官僚治国是皇帝制度的共生物。帝制时期的官僚是与封建时期的贵族相对而言的，原则上，贵族世袭，官僚选任;就基本的游戏规则而言，贵族是“家族决定个人”，官僚是“个人决定家族”。但是，在某些历史时期，官僚也获得了某种类似于贵族的特质，这种贵族化的官僚就是魏晋南北朝的士族。
　　帝制国家选拔、任用官僚是为了治理国家，然而，作为群体的官僚一旦拥有权力，便忍不住为个人及其家族谋福利，官僚群体的利益可能会走向朝廷国家利益的反面。在唐代后期，我们看到了高级官员为自家子弟营造的“升迁高速路”，此举加剧了中央与地方之间的断裂。
　　北宋开启了中国历史上的科举时代，力图通过自由报名的公平考试选拔官员，政府向“几乎一切人”开放。但是，“开放式政府”却又面临着新的难题。
　　通常认为，“选任集权”是中央集权的重要组成部分和实现手段，而帝制中国的选任集权制度建设到隋朝才真正实现。那么，“选任集权”的缺席是否意味着有效控制的不足？“选任集权”入场之后，中央对地方的治理又是否得到了真正加强？

科举时代的中国梦

　　到了宋朝，中国社会再度进入一个鼓励个人奋斗的时代，科举制成为当官的最主流途径。科举最实质性的创新点还不是通过考试当官，而是“自由投考”，几乎任何一个男性，只要他肯读书，就可以自由报名参加考试，通过考试改变命运。“朝为田舍郎，暮登天子堂”“书中自有黃金屋”“书中车马多如簇”“书中有女颜如玉”，书念得好，不仅个人富贵唾手可得，家族地位也随之得到提升;反过来，家族中三代出不了读书的好儿郎，就难免要没落。想当官吗？三更灯火五更鸡，“五经”勤向窗前读，到了开科的年份就去报名参加考试，一级一级考上去，从州府考进京，最后考到皇帝殿前，一举得中，金榜题名天下闻。中国读书人的状元梦，从宋朝一直做到了1905年。科举耽误了挺多的事，但就保持社会的流动与开放而言，自有其历史功绩。
　　一个人，无论家庭出身多么平凡，只要他足够努力（运气也不能太坏），就可以通过某种公开、稳定、制度化的通道实现自身和家族社会地位的提升。按照这个标准来衡量，从宋朝开始，帝制中国是真有“中华梦”的，把梦想变成现实的制度通道就是科举考试。“朝为田舍郎，暮登天子堂”就是科举时代“中华梦”夸张而生动的写照。
　　科举创立于唐朝，但是，从宋朝开始，中国才真正进入了科举时代。因为只有从宋朝开始，科举才有了影响、塑造甚至定义时代的意义。
　　首先，不论家世背景、标榜公平考试、择优录取的科举制度变成了帝国选拔官员的主流途径。较之于唐朝，科举的录取规模在宋代有了实质性的增长。唐代平均每年录取70人，宋代年均录取360人。数量增长带来的是官僚集团结构的变化。在宋代，科举出身的官员数量，虽然不能在整个官僚集团中占到绝对多数，但是他们占据着最为重要的文官职位，是国家的实际领导者，官僚集团的整体面貌由此得到改观。根据现代学者的统计，北宋有宰相71人，科举出身者65人，占92%;副宰相153人，科举出身者139人，占91%。
　　其次，科举开辟了一条向上的社会流动通道，个人可以通过读书应举获取功名，提升家族地位。以司马光的家族为例，虽然他们家号称是司马懿的弟弟司马孚之后，但是，堂堂西晋皇族后裔，在宋朝以前六七百年的时光，却再也没有出过什么像样的人物，完全成了普通富裕农家。进入宋朝以后，有了开放的科举制度，司马氏才获得了新生。司马光的爷爷司马炫是家族中的第一个进士，可能因为去世较早，只做到了县令。接着，司马光的父亲司马池继续努力，再中进士，进入了高级官员的行列，为司马光的发展打下了深厚的基础。到司马光这一代，本来已经靠父亲的恩荫得到了一个官位，但是司马光坚持读书，考中进士，这才有了宰相司马光。如果司马光不中进士，基本上不可能有后来的成就。个人通过科举实现了自我价值的提升，家族地位也随之提高。
　　再次，高度开放的科举就像如今的高考一样，具有全民色彩。一定年龄段之内，所有中等以上家境的男子几乎全部投入科举——在同一个年份，有人刚刚开蒙读书，有人头悬梁锥刺股地用功，有人在赶考的路上，有人已经进入官场，正在春风得意处。受过良好儒家教育的读书人群体规模在不断扩大，他们构成了帝国更广阔的统治基础。考得上的当官，更多考不上的当老师，其余的只能在农闲时节教教村子里的顽童识字班。然而，不管个人境遇如何，在这些科举相关人士有意无意的集体努力下，整个社会的识字率提高了，儒家的思想观念、行为方式也传播到更广阔的地域和更广大的人群，文化中国的同一性得到了增强。
　　最后，科举还影响到了社会生活的其他方面，比如择偶。有权有势的人家从刚刚金榜题名的新科进士当中选女婿，这叫“榜下择婿”。
　　跟唐代相比，宋代在科举方面究竟进行了哪些制度创新？唐朝的科举其实是荐举与考试相结合的。达官贵人的推荐，考生的名气和社会关系在科举的录取中发挥着重要作用。到了宋朝，考生就完全不必拍达官贵人的马屁了，考不考得中，全靠自己一支笔。读书人在权贵面前能够昂起头来，要靠科举的制度创新。
　　宋朝人在考试技术上的进步已走在了世界前列。大家今天能够想到的防止作弊的技术，宋朝就已发明出来了。第一，锁院。考官人选临时确定，任命一旦发布，立即把考官隔离起来，出题、阅卷都是在封闭环境中进行，录取名单出来，考官才得自由。第二，糊名弥封。也就是密封试卷，考卷的卷头写着考生个人信息的部分，用纸糊起来，然后编上号。若是高级别的考试，还有第三项技术誊录，糊名弥封的试卷编上号以后，交给专门的抄书手用统一的纸墨、统一的字体抄一遍，考官看到的不是原卷，而是誊抄本，所以想通过笔迹作弊，或者在卷子上做个记号，门儿都没有。

开放式政府的三大难题

　　相比士族门阀制度，科举制度所形成的是“开放式政府”。科举考试为官场源源不断地输入了新鲜血液，若换个角度来理解这种新鲜血液，其实就是“陌生人”。“开放式政府”“陌生人官场”，催生了许多新问题。
　　考试能够考出来的只有个人的知识水平和写作能力，但是作为官员，仅仅有知识、会写文章显然不够。“不能核名实”，道德人品没着落，这是科举时代人才选拔的首要问题。
　　科举时代人才选拔的第二大问题，是考试内容带来的——你考什么，我学什么。考试是读书的指挥棒，功名利禄高悬的地方就是前进的方向，人性使然，古今皆未能免俗。科举选出来的人，“虽济济盈庭，求有才有识者十无一二”。“不能尽人才之用”，考试所追求的不是国家真正需要的，这是科举时代人才选拔的第二大问题。
　　科举时代人才选拔的第三大问题，是由“开放式政府”带来的。科举打破了小圈子对官僚职位的垄断，向更广大的人群敞开了做官的机会。但是，科举的录取规模一旦放开，是不能回缩的。因此，“开放式政府”必然会产生人才“供过于求”的问题，进入官场的官员数量越来越多，大大超过了国家机构所能提供的职位数量，出现一个工作机会两三个有资格的人排队的现象。
　　针对上述三大人才问题，北宋政府也提出了相应的解决措施。
　　第一个问题的对策是兴建学校，以学校辅助科举。兴建学校的努力贯穿了整个北宋中后期的历史。到北宋灭亡之前，在几代人的努力下，宋朝建立了一整套教育体系，从地方州县学一直到首都的太学。北宋甚至一度取消科举，直接用系统化的学校内部分级考试来选拔官员。
　　针对考试所追求的不是国家真正需要的这一问题，北宋在考试内容上进行了不断调整。比如最重要的进士科，先前重在诗赋，兼考背诵。“庆历新政”取消了背诵内容，降低了诗赋在录取中的权重，把重点放在了“策”和“論”，鼓励考生扩大阅读面，增加对现实问题的思考，把书读活，以文章经纶天下。虽然仍然是用笔墨文章取士，但是考试内容变得更灵活、更关注现实了。所谓“教以经济之业，取以经济之才”，“经济”的意思就是经邦济世、管理国家。
　　第三大人才问题是供过于求，既不能直接裁人，也不能轻易降低录取规模，这是“开放式政府”所必需的。宋朝的解决办法自唐朝后期延续而来，很简单，论资排辈，大家一起熬年头;所有关键性的级别升迁、重要职位的人选，必须有人推荐。对很多人来说，官僚生涯最重要的一个关口就是幕职州县官升京官，可以简单理解为从低层升入中层。可是要过这一关，五封推荐信是必需的。即便出以公心，推荐制还是对有背景的人更为有利，这是千古不变的道理，不能苛责。应当追求的是制度的公平和执行的公开透明。

选任集权的利与弊

　　央地关系问题的一个重要内容，是地方政府人事权力的分配问题，也就是说，中央与地方，究竟由谁来掌握地方政府的人事任免权力。当地方政府的人事任免权力主要由中央掌控，这就构成了选任集权;反之，则构不成选任集权。就历史事实来看，帝制中国的选任集权其实是到了隋朝才实现的。也就是说，以隋朝为界，帝制中国地方官的选任可以分为两大阶段：隋之前的八百年，秦汉魏晋南北朝，地方政府基本上享有本地官员的人事任免权，选任集权缺席;隋之后的一千三百多年，中央基本独占了地方各级官员的任免权，选任集权在场。

　　通常的观点认为，中央集权是帝制中国一以贯之的统治目标，而选任集权则是实现中央集权的重要手段。所以，历史课本致力于挖掘和描述中央集权不断加强的线索。这种观点没有错，但是从根本上说，中央集权只是帝制国家的外在目标或者说治理手段，中央控制（防止分裂，保持统一）和地方的有效治理才是帝制国家的内在目标或者说永恒追求。这样一来，在讨论选任集权的问题上，我们就获得了一个新的有实际意义的观察角度——中央控制以及地方治理的有效性。那么，前八百年，选任集权的缺席是否意味着中央有效控制的不足？后一千三百年，在选任集权的背景之下，是否意味着中央控制与地方治理的有效增强？
　　先看秦汉魏晋南北朝的前八百年。以汉代为例，这一时期典型的人事制度模式是：中央任命郡、县两级的地方长官和佐官;地方政府的其他官员均由地方长官从本地人当中选拔任用，这叫作“辟除”。1993年，江苏连云港出土了我国最早的郡一级行政文书档案——西汉东海郡的吏员考绩簿。24方木牍、133只竹简上所承载的40 000余字，呈现了有关东海郡政府组织的珍贵的第一手资料。根据这些资料，学者研究发现，西汉东海郡郡一级政府的两大机构——太守府和都尉府加起来，正式编制39人，实际在职人员107人，超编68人。其中，由中央任命的职位只有4个，占总编制的10.2%、实际在职人员的3.7%。这4个职位就是太守府的长官太守和佐官太守丞、都尉府的长官都尉和佐官都尉丞。

　　东海郡的例子代表了这八百年间地方政府的人员和权力结构：由中央任命的外地人官员居于领导地位，但数量极其有限，属于绝对少数;由地方长官辟除的本地人官员居于从属地位，但占据绝对多数。在这种人员和权力结构之下，地方行政实际上实行的是长官的“元首负责制”，“无论是县令长还是郡守，都有专任一方之权，对一地事务负有全权之责”。由于越来越严格的避籍制度，长官往往是外地人，单车赴任，除了朝廷的权威，别无仗势，必须依靠“生于斯，长于斯”的本地下属进行统治。在史料当中，我们偶尔能够看到本地人下属给外地人长官下马威的例子。比如，京兆（今陕西西安）杜陵人朱博被派到山东担任琅琊郡太守。到任之后，他发现几位最高级别的属官都没有来拜见，问为什么，说是病了;再问，说是本地习俗，每当新太守到职，都要先派专人去慰问，然后这几位德高望重的才有面子出来做事。朱博闻言大怒，胡子都立起来了，拍着桌子说：“我看你们齐国人还真想把这样的不正之风变成习俗吗？”然后立即下令全郡属官集合，当场选拔可用之才，下状委任。那几个没病找病的高级属官统统罢免，被轰出了府门。“郡中大惊。” 　　朱博遇到的应当属于特殊情况。总体而言，中央委派的地方长官与本地官员之间是能够互相配合的。朱博能及时罢免装病属官，也表明了汉朝中央的权威和郡太守的权力。郡太守承担着承上启下、联结中央与地方的功能。作为中央向地方派出的最高代表，他负责传达、推行中央政令，维护中央的权威和利益。作为本郡的最高长官，太守负责选拔官员，组织政府;因地制宜，颁布地方性法规;管理司法刑狱，拥有包括死刑核准权在内的司法权;打击豪强，维护地方稳定;监督鼓励农业生产的发展。每到春天，太守都要亲自循行所辖各县，考察县政优劣，这叫作“行春”;到了年底，自县长以下的全体县官聚集郡守府，“课校其功”，进行面对面的业绩考评，成绩优异的上报中央予以嘉奖，成绩太差的，“于后曹别责，以纠怠慢也”，由本郡的相关部门进行申斥。一般情况下，郡太守可以决定本地官员的命运，包括通过察举制向中央推荐本地人才。而这种推荐制度，开辟了地方人才进入中央的通道，实现了帝国范围之内在高层人才上的互通。
　　如果为汉代简单勾画一幅人才流通示意图，大致如下：在较低的郡县属官层级，人才在本郡范围内流通，本地人治本地事;在较高层级，包括中央官和州郡长官、佐官层级，人才在全国范围内流通，汉朝人治汉朝事。沟通上下两个层级的，就是察举制度。
　　在汉代这样的人员和权力结构下，当然无所谓中央的选任集权。由于地方长官拥有极高的自主权，地方政府又由本地精英构成，因此可以因地制宜，在不违反中央规定的前提下，制定符合本地情况的政策措施，实现高效的地方治理。那么，这种人员和权力结构，是否意味着中央有效控制的不足？从目前的研究来看，学界对于汉代中央控制的评价还是相当正面的。有学者这样描述汉代郡的功能：“它虔诚地接受中央政府的各种指令，又忠实而迅速地将其传达到县乃至于乡里基层，使皇帝的旨意、帝国的政治信息，顺畅地由通都大邑传布于穷乡僻壤，从而将远离京师乃至数千里之遥的一个个乡里、一个个臣民联结起来，形成步伐整齐、完整统一、幅员辽阔的大帝国。”这种说法可能会有理想化的成分，但是它符合人们对汉代地方行政制度的总体印象。也就是说，在选任集权缺席的情况下，中央控制同样有效。
　　从隋朝起，帝制中国地方官的选任进入第二大阶段——选任集权时代。地方长官失去了辟除属官的权力，地方官一概由中央任免，实行任期制、避籍制，本地人原则上不得任官本地。我们以唐代为例，跟汉代做一个比较，就可以很清楚地明白选任集权是怎么回事了。唐代的州相当于汉代的郡，都属于统县政区。在郡一级，汉代的东海郡政府正式编制39人，由中央任命的官员4人，占总编制的10.2%。唐代最高级别的上州州政府的正式官员编制是76人，全部由中央任命，这就是绝对的选任集权。选任集权的出现，“乃中国政治史上中央集权之一大变革也”。
　　选任集权出现于隋，通常的解释是两个：一是从必然的角度说，中央要打击世族豪强对地方政权的垄断，必然要把地方官的选任权抓过来;一是从偶然的角度说，隋朝以前的北齐有个荒唐皇帝，因国库空虚就开始卖官，卖无可卖的时候，就把原本由地方长官辟除的职位也拿过来一起卖。皇帝的一时荒唐被固定成为惯例，到隋朝再用制度加以固定，就变成地方佐官的中央选任制度。这两种说法都有道理。我觉得还有另外一个原因，那就是隋王朝的性格当中具有强烈的制度建设倾向。这个短命的王朝创造了那么多的制度，比如对后世影响巨大的三省六部制、官吏分途制，以及地方佐官中央任免制。这种创造力简直可以媲美秦朝——同样短命，同样活力四射。选任集权的确加强了中央对地方的控制，但是也带来了两方面的问题。
　　一方面，选任集权导致了选任制度的变质。选任集权为中央的人事部门带来了巨大的工作量，“大小之官，悉由吏部。纤介之迹，皆属考功”。大大小小的官员，都由吏部的吏部司负责选任;芝麻粒大小的业绩，也要由吏部的考功司核查。吏部成了唐代中央事务最多最繁忙的单位之一（另一个是管理财政的户部），不仅负责处理文书的胥吏数量巨大，而且整個机构都处在一种终年“笔头不倒”的状态。但是即便如此，以帝国幅员之广大，官员数量之巨大，吏部所能依靠的除了简单的面试，也只能是对文书档案的核实，很难胜任为官择人、选优劣汰的责任。为了实现选任集权的目标，维护官僚集团的稳定，选任制度逐渐发生了变质，从强调绩效、能力到强调学历、资历，论资排辈成了最稳妥、安全的选任标准。选任背离了初衷。
　　另一方面，选任集权导致了地方治理的日趋疲软。选任集权是和官员的任期制、避籍制联动的。官员队伍不断膨胀，职位供应越来越紧张。为了扩大职位的供应量，就不得不缩短任期，官员在地方上工作的时间越来越短。哪怕是一个有理想的官员，也根本没办法熟悉地方情况，做出符合本地实际的决定。比如宋朝的王安石，算是中国历史上最有雄心、能力最出众的政治家了。他做常州知州，刚一到任就搞了一个大型水利工程，结果怎么样？十个月之后，王安石奉调高升，工程烂尾，工地上出现了人员伤亡，老百姓怨声载道。王安石后来总结教训，抱怨天公不作美，抱怨上级、下级不配合，却不肯做一点自我检讨。实际上，在当时很多人看来，应该负主要责任的正是王安石自己，情况完全不熟悉就忙着开工。王安石有个好朋友，就曾经写信批评王安石是“初不能无意”。这句话王安石是非常在乎的，专门回信去辩白。“初不能无意”就是“有意”，“有意”什么？“有意”创造政绩。
　　选任集权制度下，地方官忽视地方利益，片面畸形追求政绩，成了一种新病症。原因很简单，选任集权制度下，地方官“中央化”了——不管工作地点怎样僻处一隅、远离首都，他们在本质上都是中央派出的官，他们的升降浮沉都是由中央所决定的。因此，在“中央化”了的地方官的心中，皇帝、中央、朝廷的意愿永远是第一位的，本地的利益则是第二位的。像欧阳修这样走到哪里都安静踏实地做事，不一味地追求政绩，只管当地老百姓需求的官员，简直凤毛麟角。
　　当地方利益遭到了忽视甚至践踏，其实就很难说这样的地方治理是有效的了。选任集权对于地方治理的影响，恐怕还是消极面多一些。如果我们反观汉朝，在没有选任集权的时候，也能实现中央的有效控制，那么选任集权的价值就值得推敲了。