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摘 要：十八大延续了十七大提出的“五位一体”的党建总格局，要求把制度建设贯穿在思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设中。制度建设在党建格局中的重要地位，客观上要求必须探索制度建设科学化的有效实现形式，新时期党在制度建设方面积累了丰富的经验，主要是加强程序性法规建设，顺应信息化的潮流，发挥党组织和党员的积极性，在实践中检验、完善制度建设。
关键词：中国共产党；新时期；制度建设；科学化；基本经验
中图分类号：D261 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）05
收稿日期： 2013-06-22
基金项目：教育部中央高校科研项目《中国共产党制度建设科学化历程、经验和对策研究》（NKZXB1237）阶段性成果。
作者简介：王广峰，男，南开大学博士研究生，主要从事近现代史基本问题研究。
党的十八大提出了全面提高党的建设科学化水平，这是继十七届四中全会提出提高党的建科学化水平和胡锦涛在建党90年讲话提出党建科学化的“五个必须”后，党中央对党的建设作出的重大部署。全面提高党的建设科学化水平必须以制度建设为保障，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，积极探索党的制度建设的多种有效途径，切实提高党的制度建设科学化水平。
一、在制度建设中加强程序性法规建设
改革开放以来，我们党在制度建设上，既取得了很大的成就，也暴露出不少问题，主要表现在重视实体性制度建设而轻视程序性法规建设，导致可操作的措施少，执行制度中自由裁量空间过大，最后制度得不到有效执行，一些地方制度形同虚设，流于形式，形成“处处高压线，处处不带电”的现象，腐败问题突出，严重损害了党的公信力。
第一，重视党内程序性法规建设。程序性制度建设必须有法可依。改革开放以来，由于受多种条件的限制，党内程序性法规建设进展缓慢。例如，党章明确规定党员对党内事务有监督权，但长期以来对于如何行使监督权，程序如何走，都没有明确的程序性法规，导致现实中一些党员无法正常行使监督权，很多党员因为批评、揭发、举报违法乱纪的干部受到打击报复。1990年党的十三届六中全会首次提出制定党内监督条例。党的十四届四中全会、十五届六中全会再次提出这个任务，党的十六大又进一步强调加强对权力的制约和监督，强化党内监督。经过全党上下13年的不懈努力，2004年中央印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，《条例》第十条对党员的监督权作了五个方面的详细阐述，同时，针对被监督者打击报复党内监督者的现象，《条例》第四十二条也作出了详细的规定，为维护党员监督权、消除党内不正之风提供了政策依据，实现了有法可依，标志着党内监督进入规范化、制度化的新阶段。
第二，提高党内程序性法规质量。改革开放以来，党中央颁布了大量的党内法规，同时也暴露出部分法规制定较为粗糙，立法质量不高。例如，1995年，党中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，对于党员的批评权，《试行条例》第十一条规定：“党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，也有权以写信的方式有根据地批评党的任何组织和任何党员，但该批评信件只能寄送被批评对象及其所在的党组织或上级党组织。” [1]该条规定明显限制了党员的监督权地行使，由于监督者的信息传达领域被限制在的一定的范围内，很容易搞信息封闭。对此，2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，把该条修改为“批评意见应当按照规定送被批评者或者有关党组织”[2]351。从“只能”到“应当”，从“所在党组织或上级党组织”到“有关党组织”，明显放宽了对批评意见的限制，提高了立法质量。为加强对党内程序性立法的规划，2013年5月底，中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，这两部党内法规的颁布，标志着党有了第一部公开的、正式的党内“立法法”和备案程序规定。
第三，党内程序性法规建设必须按照循序渐进的原则推进。党在新时期总结历史的经验教训，制定了大量的程序法规，但也出现了法规得不到执行，犹如一纸空文的现象，重要的原因在于制定法规没有从实际出发，而是单纯的照搬国外理论。例如财产申报是国际通行的有效反腐手段，我国理论界也呼吁向国外学习，1994年，全国八届人大常委会就把《财产申报法》列入立法规划，1995年党中央颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但从实践效果来看，并不理想，重要的原因在于没有遵循循序渐进的原则，在没有试点的情况下盲目向西方学习，以为一旦通过法规就会有显著的成效。按照循序渐进的原则推进党内程序法规建设，必须从实际出发，夯实基础，有序推进。例如，1997年2月，中央颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，在试行中把公款出国、违反信访工作等新的违法现象纳入2004年颁布的《中国共产党纪律处分条例》中，避免了立法滞后的局面，有效提高了立法效率。
二、党的制度建设必须顺应信息化的时代潮流
当前以信息技术为代表的现代科技迅猛发展，顺应信息化的时代潮流，把科技手段融入制度建设中，提高党的制度建设的信息化水平，成为时代的必然。
首先，推行党务公开。在信息化的潮流下，搞信息封闭必然导致缺少监督、脱离群众。党务公开的主要内容是“三重一大”：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。党务公开是一项探索性的工作，党中央和各级地方党组织都充分发挥积极性，作了大量开拓创新工作。2004年9月党的十六届四中全会第一次在党的文件中提出“逐步推进党务公开”，同月，中央出台了《中国共产党党员权利保障条例》，条例第十七条明确规定：“党的代表大会、代表会议和党的委员会全体会议以及其他重要会议召开后，党组织要按照规定将会议内容和精神向党员传达、通报。党组织作<做>出的决议、决定，按照规定及时向党员通报。”[2]3532006年党的十六届六中全会进一步指出“积极推进党务公开”，2007年党的十七大报告明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要措施，2009年党的十七届四中全会强调“推进党务公开，健全党内情报通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互动渠道”[3]17，“凡涉及到群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督”[3]36。在总结试点单位经验的基础上，2010年8月中共中央政治局通过了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，《意见》阐述了党务公开的意义、程序和方式，标志着党务公开走上正轨。 其次，建立党委新闻发言人制度。信息传播中良莠不齐的现象要求党必须积极发挥引导社会舆论的作用，建立党委新闻发言人制度是贯彻落实党的十七届四中全会精神的具体要求。为此，2010年6月，中共中央11个部门新闻发言人共同亮相，现场回答中外记者提问。不久，中央颁布《关于建立党委新闻发言人制度的意见》，要求各级党委建立发言人制度，及时主动、准确全面地向党内外介绍党的重大方针政策、决策部署和党的建设情况，介绍和说明党委做出的重要战略规划、重大决策、重点工作、重要事项以及工作进展等情况；并对人民群众关心的社会热点问题及时给出权威回答，消除了谣言产生的时间与空间，稳定社会情绪。党委新闻发言人制度的设立，显示出党和政府由信息的宣传控制者转变为信息提供者，保障了党员群众的知情权，同时获取他们的参与与支持，塑造党和政府的良好形象；党委新闻发言人比政府信息公开进了一步，是更高平台上的信息公开，显示出中央打造阳光廉政政府的决心。
第三，提高反腐倡廉制度建设的信息化水平。时任总书记胡锦涛在第十七届中纪委第五次全会上指出：“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断增强反腐倡廉工作科技含量。”[4]把科技融入反腐倡廉制度建设扩大了群众有序的政治参与，拓宽了群众监督、投诉、举报的渠道，体现了党在反腐工作中坚持走群众路线，在实践中切实提高了工作效率。为此，党委、政府纷纷建立网站，公开三公经费，同时纪委、检查部门也建立了举报网站，取得了显著成效。例如广东中山市纪委、监察局经过慎重考虑，大胆“吃螃蟹”，在网上率先设立了全国首个地级市纪检监察机关官方微博，作为网络问政和廉政宣传的重要平台。2012年7月在微博上接到非实名举报，反映中山市人社局时任纪委书记梁国影篡改儿子公务员考试成绩，引起舆论广泛关注，纪委迅速介入调查，并在一周内通过官方微博四次发布案件进展，最终处理结果向社会公开，获得社会各界一致肯定[5]。2010年12月，中国首次发布《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，充分肯定和高度评价了网络监督作用。
三、充分发挥党中央与地方党组织制度建设的积极性
党的十八大报告指出，现在处于并长期处于初级阶段的国情与社会的主要矛盾、世界上最大的发展中国家“三个没有变”。这就要求各级党委把中央制定的路线、方针、政策彻底贯彻下去。十八大报告还指出：“要坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，保证中央政令畅通，绝不允许上有政策，下有对策，绝不允许有令不行，有禁不止。”[6]为此，党中央建立了中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度，收到积极效果。
同时，我国幅员辽阔，各地的发展不平衡，在维护中央权威的同时，也要充分发挥地方党组织的积极性，积极探索行之有效的制度建设。例如，长期以来干部选拔中的腐败主要表现为“少数人在少数人中选人”，群众概括为“领导说你行，你就行，不行也行；领导说你不行，你就不行，行也不行——不服不行”。导致边腐边升、“带病”提拔，少数人跑官、要官、买官屡屡得逞，挫伤了广大党员群众的积极性，削弱了党的社会公信力。为改变这种局面，地方各级党组织进行了积极探索，2001年四川省雅安市合江乡率先打破干部选拔中的任命制，先由全乡群众公推出乡党委候选人，再由全体党员投票选举乡党委领导班子[7]，公推直选打破了干部选拔中的上级任命制，保证了普通党员的选举权和被选举权，把大量优秀人才选举到关键岗位，有力地增强了党组织的战斗力。
地方的探索，得到中央的肯定。2002年党的十六大提出：“改革和完善党内选举制度”的要求；2004年十六届四中全会提出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”[2]541；2007年十七大提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内民主多种实现形式。”[8]40同时将党章第三十条修改为“基层委员会、总支部委员会，支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”[9]。也就是说，基层党组织书记、副书记的选举范围扩大了，可以由党员大会选举产生，这就为推行公推直选提供了政策依据，随后，公推直选的在全国推广，激发了广大党员的政治热情和参与党内民主决策的积极性，也增强了干部为群众干事、对人民负责的主动性。
伴随着公推直选的出现，票决制也取代了举手表决。有地方在选举时规定，如果同意，就不用举手，不同意的话才举手。这样一来，反对的党员在众人眼中成为另类，碍于人情和场面，最后只能随大流，这明显限制了党员行使选举权。1988年浙江省椒江市在干部任免中首次实行票决制，成果显著[10]。2001年中组部选择海南省、山西晋中市、陕西铜川市、四川眉山市、浙江台州等地区为对拟任人选票决制的试点单位。试点单位结合实际，积极探索，取得显著成效。海南省委制定了《省委全委会任用市县级党政正职表决办法》；浙江省委通过《浙江省委全委会任用、推荐重要干部表决办法（试行）》；广东省委通过《新任地级市党委正职人选表决决定试行办法》。在总结地方试点经验的基础上，2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布，规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。” [11] 2004年4月中央出台了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人表决办法》，标志着地方党政主要领导干部任免票决制逐步向全国推广。地方在贯彻票决制的过程中，将票决制的使用扩大到“三重一大”决策中，提高了党内民主生活的质量。
四、充分发挥党员在制度建设中的主动性
党员是党内生活的主体，在制度建设中必须充分发挥党员的主动性和创造性。首先，党员是制度建设的主力军。例如，任前公示制度最初就是江苏省宿迁市沭阳县县委组织部门的个别党员的想法，在得到肯定后在全县推行，主要指在干部选拔后上任前，向社会公开，党委把对干部的评价权、监督权交给群众，达到民主化、公开化，取得了显著成效。1999年1月，在沐阳县实行公示制一年半后，在全国引起12个省份的关注，中组部对此进行了专题调研，经过专家的论证后，2000年底中组部颁布了《关于推行党政领导干部任前公示的意见》，把任职前公示制度向全国推广，经过实践检验后，写入2002年7月中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，受到广泛好评[12]。任前公示制度保障了党员的知情权，有了广大党员的参与和监督，能大大避免“带病”干部被提拔的失误，得到群众拥护的干部受到了鼓励，增强了党的团结；提高了干部责任意识，干部晋升不仅要过领导关，也要过广大党员群众这一关，要想顺利过群众这一关，必须为群众办实事。进而切实做到凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。 其次，党员是党内制度的主要参与者。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员与党组织意愿的党内民主制度。”[13]613党的十七届四中全会强调，“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”[3]15。党员作为党内民主生活的主体，享有知情权，有权阅读党的文件，听取党的报告，知晓党内事务；享有参与权，有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与党内职务相应的会议，参与党的政策和理论的讨论；享有选举权，可以按照本人意愿选举领导成员，在选举时可以表示赞成、反对或弃权；享有监督权，有权有依据地批评党员和组织，可以向党组织举报党员的违法乱纪行为。为了更好地参与党内民主生活，党的十七届四中全会提出建立党内情况反映制度和情况通报制度、重大决策征求意见制度等，拓宽了党员发挥主体作用、行使民主权利的有效渠道，也是切实保障党员知情权、参与权、监督权的重要体现。应该不断完善党内情况通报制度，使党员充分了解和参与党内事务；不断完善党内情况反映制度，充分调动广大党员工作的积极性；不断完善党内重大决策征求意见制度，把民主集中制落到实处。
第三，党员是党内制度执行的主要监督者。执行力是制度建设的生命力，现实中一些制度虽然已经制定，但是只是一种“摆设”，处于“开会传达、写写笔记、墙上挂挂”的状态；有的搞“弹性”操作，要么因人而异，要么上有政策，下有对策；还有的部门搞“一阵风”，紧一阵，松一阵，这些都损害了制度的公信力。同时个别领导干部的腐败，必定侵犯了党员的民主权利：暗箱操作、私下交易必然侵犯党员的知情权；领导个人决定一切党内事务侵犯了党员的参与权；少数人选人侵犯了党员的选举权和被选举权；打击报复举报者严重侵犯了党员的监督权。这就说明制度的执行，不仅取决于自觉，更要加强监督，党员是党内制度执行力的主要监督者。只要党员坚决行使《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》中所赋予的各项权利，同各种不正之风作斗争，纠正领导干部在行使权力中出现的异化行为，使领导人不能腐败、不敢腐败，促进领导干部廉洁从政，必然提高制度的执行力。
五、在实践中检验、完善党的制度建设
关于制度建设的重要性，邓小平曾深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[14]333因此，制度建设慎之又慎，既要保证理论上的彻底性，也要保持实践上的完整性；既要避免低水平重复建设，也要避免没有试点的一拥而上。一般的步骤是提出理论，选择地方进行试点，总结经验教训，看是否能够推行，违背实践的原则，必然导致失败，例如，党代会常任制的试点就陷入了困境。
早在1956年4月28日，毛泽东就率先提出党代会常任制，他指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以每年召开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑这种办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[16]毛泽东提出意见后，邓小平在当年5月代表中央起草了一份向各省、市、自治区和中央各部委党组、党委的《关于讨论党章修改稿的通知》，其中特别指出：“在党章修改稿中，请你们特别注意草稿中规定全国代表大会和地方各级代表大会采用常任制度，并且规定各级代表大会每年召开一次，这是一个重大的改变，请你们考虑这种制度是否妥当。”[17]在征求地方的意见后，党的八大将党代会常任制写入党章，可见，从4月底提出意见，到9月写入党章，中间只有短短4个月的时间，既没有严密的理论论证，更没有实践的检验，这就违背了制度建设的一般原则。所以，尽管1956年党的八大曾经提出了党代会常任制，但只召开了八大二次会议，常任制也没有贯彻下去。1969年的九大修改党章时规定党代会五年召开一次，但在“文化大革命”“左”倾错误的影响下，党内民主生活极端不正常，根本无法按时召开党代会。对此，邓小平在1980年总结经验时指出：“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥。……基层单位领导制度的改革，要先在少数单位进行试点。在制定和颁布完善的条例之前，一切非试点的基层单位，一律执行原来的制度。” [14]359同时，胡乔木也指出党代会常任制难以实行有三条理由：“八大规定行不通；党代会任务是规定一个阶段的路线、方针，不需要每年都召开；对党代表的任务和职权及其与各级党委会关系难以规定。”[15]
为了回应学术界恢复党代会常任制的呼吁，早在1988年中组部就选择了5个省12个县（市、区）进行试点，主要有山西省大同市矿区、洪洞县和晋中市榆次区和顺县，浙江省台州市椒江区、瑞安市、绍兴市、永嘉县，黑龙江肇东市、林甸县，河北省辛集市，湖南省衡山市区。但到党的十六大召开前夕，只剩下5个在试点。党的十六大报告指出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。” [13]39此后，新一轮的试点在全国展开，多个省份增加了试点单位数量，提高了试点行政等级，选择了多个地级市进行试点。党的十七大报告进一步指出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制度，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。” [8]39党的十八大报告也指出：“深化县（市、区）党代会常任制的试点。”[6]但是，迄今为止20多年的试点只是停留在个别市县级单位，既没有上升到高级别的行政级别，也没有范围上的扩大，作为一项正式制度而推行，试点处于停滞的状态。这表明，完善党的制度建设仍然任重道远。
综上所述，党的制度建设是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及到党的建设的多方面，必须以改革创新的谨慎推进党的制度建设。既要重视党内程序性制度建设，加强党内程序性法规建设；更要顺应信息化的时代潮流，以信息化拓宽党员参与党内生活的渠道；在维护中央权威，贯彻中央路线、方针、政策的同时从本地实际出发，发挥地方党组织的积极性；也要把发挥集体优势和党员的主动性、创造性结合起来，增强党员的使命感与责任感；最后坚持实践是检验真理的唯一标准，在实践中检验、完善党的制度，成熟的在更大范围内推广。 参考文献：
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——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.
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[17]石仲泉，等.中共八大史[M].北京：人民出版社，1998：189.
责任编辑 何成学
Analysis of the Basic Experience of Scientific System Construction of the Chinese Communist Party in new era
Wang Guangfeng
（College of Marxist Education of Nankai University ，Tianjin 300071）
Abstract： The 17th National Congress of the CCP puted forward five aspects of the construction of the party， the 18th National Congress of the CCP inherited the viewpoint and puted the system construction finally， demanding that system construction throughout the thought construction， organization construction， style construction and anti-corruption construction. The important status of system construction in the structure of the party， demanding to explore the realization path of the scientific system construction. The Party has accumulated rich experience in system construction ，such as strengthening the construction of the procedural laws and regulation， complying with the information trend， giving play to the enthusiasm of party organization and members， inspection， perfecting the system construction in practice.
Key words： Scientific System Construction； the Chinese Communist Party； basic experience
关键词：中国共产党；新时期；制度建设；科学化；基本经验
中图分类号：D261 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）05
收稿日期： 2013-06-22
基金项目：教育部中央高校科研项目《中国共产党制度建设科学化历程、经验和对策研究》（NKZXB1237）阶段性成果。
作者简介：王广峰，男，南开大学博士研究生，主要从事近现代史基本问题研究。
党的十八大提出了全面提高党的建设科学化水平，这是继十七届四中全会提出提高党的建科学化水平和胡锦涛在建党90年讲话提出党建科学化的“五个必须”后，党中央对党的建设作出的重大部署。全面提高党的建设科学化水平必须以制度建设为保障，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，积极探索党的制度建设的多种有效途径，切实提高党的制度建设科学化水平。
一、在制度建设中加强程序性法规建设
改革开放以来，我们党在制度建设上，既取得了很大的成就，也暴露出不少问题，主要表现在重视实体性制度建设而轻视程序性法规建设，导致可操作的措施少，执行制度中自由裁量空间过大，最后制度得不到有效执行，一些地方制度形同虚设，流于形式，形成“处处高压线，处处不带电”的现象，腐败问题突出，严重损害了党的公信力。
第一，重视党内程序性法规建设。程序性制度建设必须有法可依。改革开放以来，由于受多种条件的限制，党内程序性法规建设进展缓慢。例如，党章明确规定党员对党内事务有监督权，但长期以来对于如何行使监督权，程序如何走，都没有明确的程序性法规，导致现实中一些党员无法正常行使监督权，很多党员因为批评、揭发、举报违法乱纪的干部受到打击报复。1990年党的十三届六中全会首次提出制定党内监督条例。党的十四届四中全会、十五届六中全会再次提出这个任务，党的十六大又进一步强调加强对权力的制约和监督，强化党内监督。经过全党上下13年的不懈努力，2004年中央印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，《条例》第十条对党员的监督权作了五个方面的详细阐述，同时，针对被监督者打击报复党内监督者的现象，《条例》第四十二条也作出了详细的规定，为维护党员监督权、消除党内不正之风提供了政策依据，实现了有法可依，标志着党内监督进入规范化、制度化的新阶段。
第二，提高党内程序性法规质量。改革开放以来，党中央颁布了大量的党内法规，同时也暴露出部分法规制定较为粗糙，立法质量不高。例如，1995年，党中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，对于党员的批评权，《试行条例》第十一条规定：“党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，也有权以写信的方式有根据地批评党的任何组织和任何党员，但该批评信件只能寄送被批评对象及其所在的党组织或上级党组织。” [1]该条规定明显限制了党员的监督权地行使，由于监督者的信息传达领域被限制在的一定的范围内，很容易搞信息封闭。对此，2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，把该条修改为“批评意见应当按照规定送被批评者或者有关党组织”[2]351。从“只能”到“应当”，从“所在党组织或上级党组织”到“有关党组织”，明显放宽了对批评意见的限制，提高了立法质量。为加强对党内程序性立法的规划，2013年5月底，中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，这两部党内法规的颁布，标志着党有了第一部公开的、正式的党内“立法法”和备案程序规定。
第三，党内程序性法规建设必须按照循序渐进的原则推进。党在新时期总结历史的经验教训，制定了大量的程序法规，但也出现了法规得不到执行，犹如一纸空文的现象，重要的原因在于制定法规没有从实际出发，而是单纯的照搬国外理论。例如财产申报是国际通行的有效反腐手段，我国理论界也呼吁向国外学习，1994年，全国八届人大常委会就把《财产申报法》列入立法规划，1995年党中央颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但从实践效果来看，并不理想，重要的原因在于没有遵循循序渐进的原则，在没有试点的情况下盲目向西方学习，以为一旦通过法规就会有显著的成效。按照循序渐进的原则推进党内程序法规建设，必须从实际出发，夯实基础，有序推进。例如，1997年2月，中央颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，在试行中把公款出国、违反信访工作等新的违法现象纳入2004年颁布的《中国共产党纪律处分条例》中，避免了立法滞后的局面，有效提高了立法效率。
二、党的制度建设必须顺应信息化的时代潮流
当前以信息技术为代表的现代科技迅猛发展，顺应信息化的时代潮流，把科技手段融入制度建设中，提高党的制度建设的信息化水平，成为时代的必然。
首先，推行党务公开。在信息化的潮流下，搞信息封闭必然导致缺少监督、脱离群众。党务公开的主要内容是“三重一大”：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。党务公开是一项探索性的工作，党中央和各级地方党组织都充分发挥积极性，作了大量开拓创新工作。2004年9月党的十六届四中全会第一次在党的文件中提出“逐步推进党务公开”，同月，中央出台了《中国共产党党员权利保障条例》，条例第十七条明确规定：“党的代表大会、代表会议和党的委员会全体会议以及其他重要会议召开后，党组织要按照规定将会议内容和精神向党员传达、通报。党组织作<做>出的决议、决定，按照规定及时向党员通报。”[2]3532006年党的十六届六中全会进一步指出“积极推进党务公开”，2007年党的十七大报告明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要措施，2009年党的十七届四中全会强调“推进党务公开，健全党内情报通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互动渠道”[3]17，“凡涉及到群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督”[3]36。在总结试点单位经验的基础上，2010年8月中共中央政治局通过了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，《意见》阐述了党务公开的意义、程序和方式，标志着党务公开走上正轨。 其次，建立党委新闻发言人制度。信息传播中良莠不齐的现象要求党必须积极发挥引导社会舆论的作用，建立党委新闻发言人制度是贯彻落实党的十七届四中全会精神的具体要求。为此，2010年6月，中共中央11个部门新闻发言人共同亮相，现场回答中外记者提问。不久，中央颁布《关于建立党委新闻发言人制度的意见》，要求各级党委建立发言人制度，及时主动、准确全面地向党内外介绍党的重大方针政策、决策部署和党的建设情况，介绍和说明党委做出的重要战略规划、重大决策、重点工作、重要事项以及工作进展等情况；并对人民群众关心的社会热点问题及时给出权威回答，消除了谣言产生的时间与空间，稳定社会情绪。党委新闻发言人制度的设立，显示出党和政府由信息的宣传控制者转变为信息提供者，保障了党员群众的知情权，同时获取他们的参与与支持，塑造党和政府的良好形象；党委新闻发言人比政府信息公开进了一步，是更高平台上的信息公开，显示出中央打造阳光廉政政府的决心。
第三，提高反腐倡廉制度建设的信息化水平。时任总书记胡锦涛在第十七届中纪委第五次全会上指出：“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断增强反腐倡廉工作科技含量。”[4]把科技融入反腐倡廉制度建设扩大了群众有序的政治参与，拓宽了群众监督、投诉、举报的渠道，体现了党在反腐工作中坚持走群众路线，在实践中切实提高了工作效率。为此，党委、政府纷纷建立网站，公开三公经费，同时纪委、检查部门也建立了举报网站，取得了显著成效。例如广东中山市纪委、监察局经过慎重考虑，大胆“吃螃蟹”，在网上率先设立了全国首个地级市纪检监察机关官方微博，作为网络问政和廉政宣传的重要平台。2012年7月在微博上接到非实名举报，反映中山市人社局时任纪委书记梁国影篡改儿子公务员考试成绩，引起舆论广泛关注，纪委迅速介入调查，并在一周内通过官方微博四次发布案件进展，最终处理结果向社会公开，获得社会各界一致肯定[5]。2010年12月，中国首次发布《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，充分肯定和高度评价了网络监督作用。
三、充分发挥党中央与地方党组织制度建设的积极性
党的十八大报告指出，现在处于并长期处于初级阶段的国情与社会的主要矛盾、世界上最大的发展中国家“三个没有变”。这就要求各级党委把中央制定的路线、方针、政策彻底贯彻下去。十八大报告还指出：“要坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，保证中央政令畅通，绝不允许上有政策，下有对策，绝不允许有令不行，有禁不止。”[6]为此，党中央建立了中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度，收到积极效果。
同时，我国幅员辽阔，各地的发展不平衡，在维护中央权威的同时，也要充分发挥地方党组织的积极性，积极探索行之有效的制度建设。例如，长期以来干部选拔中的腐败主要表现为“少数人在少数人中选人”，群众概括为“领导说你行，你就行，不行也行；领导说你不行，你就不行，行也不行——不服不行”。导致边腐边升、“带病”提拔，少数人跑官、要官、买官屡屡得逞，挫伤了广大党员群众的积极性，削弱了党的社会公信力。为改变这种局面，地方各级党组织进行了积极探索，2001年四川省雅安市合江乡率先打破干部选拔中的任命制，先由全乡群众公推出乡党委候选人，再由全体党员投票选举乡党委领导班子[7]，公推直选打破了干部选拔中的上级任命制，保证了普通党员的选举权和被选举权，把大量优秀人才选举到关键岗位，有力地增强了党组织的战斗力。
地方的探索，得到中央的肯定。2002年党的十六大提出：“改革和完善党内选举制度”的要求；2004年十六届四中全会提出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”[2]541；2007年十七大提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内民主多种实现形式。”[8]40同时将党章第三十条修改为“基层委员会、总支部委员会，支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”[9]。也就是说，基层党组织书记、副书记的选举范围扩大了，可以由党员大会选举产生，这就为推行公推直选提供了政策依据，随后，公推直选的在全国推广，激发了广大党员的政治热情和参与党内民主决策的积极性，也增强了干部为群众干事、对人民负责的主动性。
伴随着公推直选的出现，票决制也取代了举手表决。有地方在选举时规定，如果同意，就不用举手，不同意的话才举手。这样一来，反对的党员在众人眼中成为另类，碍于人情和场面，最后只能随大流，这明显限制了党员行使选举权。1988年浙江省椒江市在干部任免中首次实行票决制，成果显著[10]。2001年中组部选择海南省、山西晋中市、陕西铜川市、四川眉山市、浙江台州等地区为对拟任人选票决制的试点单位。试点单位结合实际，积极探索，取得显著成效。海南省委制定了《省委全委会任用市县级党政正职表决办法》；浙江省委通过《浙江省委全委会任用、推荐重要干部表决办法（试行）》；广东省委通过《新任地级市党委正职人选表决决定试行办法》。在总结地方试点经验的基础上，2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布，规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。” [11] 2004年4月中央出台了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人表决办法》，标志着地方党政主要领导干部任免票决制逐步向全国推广。地方在贯彻票决制的过程中，将票决制的使用扩大到“三重一大”决策中，提高了党内民主生活的质量。
四、充分发挥党员在制度建设中的主动性
党员是党内生活的主体，在制度建设中必须充分发挥党员的主动性和创造性。首先，党员是制度建设的主力军。例如，任前公示制度最初就是江苏省宿迁市沭阳县县委组织部门的个别党员的想法，在得到肯定后在全县推行，主要指在干部选拔后上任前，向社会公开，党委把对干部的评价权、监督权交给群众，达到民主化、公开化，取得了显著成效。1999年1月，在沐阳县实行公示制一年半后，在全国引起12个省份的关注，中组部对此进行了专题调研，经过专家的论证后，2000年底中组部颁布了《关于推行党政领导干部任前公示的意见》，把任职前公示制度向全国推广，经过实践检验后，写入2002年7月中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，受到广泛好评[12]。任前公示制度保障了党员的知情权，有了广大党员的参与和监督，能大大避免“带病”干部被提拔的失误，得到群众拥护的干部受到了鼓励，增强了党的团结；提高了干部责任意识，干部晋升不仅要过领导关，也要过广大党员群众这一关，要想顺利过群众这一关，必须为群众办实事。进而切实做到凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。 其次，党员是党内制度的主要参与者。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员与党组织意愿的党内民主制度。”[13]613党的十七届四中全会强调，“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”[3]15。党员作为党内民主生活的主体，享有知情权，有权阅读党的文件，听取党的报告，知晓党内事务；享有参与权，有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与党内职务相应的会议，参与党的政策和理论的讨论；享有选举权，可以按照本人意愿选举领导成员，在选举时可以表示赞成、反对或弃权；享有监督权，有权有依据地批评党员和组织，可以向党组织举报党员的违法乱纪行为。为了更好地参与党内民主生活，党的十七届四中全会提出建立党内情况反映制度和情况通报制度、重大决策征求意见制度等，拓宽了党员发挥主体作用、行使民主权利的有效渠道，也是切实保障党员知情权、参与权、监督权的重要体现。应该不断完善党内情况通报制度，使党员充分了解和参与党内事务；不断完善党内情况反映制度，充分调动广大党员工作的积极性；不断完善党内重大决策征求意见制度，把民主集中制落到实处。
第三，党员是党内制度执行的主要监督者。执行力是制度建设的生命力，现实中一些制度虽然已经制定，但是只是一种“摆设”，处于“开会传达、写写笔记、墙上挂挂”的状态；有的搞“弹性”操作，要么因人而异，要么上有政策，下有对策；还有的部门搞“一阵风”，紧一阵，松一阵，这些都损害了制度的公信力。同时个别领导干部的腐败，必定侵犯了党员的民主权利：暗箱操作、私下交易必然侵犯党员的知情权；领导个人决定一切党内事务侵犯了党员的参与权；少数人选人侵犯了党员的选举权和被选举权；打击报复举报者严重侵犯了党员的监督权。这就说明制度的执行，不仅取决于自觉，更要加强监督，党员是党内制度执行力的主要监督者。只要党员坚决行使《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》中所赋予的各项权利，同各种不正之风作斗争，纠正领导干部在行使权力中出现的异化行为，使领导人不能腐败、不敢腐败，促进领导干部廉洁从政，必然提高制度的执行力。
五、在实践中检验、完善党的制度建设
关于制度建设的重要性，邓小平曾深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[14]333因此，制度建设慎之又慎，既要保证理论上的彻底性，也要保持实践上的完整性；既要避免低水平重复建设，也要避免没有试点的一拥而上。一般的步骤是提出理论，选择地方进行试点，总结经验教训，看是否能够推行，违背实践的原则，必然导致失败，例如，党代会常任制的试点就陷入了困境。
早在1956年4月28日，毛泽东就率先提出党代会常任制，他指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以每年召开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑这种办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[16]毛泽东提出意见后，邓小平在当年5月代表中央起草了一份向各省、市、自治区和中央各部委党组、党委的《关于讨论党章修改稿的通知》，其中特别指出：“在党章修改稿中，请你们特别注意草稿中规定全国代表大会和地方各级代表大会采用常任制度，并且规定各级代表大会每年召开一次，这是一个重大的改变，请你们考虑这种制度是否妥当。”[17]在征求地方的意见后，党的八大将党代会常任制写入党章，可见，从4月底提出意见，到9月写入党章，中间只有短短4个月的时间，既没有严密的理论论证，更没有实践的检验，这就违背了制度建设的一般原则。所以，尽管1956年党的八大曾经提出了党代会常任制，但只召开了八大二次会议，常任制也没有贯彻下去。1969年的九大修改党章时规定党代会五年召开一次，但在“文化大革命”“左”倾错误的影响下，党内民主生活极端不正常，根本无法按时召开党代会。对此，邓小平在1980年总结经验时指出：“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥。……基层单位领导制度的改革，要先在少数单位进行试点。在制定和颁布完善的条例之前，一切非试点的基层单位，一律执行原来的制度。” [14]359同时，胡乔木也指出党代会常任制难以实行有三条理由：“八大规定行不通；党代会任务是规定一个阶段的路线、方针，不需要每年都召开；对党代表的任务和职权及其与各级党委会关系难以规定。”[15]
为了回应学术界恢复党代会常任制的呼吁，早在1988年中组部就选择了5个省12个县（市、区）进行试点，主要有山西省大同市矿区、洪洞县和晋中市榆次区和顺县，浙江省台州市椒江区、瑞安市、绍兴市、永嘉县，黑龙江肇东市、林甸县，河北省辛集市，湖南省衡山市区。但到党的十六大召开前夕，只剩下5个在试点。党的十六大报告指出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。” [13]39此后，新一轮的试点在全国展开，多个省份增加了试点单位数量，提高了试点行政等级，选择了多个地级市进行试点。党的十七大报告进一步指出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制度，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。” [8]39党的十八大报告也指出：“深化县（市、区）党代会常任制的试点。”[6]但是，迄今为止20多年的试点只是停留在个别市县级单位，既没有上升到高级别的行政级别，也没有范围上的扩大，作为一项正式制度而推行，试点处于停滞的状态。这表明，完善党的制度建设仍然任重道远。
综上所述，党的制度建设是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及到党的建设的多方面，必须以改革创新的谨慎推进党的制度建设。既要重视党内程序性制度建设，加强党内程序性法规建设；更要顺应信息化的时代潮流，以信息化拓宽党员参与党内生活的渠道；在维护中央权威，贯彻中央路线、方针、政策的同时从本地实际出发，发挥地方党组织的积极性；也要把发挥集体优势和党员的主动性、创造性结合起来，增强党员的使命感与责任感；最后坚持实践是检验真理的唯一标准，在实践中检验、完善党的制度，成熟的在更大范围内推广。 参考文献：
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——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.
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责任编辑 何成学
Analysis of the Basic Experience of Scientific System Construction of the Chinese Communist Party in new era
Wang Guangfeng
（College of Marxist Education of Nankai University ，Tianjin 300071）
Abstract： The 17th National Congress of the CCP puted forward five aspects of the construction of the party， the 18th National Congress of the CCP inherited the viewpoint and puted the system construction finally， demanding that system construction throughout the thought construction， organization construction， style construction and anti-corruption construction. The important status of system construction in the structure of the party， demanding to explore the realization path of the scientific system construction. The Party has accumulated rich experience in system construction ，such as strengthening the construction of the procedural laws and regulation， complying with the information trend， giving play to the enthusiasm of party organization and members， inspection， perfecting the system construction in practice.
Key words： Scientific System Construction； the Chinese Communist Party； basic experience