惠措施。“银监发[2011]22号文”第一条第（七）款、《管理办法（征求意见稿）》第十二条的上述规定正是契合了“科学合理地制定小额账户管理费收费政策”的内在要求。
2．加大对储户知情权和选择权的保护力度
为切实保护储户的知情权和选择权，商业银行在收取小额账户管理费或提高原有小额账户管理费收费标准时应当严格遵循《办法》规定，按照要求履行相应的报告、公告或通知储户程序。具体执行时建议采取以下做法：一是确保依照规定期限发布公告，且对于公告的持续时间，不应机械地限定于规定期限，应适当考虑储户的分布和知悉的复杂性，并在此基础上合理确定公告时间并尽可能适当延长，以便于储户拥有充足的时间了解相关事项。同时，商业银行应当注意妥善保存足以证明自身已依照规定期限提前公告的合法有效证据，以免将来发生法律诉讼时陷于被动。二是公告的“相关营业场所”应包括营业大厅、自助银行、电话银行、网络银行等物理及虚拟营业场所，同时通过报纸、网络等主要媒体进行，必要时采用书面、电话或短信等方式通知相关储户。三是必须在公告中充分披露相关服务收费政策的情况，内容应当包括服务项目、服务内容、服务价格、生效日期、查询渠道、咨询或投诉的联系方式等，涉及优惠措施的，应明确标注相关优惠措施的生效和终止日期。四是尽可能避免在公告期结束或通知储户后立即开始执行相关收费事项，注意为储户预留必要的选择期，以便于当储户对商业银行收取小额账户管理费或提高收费标准时存在异议时，可以在选择期内办理账户归并或销户手续，确保储户享有选择权。
3．加大对收取小额账户管理费合理性的宣传
客观而言，许多储户诉诸法律的真正原因并非介意区区数元的小额账户管理费损失，更多的是出于对商业银行收费政策的不满，投诉无果后愤然寻求司法救济。而如前分析，商业银行收取小额账户管理费的本意在于通过价格手段引导储户加强科学理财观念，合理使用银行账户，节约银行系统资源，最终为广大储户提供更为高效优质的服务，达到多方共赢的效果。因此，如果储户对银行收取小额账户管理费收费政策合理性的理解越透彻，储户投诉甚至起诉的可能性则越小。为此，商业银行应当加大对收取小额账户管理费合理性的宣传，争取储户的理解，同时本着“公正、公平、公开、高效”的原则，高度重视并力争在储户投诉初期做好沟通和安抚工作，避免因处理不当而导致陷入讼累。
4．切实提高商业银行自身的服务质量
商业银行如不能借助小额账户管理费收费政策调整之机全面提升零售银行服务水平，客观上仍难以有效改变国内银行业的收入结构现状，单纯地收取小额账户管理费也无助于银行服务水平的提高。为此，国内商业银行在收取小额账户管理费的同时，应当坚持以储户为中心、以服务为根本宗旨，将收取的小额账户管理费用于加强内部组织建设，提高专业人员素质，提高服务质量和水平（包括但不限于对日均余额低于或即将低于收费限额的储户采取短信等方式进行提示等），增强储户体验，满足储户需求，切实做到来源于储户、回馈于储户，达到培育市场、稳定储户的目的，在银行和储户之间建立牢固稳定的关系，真正实现社会、储户和银行三方的共赢。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
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[2]乔志强.国有商业银行“嫌贫爱富”的伦理思考[J].时代金融，2007（1）.
[3]李智，殷晓凤.我国商业银行小额账户收费动因及其效用分析[J].金融经济，2006（6）.
[4]秦艳梅，李智.我国商业银行小额账户收费动因研究[J].北京工商大学学报，2006（3）.
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[6]刘佳，刘芬.我国商业银行收取小额存款人账户管理费探究[J].合作经济与科技，2009（1）.
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[9]董建军.案评：银行小额账户收费诉讼[J].银行家，2007（1）.