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摘 要 本文指出，作为信托业风险防控制度重要组成部分的信托业保障基金制度，是促进我国金融风险市场化的重要变革，是信托监管机制的进一步成熟。但是，信托业保障基金制度也存在保障力度不够、约束力不强和诱发道德风险等不足之处。因此，应适当对我国的信托业保障基金制度进行完善，主要措施有落实风险差别认购、强化投资者教育和规范从业者销售行为，除此之外还应建立应急补充认购机制和备案先用机制对现有制度进行补充。
关键词 信托业 保障基金制度 市场化风险处置 道德风险 资金效率
作者简介：张铭蕾，西南政法大学。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-087-03
2014年信托行业规模再次达到历史新高，业务结构正处于优化转型中，行业发展平稳，同时，信托业也面临着增幅放缓、业绩下滑、个案风险增加等方面的挑战。为提振市场信心，维护行业稳定，继保险业和证券业设立保障基金后，银监会于2014年12月颁布并实施了《信托业保障基金管理办法》，正式着手建立中国信托业保障基金制度。信托业保障基金是动用社会组织行业协会的力量，在行业内筹集专项资金，以风险市场化处置为手段，用以预防和消化信托业风险的制度。
一、保障基金制度的主要内容
信托业保障基金运作有一个核心步骤，即针对信托公司的不同程度的风险按照“债务重组-外部接盘-履行恢复与处置计划-动用保障基金”的顺序进行风险处置。动用保障基金是最后的行动，并不是所有的风险都需要动用保障基金。信托业保障基金制度包含两个层次的架构。第一层是基金管理公司，是受托经营保障基金的实体，是社团法人。第二层是保障基金，是财团法人，由理事会行使基金认购、使用、管理、分配的权利。保障基金制度具有四个特点。一是互助性，是行业内部互帮互助形成风险共同体，将风险在各个公司结成的行业网络上吸收和弱化，避免了风险集中对某一家公司的致命打击。二是投资性，信托公司用以认购基金的资金权属不发生改变，资金和资金收益的所有权人都是认购者。投资收益是固定的，这源于投资收益与风险的对等，保障基金旨在降低风险，故收益固定在较低的水准。三是有偿性，使用救助基金后，需要足额偿还并附加利息，目的在于保证基金的资金量稳中有升。四是约束性，参与认购的公司在机构重组、破产重整、清算中都由保障基金作为主导。
二、 保障基金的正面效用
（一）行业内部分散风险
信托制度本质上是承载他人信任并接受委托管理他人事务或财产，而且具有破产隔离的天然优势，设立初衷是委托人为维持资产价值，确保后人能继续保有财富而采用的风险防范手段，属于低收益低风险的资产管理方式。而在中国八十年代引入信托制度后，因国内金融监管主要集中在银行业，信托处于监管制度的荒原，肆无忌惮的疯长将诸多高风险业务揽入囊中，国家先后五次大力整顿信托业，信托公司的数目也从最高涨时期的八百多家回落到不足一百家，但国内信托业偏好高风险业务的传统一直没有改变，信托违约率居高不下，信托公司破产频发，信托甚至被称为金融界的坏孩子，扣上了影子银行的恶名。在近期宏观经济处于弱周期，经济增速放缓的环境下，正是信托业自我改革自我调整的良好时机，建立信托业保障基金制度，可将行业内局部一家公司的突发风险，转移分散给全局整个行业来承担，避免偶然外来风险造成一家公司破产全行业震荡的危局，实现互帮互助同舟共济抵御风险，提振市场对信托行业稳定性的信心。
（二）减轻金融震荡
我国采用金融分业管制制度，目的之一是为了将金融业的风险分散隔离开来，避免整体遭遇金融危机，维护一国内和世界范围的金融秩序稳定。但资本正如连通器中的液体，总是在各金融行业内保持流动，某一行业的压力升高或降低时，其余行业的水位也会随之起伏，风险会迅速在行业之间弥散。信托业保障基金制度在设计中被视为信托业的“最后安全网”，也是行业防火墙，可将信托业风险与其他金融市场的风险暂时隔离或者说缓慢稳妥的释放，通过保障基金的介入，换取风险缓释和化解的“时间窗口”，将单体项目和单体机构风险消化在行业内部，是逐步释放存量风险、减少对整个金融市场冲击的关键手段，与保险业保障基金和证券投资者保护基金一同构成整个金融行业的重要风险屏障。
（三）隔离行业风险
尽管信托被作为融资管道是对信托功能的异化，但仍不能忽视融资类信托是主流的客观事实，在不断的调整业务结构后，2014年度融资类信托，首次降到40%以下 。融资类信托的背后是一些需要巨额资本运营的实体行业，例如基础产业和房地产行业，宏观政策在收紧对这些领域的投资，使得其面对资金匮乏的困境，此时一些在管制严格行为谨慎的银行业和证券业无处施展的资本，乃至其他实业中闲置的资本便通过信托这一管道流入基础产业和房地产行业，因此某些实业项目的开展与特定的信托产品存在着半公开的紧密联系，信托的延期兑付、违约和信托公司的破产极可能导致某些工程项目的夭折。从信托资金投向也能看出，2014年投向实体经济部门的规模为9.87万亿元（包括工商企业、基础产业等），占信托总规模的70.60%。信托业依然是实体经济的坚定支持者。信托业保障基金制度不仅使风险停留在信托业内，也能防控金融风险波及实体经济，保障宏观经济的稳定。
（四）促进业务结构优化
融资类业务与投资类和事务管理类相比仍占据主流地位，与信托制度的初衷和本质有较大出入，这是之前特殊经济环境下畸形发展的产物，需要在新环境下不断调整中回归创设信托法律制度的最初目的，即资产管理和财富传承。另外资本市场开始走出低迷局势，高净值客户个性化资产配置的财富管理需求日益强烈，信托业固定收益特征的非标准融资信托业务已难以满足投资者多元化的理财需求，客观上要求信托业进行结构调整适应市场环境变化 。融资信托客户的主要关注点在融资成本，是不论保障基金由信托公司或客户出资认购，最终都会导致融资成本的提高，降低融资信托对客户的吸引力，另外也会导致投资类信托的收益减少，削弱高收益给客户带来的风险偏好。这样通过客户的主动选择，从业务类型和风险两个方面优化信托结构。一是融资信托的大幅度下降，在微观上适应了私募融资市场萎缩的变化，在宏观上消除了长期笼罩在信托业头上的“影子银行”阴影；二是投资信托和事务管理信托的稳步提升，微观上适应了投资者的多元化资产管理需求和高净值客户的财富管理需求，宏观上符合了信托业转型发展的根本方向。 （五）促进监管制度进一步成熟
信托业保障基金制度的建立是我国金融领域的又一项重大改革和制度创新，它进一步冲破了我国长期以来实行的“金融机构退市，国家财政兜底”体制，它将信托市场上隐形的国家信用直接转换为制度化的行业信用， 运用在国家与市场主体之间的第三股力量——行业协会进行柔性监管，符合十八大后创新社会管理机制，发挥市场的决定性作用的大趋势，在增进行业自律、降低政府等公共机构的救助支出成本和保护投资者利益方面的作用不可替代。
三、信托业保障基金制度的不足与完善
（一）设立制度的法律位阶过低
《信托业保障基金管理办法》（以下简称《办法》）是由银监会、财政部联合制定的部门规章，不属于通常意义的法律法规的范畴，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）第四条，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。第六条，对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。据此可知，《办法》在民事裁判中不能够直接引用作为裁判依据，仅作为说理依据，意味着法院也可以在不违背法律法规的前提下不适用《办法》的规定。司法裁判是解决纠纷的终局保障，保障基金制度在司法裁判中没有强制的适用效力，势必会削弱该制度的威慑力和保障力度。
笔者认为，金融立法的位阶过低和越权立法现象较为突出，这由我国金融领域立法的基础薄弱和改革开放后金融业一直处极速发展两个原因造成的，《办法》的制定处于体系中也难以跳出混乱的格局，只能期待我国法制体系的进一步成熟和完善，对整个金融业立法进行有序的梳理。
（二）增加道德风险
道德风险在此处指金融道德风险即金融活动的从业者与参与者在金融活动过程中，为了最大程度地增加自身效用时，采用别人不易察觉的隐蔽行为作出不利于他人的行为选择。
1.信托公司的道德风险。对于信托公司而言，信托业保障基金意味着遭遇重组和破产的可能性降低，也降低了选择自身经营行为的审慎程度，加大了过度承担风险的动机。暂不实行按风险区分的认购标准，将鼓励一些公司采用高风险的行为模式来获取更高利润，而由此产生的风险成本则由全行业或者是行为保守的公司共同承担，此种状况进一步加大了对信托公司的风险激励。
笔者认为，应尽快落实风险区分的认购标准，对各公司的资产质量、资金规模、管理水平和盈利能力等进行评估，使认购金额与信托公司的风险度结合，充分体现信托风险增强信托公司股东对信托风险的防范意识，加强对信托公司的内部管理和风险控制，约束信托公司道德风险。
2.信托参与者的道德风险。金融活动的参与者只具有不完全的理性，保障基金的设立更加重了参与者对风险的忽视，不能清楚认识到保障基金不是对“刚性兑付的”强化，仅仅是对整个信托业稳定的保障，在各别信托产品出现违约时，参与者并不能够直接得到保障。加之，融资性资金信托需要认购的保障基金，由融资者认购，这更加大了融资者对保障基金的是“信托参与者的保险”的误解。失去了分析信托产品风险、信托公司信誉和风险控制能力的动力，盲目追逐高利润高风险的项目。
对此笔者认为，一方面应加强对参与者的风险教育，强制信托公司对信托项目参与者进行正面提示和说明信托业保障基金不直接对信托损失进行补偿，信托业风险处置按照卖者尽责、买者自负的原则，在信托公司履职尽责的前提下，信托产品发生的价值损失，由投资者自行负担。另一方面，禁止信托公司和从业人员用暗示或其他手段向购买者做出“刚性兑付”的承诺。
（三）保障基金规模不足
2014年末，信托行业管理的信托资产规模为13.98万亿元，平均每月到期的规模在3500亿元左右，如果依照《办法》规定，信托公司按净资产余额的1%认购，资金信托按新发行金额的1%认购，信托业保障基金迄今筹集资金不过千亿，相对于稳定整个行业的目标近乎是杯水车薪。目前的认购标准自有合理之处，保
障基金虽然不改变资金的权属，但收益是固定且较低的，若提高认购比例则对信托资本的利用效率过低，矫枉过正抑制信托业的发展活力。有观点认为，应由财政注入部分资金，扩大保障基金规模，这样无需动用信托公司的资金。笔者对此持反对意见，首先国家资本的进入如果比例极小则起不到改善作用，如果占比例较大则从逻辑起点上否定了信托业保障基金制度，信托业保障基金制度正是为了完善金融风险市场化处置机制，去除国家信用担保，同时发挥出行业协会对市场秩序的维护作用。国家资本占比较大则会诱使信托业重返国家担保兜底风险，政府独揽监管职责的旧局面。
笔者认为，资金的来源应仅限于市场参与者，保持设立保证基金的初衷。对基金规模过小的问题，可以通过“事后”增加认购的途径解决，“事后”指信托公司在提出破产申请后或资不抵债后，尚未进入破产程序或重组的阶段，可以由保障基金理事会决定是否为该公司增加认购，实质上是一种临时筹措救助资金的应急手段。由应急手段进行补充，使保障基金日常情况下无需庞大的规模，可在保证救助能力的同时不降低信托公司资金利用的效率。
（四）基金启用缓慢
从《办法》的规定看明确可以使用保障基金的情况仅有四种，分别是信托公司重组、破产重整、被责令关闭或撤销、临时资金周转困难，其中前三种依据相关有权机关的认定由保障基金公司拟定方案，第四种由信托公司向保障基金公司提出申请，并提交流动性困难解决方案及保障基金偿还计划，由保障基金公司审核。使用保障基金的情况除第四种外均为风险爆发的事后处置，事后处置不能够及时控制风险防止损失扩大，也不能消除市场在信心和秩序上遭受的不良影响。第四种情况下需要保障基金公司审核通过方可使用，同样是需要较长的时间，而且未规定审核答复的时限，在危机处置中每一分时间的成本都是高昂的，需要简洁迅速的程序，减少因延后处置产生的额外损失。
迟来的正义不是正义，迟来的拯救也不是拯救。故笔者认为，应设立行业预警机制，在每季度末对财务状况不佳的公司进行警示，要求其出具制定流动性困难解决应急方案和保障基金偿还计划，提交保障基金公司备案，在信托公司认为其符合应急方案中设定的条件时，可立即提相关证明资料，申请获得保障基金的救助。保障基金公司应仅对是否符合备案条件作形式上的审查，条件符合后立即给予救助，实质性审核在危机解除后再进行，即“备案先用制”。若事后审核发现存在滥用和虚假申请保障基金救助的情况，保障基金公司可进行惩戒，并做出不良行为记录并公示，对多次虚假申请的信托公司可取消其备案先用的资格。
注释：
本文数据来源：中国信托业协会公布的2014年4季度末信托公司主要业务数据.
周小明.2014年度中国信托业发展评析——转型发展中的结构之变.http：//www. xt xh.net/xtxh/analyze/23010.
姚壬元.保险保障基金制度辨证评价.现代管理科学.2006 （7 ）.112.
彼得·纽曼默里·米尔盖特、约翰·伊特韦尔编.新帕尔格雷夫货币金融大辞典（第二卷）.北京：经济科学出版社.2000.76.
王振山.金融效率论.北京： 经济管理出版社.2000.
关键词 信托业 保障基金制度 市场化风险处置 道德风险 资金效率
作者简介：张铭蕾，西南政法大学。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-087-03
2014年信托行业规模再次达到历史新高，业务结构正处于优化转型中，行业发展平稳，同时，信托业也面临着增幅放缓、业绩下滑、个案风险增加等方面的挑战。为提振市场信心，维护行业稳定，继保险业和证券业设立保障基金后，银监会于2014年12月颁布并实施了《信托业保障基金管理办法》，正式着手建立中国信托业保障基金制度。信托业保障基金是动用社会组织行业协会的力量，在行业内筹集专项资金，以风险市场化处置为手段，用以预防和消化信托业风险的制度。
一、保障基金制度的主要内容
信托业保障基金运作有一个核心步骤，即针对信托公司的不同程度的风险按照“债务重组-外部接盘-履行恢复与处置计划-动用保障基金”的顺序进行风险处置。动用保障基金是最后的行动，并不是所有的风险都需要动用保障基金。信托业保障基金制度包含两个层次的架构。第一层是基金管理公司，是受托经营保障基金的实体，是社团法人。第二层是保障基金，是财团法人，由理事会行使基金认购、使用、管理、分配的权利。保障基金制度具有四个特点。一是互助性，是行业内部互帮互助形成风险共同体，将风险在各个公司结成的行业网络上吸收和弱化，避免了风险集中对某一家公司的致命打击。二是投资性，信托公司用以认购基金的资金权属不发生改变，资金和资金收益的所有权人都是认购者。投资收益是固定的，这源于投资收益与风险的对等，保障基金旨在降低风险，故收益固定在较低的水准。三是有偿性，使用救助基金后，需要足额偿还并附加利息，目的在于保证基金的资金量稳中有升。四是约束性，参与认购的公司在机构重组、破产重整、清算中都由保障基金作为主导。
二、 保障基金的正面效用
（一）行业内部分散风险
信托制度本质上是承载他人信任并接受委托管理他人事务或财产，而且具有破产隔离的天然优势，设立初衷是委托人为维持资产价值，确保后人能继续保有财富而采用的风险防范手段，属于低收益低风险的资产管理方式。而在中国八十年代引入信托制度后，因国内金融监管主要集中在银行业，信托处于监管制度的荒原，肆无忌惮的疯长将诸多高风险业务揽入囊中，国家先后五次大力整顿信托业，信托公司的数目也从最高涨时期的八百多家回落到不足一百家，但国内信托业偏好高风险业务的传统一直没有改变，信托违约率居高不下，信托公司破产频发，信托甚至被称为金融界的坏孩子，扣上了影子银行的恶名。在近期宏观经济处于弱周期，经济增速放缓的环境下，正是信托业自我改革自我调整的良好时机，建立信托业保障基金制度，可将行业内局部一家公司的突发风险，转移分散给全局整个行业来承担，避免偶然外来风险造成一家公司破产全行业震荡的危局，实现互帮互助同舟共济抵御风险，提振市场对信托行业稳定性的信心。
（二）减轻金融震荡
我国采用金融分业管制制度，目的之一是为了将金融业的风险分散隔离开来，避免整体遭遇金融危机，维护一国内和世界范围的金融秩序稳定。但资本正如连通器中的液体，总是在各金融行业内保持流动，某一行业的压力升高或降低时，其余行业的水位也会随之起伏，风险会迅速在行业之间弥散。信托业保障基金制度在设计中被视为信托业的“最后安全网”，也是行业防火墙，可将信托业风险与其他金融市场的风险暂时隔离或者说缓慢稳妥的释放，通过保障基金的介入，换取风险缓释和化解的“时间窗口”，将单体项目和单体机构风险消化在行业内部，是逐步释放存量风险、减少对整个金融市场冲击的关键手段，与保险业保障基金和证券投资者保护基金一同构成整个金融行业的重要风险屏障。
（三）隔离行业风险
尽管信托被作为融资管道是对信托功能的异化，但仍不能忽视融资类信托是主流的客观事实，在不断的调整业务结构后，2014年度融资类信托，首次降到40%以下 。融资类信托的背后是一些需要巨额资本运营的实体行业，例如基础产业和房地产行业，宏观政策在收紧对这些领域的投资，使得其面对资金匮乏的困境，此时一些在管制严格行为谨慎的银行业和证券业无处施展的资本，乃至其他实业中闲置的资本便通过信托这一管道流入基础产业和房地产行业，因此某些实业项目的开展与特定的信托产品存在着半公开的紧密联系，信托的延期兑付、违约和信托公司的破产极可能导致某些工程项目的夭折。从信托资金投向也能看出，2014年投向实体经济部门的规模为9.87万亿元（包括工商企业、基础产业等），占信托总规模的70.60%。信托业依然是实体经济的坚定支持者。信托业保障基金制度不仅使风险停留在信托业内，也能防控金融风险波及实体经济，保障宏观经济的稳定。
（四）促进业务结构优化
融资类业务与投资类和事务管理类相比仍占据主流地位，与信托制度的初衷和本质有较大出入，这是之前特殊经济环境下畸形发展的产物，需要在新环境下不断调整中回归创设信托法律制度的最初目的，即资产管理和财富传承。另外资本市场开始走出低迷局势，高净值客户个性化资产配置的财富管理需求日益强烈，信托业固定收益特征的非标准融资信托业务已难以满足投资者多元化的理财需求，客观上要求信托业进行结构调整适应市场环境变化 。融资信托客户的主要关注点在融资成本，是不论保障基金由信托公司或客户出资认购，最终都会导致融资成本的提高，降低融资信托对客户的吸引力，另外也会导致投资类信托的收益减少，削弱高收益给客户带来的风险偏好。这样通过客户的主动选择，从业务类型和风险两个方面优化信托结构。一是融资信托的大幅度下降，在微观上适应了私募融资市场萎缩的变化，在宏观上消除了长期笼罩在信托业头上的“影子银行”阴影；二是投资信托和事务管理信托的稳步提升，微观上适应了投资者的多元化资产管理需求和高净值客户的财富管理需求，宏观上符合了信托业转型发展的根本方向。 （五）促进监管制度进一步成熟
信托业保障基金制度的建立是我国金融领域的又一项重大改革和制度创新，它进一步冲破了我国长期以来实行的“金融机构退市，国家财政兜底”体制，它将信托市场上隐形的国家信用直接转换为制度化的行业信用， 运用在国家与市场主体之间的第三股力量——行业协会进行柔性监管，符合十八大后创新社会管理机制，发挥市场的决定性作用的大趋势，在增进行业自律、降低政府等公共机构的救助支出成本和保护投资者利益方面的作用不可替代。
三、信托业保障基金制度的不足与完善
（一）设立制度的法律位阶过低
《信托业保障基金管理办法》（以下简称《办法》）是由银监会、财政部联合制定的部门规章，不属于通常意义的法律法规的范畴，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）第四条，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。第六条，对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。据此可知，《办法》在民事裁判中不能够直接引用作为裁判依据，仅作为说理依据，意味着法院也可以在不违背法律法规的前提下不适用《办法》的规定。司法裁判是解决纠纷的终局保障，保障基金制度在司法裁判中没有强制的适用效力，势必会削弱该制度的威慑力和保障力度。
笔者认为，金融立法的位阶过低和越权立法现象较为突出，这由我国金融领域立法的基础薄弱和改革开放后金融业一直处极速发展两个原因造成的，《办法》的制定处于体系中也难以跳出混乱的格局，只能期待我国法制体系的进一步成熟和完善，对整个金融业立法进行有序的梳理。
（二）增加道德风险
道德风险在此处指金融道德风险即金融活动的从业者与参与者在金融活动过程中，为了最大程度地增加自身效用时，采用别人不易察觉的隐蔽行为作出不利于他人的行为选择。
1.信托公司的道德风险。对于信托公司而言，信托业保障基金意味着遭遇重组和破产的可能性降低，也降低了选择自身经营行为的审慎程度，加大了过度承担风险的动机。暂不实行按风险区分的认购标准，将鼓励一些公司采用高风险的行为模式来获取更高利润，而由此产生的风险成本则由全行业或者是行为保守的公司共同承担，此种状况进一步加大了对信托公司的风险激励。
笔者认为，应尽快落实风险区分的认购标准，对各公司的资产质量、资金规模、管理水平和盈利能力等进行评估，使认购金额与信托公司的风险度结合，充分体现信托风险增强信托公司股东对信托风险的防范意识，加强对信托公司的内部管理和风险控制，约束信托公司道德风险。
2.信托参与者的道德风险。金融活动的参与者只具有不完全的理性，保障基金的设立更加重了参与者对风险的忽视，不能清楚认识到保障基金不是对“刚性兑付的”强化，仅仅是对整个信托业稳定的保障，在各别信托产品出现违约时，参与者并不能够直接得到保障。加之，融资性资金信托需要认购的保障基金，由融资者认购，这更加大了融资者对保障基金的是“信托参与者的保险”的误解。失去了分析信托产品风险、信托公司信誉和风险控制能力的动力，盲目追逐高利润高风险的项目。
对此笔者认为，一方面应加强对参与者的风险教育，强制信托公司对信托项目参与者进行正面提示和说明信托业保障基金不直接对信托损失进行补偿，信托业风险处置按照卖者尽责、买者自负的原则，在信托公司履职尽责的前提下，信托产品发生的价值损失，由投资者自行负担。另一方面，禁止信托公司和从业人员用暗示或其他手段向购买者做出“刚性兑付”的承诺。
（三）保障基金规模不足
2014年末，信托行业管理的信托资产规模为13.98万亿元，平均每月到期的规模在3500亿元左右，如果依照《办法》规定，信托公司按净资产余额的1%认购，资金信托按新发行金额的1%认购，信托业保障基金迄今筹集资金不过千亿，相对于稳定整个行业的目标近乎是杯水车薪。目前的认购标准自有合理之处，保
障基金虽然不改变资金的权属，但收益是固定且较低的，若提高认购比例则对信托资本的利用效率过低，矫枉过正抑制信托业的发展活力。有观点认为，应由财政注入部分资金，扩大保障基金规模，这样无需动用信托公司的资金。笔者对此持反对意见，首先国家资本的进入如果比例极小则起不到改善作用，如果占比例较大则从逻辑起点上否定了信托业保障基金制度，信托业保障基金制度正是为了完善金融风险市场化处置机制，去除国家信用担保，同时发挥出行业协会对市场秩序的维护作用。国家资本占比较大则会诱使信托业重返国家担保兜底风险，政府独揽监管职责的旧局面。
笔者认为，资金的来源应仅限于市场参与者，保持设立保证基金的初衷。对基金规模过小的问题，可以通过“事后”增加认购的途径解决，“事后”指信托公司在提出破产申请后或资不抵债后，尚未进入破产程序或重组的阶段，可以由保障基金理事会决定是否为该公司增加认购，实质上是一种临时筹措救助资金的应急手段。由应急手段进行补充，使保障基金日常情况下无需庞大的规模，可在保证救助能力的同时不降低信托公司资金利用的效率。
（四）基金启用缓慢
从《办法》的规定看明确可以使用保障基金的情况仅有四种，分别是信托公司重组、破产重整、被责令关闭或撤销、临时资金周转困难，其中前三种依据相关有权机关的认定由保障基金公司拟定方案，第四种由信托公司向保障基金公司提出申请，并提交流动性困难解决方案及保障基金偿还计划，由保障基金公司审核。使用保障基金的情况除第四种外均为风险爆发的事后处置，事后处置不能够及时控制风险防止损失扩大，也不能消除市场在信心和秩序上遭受的不良影响。第四种情况下需要保障基金公司审核通过方可使用，同样是需要较长的时间，而且未规定审核答复的时限，在危机处置中每一分时间的成本都是高昂的，需要简洁迅速的程序，减少因延后处置产生的额外损失。
迟来的正义不是正义，迟来的拯救也不是拯救。故笔者认为，应设立行业预警机制，在每季度末对财务状况不佳的公司进行警示，要求其出具制定流动性困难解决应急方案和保障基金偿还计划，提交保障基金公司备案，在信托公司认为其符合应急方案中设定的条件时，可立即提相关证明资料，申请获得保障基金的救助。保障基金公司应仅对是否符合备案条件作形式上的审查，条件符合后立即给予救助，实质性审核在危机解除后再进行，即“备案先用制”。若事后审核发现存在滥用和虚假申请保障基金救助的情况，保障基金公司可进行惩戒，并做出不良行为记录并公示，对多次虚假申请的信托公司可取消其备案先用的资格。
注释：
本文数据来源：中国信托业协会公布的2014年4季度末信托公司主要业务数据.
周小明.2014年度中国信托业发展评析——转型发展中的结构之变.http：//www. xt xh.net/xtxh/analyze/23010.
姚壬元.保险保障基金制度辨证评价.现代管理科学.2006 （7 ）.112.
彼得·纽曼默里·米尔盖特、约翰·伊特韦尔编.新帕尔格雷夫货币金融大辞典（第二卷）.北京：经济科学出版社.2000.76.
王振山.金融效率论.北京： 经济管理出版社.2000.