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[内容提要]认真分析中国政府推行决策与执行职能相对分离的改革需要什么条件、现阶段这些条件发育程度如何，对选择改革时机和策略、制定改革战略具有重要意义。分析西方推进这项改革所具备的条件，进而在注意中西各自特殊性的基础上，从行政系统内外部两个方面进行，得出普遍性的结论，然后对中国的具体情况加以审视，分析中国改革的实际条件及其特殊性，无疑会对中国的改革起到重要的借鉴作用。
[关键词]政府决策 执行 职能分离 条件
[分类号]D5
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6505(2009)03-0137-05
一、西方国家政府决策与执行职能相对分离的条件分析
从国外政府改革的基本情况来看，政府决策与执行职能相对分离的改革有着一定的经济、社会和政治条件。
1 政府决策与执行职能相对分离的外部条件
(1)成熟的市场经济
国外政府决策与执行职能相对分离改革的推行，一般得益于较为成熟的市场经济。市场经济能够为政府决策与执行职能相对分离提供如下条件：
第一，高效运作的企业。市场经济创造高效运作的企业，对政府提出了提高行政效率的要求，并为政府决策与执行的相对分离提供了示范效应，成为政府推行这项改革的重要条件。
第二，对限制权力的强烈要求。市场经济的公平性必然对政府提出限制权力、规范权力、健全权力制约机制的要求。而政府职能中决策和执行的相对分离是限制权力、规范权力和健全权力制约机制的指定动作，是与市场经济对权力进行有效限制的要求相适应的。
第三，经济全球化的各种机制与特性。经济全球化的传播效应及其提供的超国家机构，也是世界各国纷纷仿效此项改革的重要中介之一。决策与执行职能相对分离的改革率先在少数发达国家开展，产生了提高行政效率、改善政府服务质量、改善投资环境等良好效果。国际资本流向良好投资环境的趋利性，使这些良好的改革措施经由发达的传播媒介向各国传播，超国家机构也将这种改革的成果上升为“国际惯例”。
第四，纳税人意识与降低行政成本的要求。决策与执行职能相对分离改革的直接原因之一便是降低行政成本的努力。市场经济体制培育了强烈的纳税人意识，迫使政府采取措施降低行政成本。而这项改革的推行使得各种执行机构广泛建立，在执行机构内部采用企业化管理方法、取消工作人员的公务员资格、减少财政拨款、坚持自负盈亏，从而实现了降低行政成本的目的。
第五，市场要求自由的特性。市场经济的自由特性要求减少政府干预，建设掌舵型政府；市场的缺陷(市场失灵)要求政府通过提高决策的科学化水平来加以弥补。而决策与执行职能相对分离正是建立掌舵型政府的核心举措之一，同时也是提高决策水平、掌好舵的重要途径。
第六，能够表达意愿的成熟的市场主体。市场经济的发展促进市场主体的成熟，成熟的市场主体会对政府提出改善服务质量的强烈要求。而政府决策与执行职能相对分离的改革得以实施的部分原因就是针对成熟的市场主体的这种提高服务质量的要求，基于市场主体表达意愿的能力。
第七，市场经济的法制化特性。美国的独立机构实质上是一种法定机构，“法定机构的三个基本要素是，依法设立、承担具体执行性职能、业务相对独立”。法定机构的设立、履行职能均在法律的框架内进行，这是与市场经济的法制化特征紧密联系在一起的。因此，市场经济的法制化特征是政府设立法定机构、促进决策与执行职能相对分离的前提条件。
(2)发达的公民社会
发育良好的公民社会，为推行决策与执行职能相对分离的改革提供了重要条件。具体表现在以下几个方面：
第一，较强的政治参与意愿。公民社会具有较强的政治参与意愿，为改革后的决策部门提高决策的科学化和民主化程度提供了重要保障。决策与执行职能相对分离之后的决策部门需要采取各种途径提高决策的科学化和民主化水平，以确保决策的正确性。公民社会便是决策部门提高决策民主化的重要参与力量。
第二，监督政府权力运行的愿望与能力。公民社会能够有效监督政府的权力运作，对决策机构与执行机构同时产生较强的监督作用。公民社会使得决策机构能够在法律规定的权限内活动，防止决策机构的腐败；同时，它又能监督执行机构，防止执行机构对政治责任的违背。
第三，改革后分流人员的就业领域。第三部门蕴藏着巨大的就业潜力。美国约翰·霍普金斯非营利组织比较研究中心对全球22个国家的研究表明，“第三部门雇佣了近1900万名全职工作人员，相当于各国最大私营企业就业总和的6倍多，高于这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化工制造业的就业人数”。因此，公民社会是解决决策与执行职能相对分离之后人员就业问题不可或缺的领域。
第四，合格的公民。公民社会造就具有强烈要求公民权、勇于承担社会责任的公民，他们会提出提高执行效率、改善公共服务等要求，这就从外部促成了决策与执行职能相对分离改革的实施。
第五，承载政府职能的社会载体。决策与执行职能相对分离势必造成政府原有的一部分职能平行向外移动，而公民社会及其非政府组织是承担这些职能的重要力量。目前，愈来愈多的公共服务正在由非政府组织，特别是各种公民社会组织来提供的。
(3)现代型政治体制
西方各种现代型政治体制的特征为决策与执行职能相对分离的改革提供了重要的条件，具体表现为：
第一，坚强有力的司法保障。“以法院为支撑的注重程序的行政执行机制，可以使立法者将实质性的决策及其执行工作交给具有一定独立性的执行机构去处理。这可能是美国联邦政府执行机构之所以成功的秘密所在。”司法独立的体制为决策与执行分离后执行机构能够在法定的框架内履行职能、保证决策与执行机构间的相互协调提供了制度性保障。
第二，权力分立的理念预设与制度框架。西方权力分立与制衡的政治格局为推行决策与执行职能相对分离的改革提供了理念预设与制度框架。决策和执行的相对分离就是在政治与行政二分的制度框架中继续推进的。西方国家秉承了“政府必要的恶”这一理念预设，决策与执行职能相对分离的改革正是这种价值观念延伸出权力制约权力的结果。
第三，强硬的政治领袖。坚强的政治领袖是推行决策与执行职能相对分离改革的重要力量。例如，从英国来看，撒切尔“铁娘子”的性格使改革具有相当的连续性和持久性。
2 政府决策与执行职能相对分离的内部条件
(1)健全而完善的决策体制
决策与执行职能相对分离的重要目的就是让政府从各种繁文缛节中抽身出来专注于决策。而且由于行政责任的明确划分，某项行政事务是在决策、执行还是监督环节出现失误将更易于鉴别，决策者对决策肩负了明确的决策责任。因此，决 策与执行职能相对分离的改革是建立在完善的决策体制基础之上的，没有这种完善的决策体制作根基，职能分离后的决策机构便面临着职能被“抽空”的危险，决策机构负责人会出于“改革之后我做什么”的顾虑而抵制改革。西方较为完善的决策体制主要包括如下部分：
第一，健全的决策咨询体制。西方国家健全的法律和制度保障、齐全的常设和专题咨询机构以及机构中资深的专业人才，共同构造了一个良好的行政决策咨询氛围，为决策与执行职能相对分离之后的决策机构提供了科学的政策建议和智力支持。
第二，多元化的决策参与主体。西方各国的决策过程中有着多元化的参与主体的广泛合作，包括行政首长、咨询机构、非政府组织、社会团体、企业、公民等参与主体。这就为决策与执行职能相对分离之后的决策机构提供了能够整合社会各方利益进行科学决策的重要前提条件，有效确保了在集思广益基础上实现决策的正确与科学。
第三，发达的决策信息系统。通过网络获得真实、全面、准确、及时的社会信息，由政府建立大型的专门数据库，对数据进行汇总、处理、加工并有效传播，应用统计模型进行分析、统计、核算，帮助政府进行决策。例如，英国在设立执行局之前就建立了“融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”，即“部长管理信息系统”。
第四，有力的决策监督机制。决策监督机制利用外部监督和内部监督相结合的机制，能够对分离之后的决策与执行机构进行有效监督，监督检查行政决策者是否有法定的职权，决策行为与决策程序是否合法，决策方案是否合理，确保决策与执行良好关系的有机运行。
第五，科学的决策程序与方法。这是保证决策正确的重要条件，也是实现决策与执行职能相对分离、保证决策机构决策科学合理、实现决策机构改革目标的重要条件。
(2)绩效评估的有效开展与逐步完善
决策与执行职能相对分离之后，需要以灵活绩效框架的形式和方法确保执行机构实现工作绩效目标，提高执行的效率和质量。因此，绩效管理不仅是决策执行相对分离改革本身应当开展的改革内容，而且是确保决策与执行机构分设能够发挥实效的重要条件。
第一，以“结果为导向”的绩效评估体现了从“以规则为本”到“以结果为本”的转变，体现了分权化的趋势，从而使执行机构可以获得较大的自主权，激发执行人员工作的积极性和创造性，进而实现通过决策与执行职能相对分离提高执行效率的目的。
第二，通过引起执行机构对绩效的重视来实现组织目标。“划桨组织将以掌舵组织所重视的同等程度来重视其绩效目标。如果掌舵组织在略微调整目标之前敷衍了事地进行年度绩效评审，划桨组织会认为其绩效对于该组织并不重要，因而松懈下来。”
第三，通过加强绩效考核过程使组织的整个计划和任务的执行得到有效控制，实现决策组织对执行机构的有力监控，保证执行机构能够实现组织的政治责任。
第四，绩效评估中的反馈过程能够为执行机构提供有关绩效的定期反馈，从而有效改进执行的工作流程和运作方式，提高执行效率。同时，决策机构在反馈的过程中建立起理解和信任，加强了决策机构与执行机构之间的交流和沟通，理顺了决策与执行的关系。
第五，完善的绩效评估的开展，能够增强决策机构的决策民主性、公开性，明确决策机构的决策责任，提高决策工作的透明度，进而提高决策水平，实现决策与执行职能相对分离改革对决策机构的基本要求。
当然，绩效评估并不是在政府改革之前就已经具备的条件。但是，在推行决策与执行职能相对分离的改革之前，各项改革措施已经包含了绩效评估的改革因素，形成了绩效评估的政府管理方法与氛围。
(3)运行成熟的官僚体制
政府决策与执行职能相对分离的改革实质上是新公共管理再造政府的核心战略，是对传统的、成熟的官僚体制的肢解与突破。同时，成熟的官僚体制也是决策与执行职能相对分离改革的基础，为其提供了各方面的条件。
第一，依法行政的传统。这是决策与执行职能相对分离改革所无法抛弃的。政府决策与执行职能相对分离的改革的诸多措施正是依法行政传统的体现和继续发展。例如，法定机构的性质是依法设定的执行性机构；灵活绩效框架是执行机构开展各项活动的约束性文件，起着规范和约束作用。
第二，形式正规的文书。官僚体制要求正规的各种文书，这样能够使组织独立于个人之外，保持组织的稳定性。在决策与执行职能相对分离之后，“绩效合同”便是正规文书形式的发展。
第三，渗透现代精神的人事制度。西方国家的公务员制度为政府决策执行分离改革的稳步推进发挥了重要作用。一是官僚体制中严格的等级制以及政治中立与行政精英和政治精英之间缺乏相互渗透，使得文官难以对改革形成有效的抵制。二是西方国家有着较悠久的现代公务员制度传统，公务员有制度化的沟通机制并具有良好的职业道德。三是相对于企业的高投入、高回报来说，公务员也并非“金饭碗”一个，这种改革带来的阵痛也并非难以忍受。
第四，官僚体制的行政文化。官僚制的某些良性行政文化仍有其价值所在，成为决策与执行职能相对分离改革的基础与条件。例如，出于对政治权力腐败的高度敏感、对于行政效率的本能偏好以及企业文化对行政文化的强烈渗透，西方国家在政府职能中再次大动手术进行“决策和执行职能的分离”就不难理解了。
第五，良好的部门间协调机制。决策与执行职能相对分离改革之后，容易造成执行机构的失控问题，行政协调机制就显得更为重要。官僚制所要求的部门之间的协调机制是改革后重构协调机制的重要前提条件。西方政府采取的加强决策和执行机构相协调的改革措施与官僚体制所要求的协调原则和方法具有明显的一致性。
第六，其他条件。官僚体制的诸多特征同样被决策与执行职能相对分离的体制所继承，体现了官僚体制为决策执行分离提供的条件。例如：决策与执行的分离本身即是官僚体制分工要求的继续深化；官僚体制要求公私分明，要求人们在处理公务时考虑合理性、合法性、有效性，而不应考虑人情关系，同样是改革之后的体制所需要的。
二、对中国政府决策与执行职能相对分离改革条件的审视
总体上来讲，中国的决策与执行职能相对分离的改革应当具备普遍性的条件，但是中国也有着自身的特殊性，某些条件或许不需具备，某些条件或许正在创造之中。虽然当前中国尚不具备某些条件，然而由于这些条件在中国的迅速成长，我们也应当看到将来这些条件的发展程度。这就需要对各种普遍性条件进行特殊的中国审视。
1 中国政府决策与执行职能相对分离改革的外部条件分析
(1)较为成熟但有待继续发展的市场经济条件
中国在2000年就已初步建立了社会主义市 场经济体制，2010年市场经济体制进一步完善，当前中国基本上建立了准市场经济体制。这种经济体制，至少可以为决策与执行职能相对分离提供诸多的、初步的动力条件和基础条件，同时这些条件对决策与执行职能相对分离改革的作用似乎无法达到西方国家那种强有力的程度。
第一，从企业的公司治理结构与市场主体的角度来看。大量企业已建立了公司治理结构，大多已成为市场主体或准市场主体，企业开始对政府提出了提高行政效率、改善政府服务质量的要求，也为政府带来了一定的示范效应。同时，也应当看到，国有企业建立现代企业制度的改革还远不到位，存在诸多问题。
第二，从经济全球化的角度来看。在全球化的今天，“中国社会向已经具有开放政府、有限政府、分权政府、法治政府和民主政府等要件构成的治道平台的国家开放和接触，有利于引进许多有利于中国政府治道变革发展的新的因素，从而有利于中国政府治道变革的进程”。
第三，从市场经济的其他几个方面来看。一是中国的市场经济尚未培育出市场主体的纳税人意识，但是对中国政府降低行政成本的要求却是存在的。二是中国的市场经济虽然没有也无须形成西方的保守自由主义，但是中国政府也面临着职能转变、政府“瘦身”的强烈要求。三是中国市场化程度的提高，使得企业家为政府提出了依法行政的要求。
所有这些，说明了中国当前准市场经济的发展状态，为政府决策与执行职能相对分离改革提供了基本的、初步的条件。但同时也应看到，这些条件也只是相对成熟的。另外，中国市场经济迅速发展的态势也使人们看到，这些条件也会随着市场经济的迅速发展而继续成长。
(2)处于发育阶段的公民社会条件
改革开放以来，公民社会取得了较大的发展，非政府公共部门的数量与日俱增。但是，公民社会和第三部门仍然面临着诸多重大甚至是根本性的问题，使得公民社会与第三部门对政府决策与执行职能相对分离改革的支持作用大打折扣。
第一，从公民社会与第三部门对政府决策的参与作用来看，它们还无法为政府决策与执行职能相对分离的改革提供扩大政治参与、改善决策质量的基础性条件。
第二，从公民社会与第三部门的监督作用来看，由于“对政府管理缺乏监督意识”，“缺乏独立性，不便于监督”，“社会联系面狭窄及权力配置不到位”，因而公民社会和第三部门无法对政府提供有力的监督。
第三，从公民的作用来看，当前阶段中国公民对自己的公民资格与公民权认识不足，并不重视自己的公民社会责任，无法形成强烈的改善公共服务、提高执行效率、防止政府腐败等政治要求。
第四，从非政府组织承担政府职能的角度来看，总体上讲，非政府组织“整体素质不高，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也难以真正承担起政府职能外移的职责”。。因此，这并不利于政府执行职能向社会的推移，以实现决策与执行职能的分离。
第五，从非政府组织转移政府机关工作人员的作用来看，当前大批非政府组织是以事业单位的形式存在的，这些事业单位本身就面临着大力改革、裁汰冗员的艰巨任务，其容纳政府机关分流人员的作用能够发挥到什么程度也便可想而知了。
因此，当前中国公民社会的发育状况，无法为政府决策与执行职能相对分离的改革提供应有的条件。但是，也应该看到，公民社会显示出了较为强劲的发展态势，这使得公民社会能够在将来发挥其应有的作用。
(3)具有中国特色的政治条件
就政治条件而言，中国具有坚强的政治领导核心，能够为改革起到巨大的推动作用。而其他方面的条件则与西方具有较大差异，不能以西方为蓝本来审视中国。
就中国的特殊情况而言。一方面，中国的司法、监督等方面的条件自有中国特色，分权制衡的体制不适用于中国。所以，分析政府决策与执行职能相对分离改革的政治条件时，不能机械地将西方三权分立与议会政治模式作为普遍条件。另一方面，中国的行政改革总体上应当与政治体制改革协调推进，在目前情况下，更多的是行政体制改革为政治体制改革创造条件，而不是政治体制改革为行政体制改革创造条件。所以，这方面的条件不必拘泥于西方模式。
2 中国政府决策与执行职能相对分离改革的内部条件探讨
(1)难以适应改革要求的决策体制
中国现行的决策体制与政府决策与执行职能相对分离改革的要求相去甚远。主要表现在：决策咨询体制薄弱，决策信息系统不发达，决策参与主体较为单一，决策监督机制效果不理想，决策程序与方法的法定化、科学化程度较低。
因此，当前中国决策体制的薄弱，造成决策层更多地考虑和关注执行层面的琐碎事务，并没有形成将主要精力集中于决策事务的思维习惯。在这种情况下，政府部门的决策层会感到决策与执行职能相对分离之后自己被“架空”或者感觉无事可做，对改革的抵触情绪就难以避免。同时，我们也应当看到，中国政府日益重视决策的科学化、民主化进程，这方面的条件也在不断创造之中。
(2)绩效评估的持续深入开展
中国政府绩效评估活动开展已有近十年时间，政府绩效评估开展的成绩自然能够为政府决策与执行职能相对分离的改革提供某些基础性条件。但是，当前的政府绩效评估与高水平的绩效评估相差甚远，主要表现在：绩效评估缺乏法制化保障，没有相应的法律法规；缺乏专门负责绩效评估工作的部门和机构；绩效评估主体单一、具有象征性、缺乏自主性，不同评估主体信息不对称；在具体的绩效评估方法与程序方面缺陷更加严重。由于这些缺陷的存在，中国政府绩效评估状况仍然无法达到完备的程度。
但是，也应当看到，绩效评估是政府决策与执行职能相对分离改革本身的一部分内容，即使西方各国在推行这项改革之前也没有形成全面的、高水平的绩效评估状况，绩效评估可以随着这项改革的开展继续向前推进。
(3)处于传统到现代转型之中的官僚体制
中国的官僚体制在总体上并未达到成熟，仍处于从传统到现代的转型过程中，这种并不成熟的官僚体制无法为政府再造运动提供成熟的改造对象，为决策与执行职能相对分离的改革提供的条件也是有限的。主要表现在：中国缺乏依法行政的传统，无法为决策执行分离的改革提供良好的法制观念和传统，对执行机构的依法绩效评估难以很好开展；中国政府部门之间的关系至今没有完全理顺，行政协调难度很大；中国的公务员制度伴随着公务员法的实施日渐完善，但是实施过程中还存在着诸多问题；中国的官僚行政文化落后，人情、“两面人”文化过重；对行政效率的要求逐渐提高，并且采取各种措施提高行政效率，但公务员队伍总体上缺乏行政效率的观念；企业文化和管理方法对政府的渗透力微弱等。当然，这些情况并不能达到推行改革的要求，但都同样在进一步改善之中，需要在实施改革前继续完善与发展。
三、结语
由以上分析可以看出，当前中国实际中缺乏决策与执行相对分离改革所需要的较成熟的条件，所能够提供的条件尚不完备。在中国的外部条件中，经济条件是较为成熟的一种，但也有待完善；公民社会条件则处于刚刚起步的阶段；而政治条件则需要特殊地看待，必须强调中国特色。从中国的内部条件来看，中国的决策体制和官僚体制与改革要求相去甚远；绩效评估的开展是中国政府当前阶段能够为改革提供的走在前列的条件之一，同时也无法对改革产生有力支持。
缺乏条件的改革只能是改革易行、效果难收。因此，当前中国的决策与执行相对分离的改革，应当采取与改革条件相互协调、相互适应的渐进方式。应当注意在条件允许的范围内采取切实可行的措施，注意选择与改革条件相适应的改革措施与战略。同时注重对改革条件的创造，例如，外部条件的创造应当注意经济发展对行政体制的要求，应当加快培育公民社会与非政府部门；内部条件方面，应当通过大部制改革、事业单位改革、绩效管理等改革与管理创新措施，培育适合决策与执行职能相对分离的体制环境。
注释：
①刘熙瑞《公共管理中的决策与执行》中共中央党校出版社2003年版第278页。
②[美]莱斯特·M.萨拉蒙《全球公民社会——非营利部门视界》社会科学文献出版社2002年版第9页。
③毛寿龙、李梅、陈幽泓《西方政府的治道变革》中国人民大学出版社1998年版第212页。
④周志忍《当代国外行政改革比较研究》国家行政学院出版社1999年版第84—85页。
⑤[美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002年版第124页。
⑥毛寿龙《加入WTO与中国政府治道变革的进程》，参见谢庆奎《入世与政府先行》中信出版社2003年版第66页。
⑦李珍刚《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》中国社会科学出版社2004年版第152－156页。
⑧汪玉凯《公共管理与非政府公共组织》中共中央党校出版社2003年版第87－93页。
[关键词]政府决策 执行 职能分离 条件
[分类号]D5
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6505(2009)03-0137-05
一、西方国家政府决策与执行职能相对分离的条件分析
从国外政府改革的基本情况来看，政府决策与执行职能相对分离的改革有着一定的经济、社会和政治条件。
1 政府决策与执行职能相对分离的外部条件
(1)成熟的市场经济
国外政府决策与执行职能相对分离改革的推行，一般得益于较为成熟的市场经济。市场经济能够为政府决策与执行职能相对分离提供如下条件：
第一，高效运作的企业。市场经济创造高效运作的企业，对政府提出了提高行政效率的要求，并为政府决策与执行的相对分离提供了示范效应，成为政府推行这项改革的重要条件。
第二，对限制权力的强烈要求。市场经济的公平性必然对政府提出限制权力、规范权力、健全权力制约机制的要求。而政府职能中决策和执行的相对分离是限制权力、规范权力和健全权力制约机制的指定动作，是与市场经济对权力进行有效限制的要求相适应的。
第三，经济全球化的各种机制与特性。经济全球化的传播效应及其提供的超国家机构，也是世界各国纷纷仿效此项改革的重要中介之一。决策与执行职能相对分离的改革率先在少数发达国家开展，产生了提高行政效率、改善政府服务质量、改善投资环境等良好效果。国际资本流向良好投资环境的趋利性，使这些良好的改革措施经由发达的传播媒介向各国传播，超国家机构也将这种改革的成果上升为“国际惯例”。
第四，纳税人意识与降低行政成本的要求。决策与执行职能相对分离改革的直接原因之一便是降低行政成本的努力。市场经济体制培育了强烈的纳税人意识，迫使政府采取措施降低行政成本。而这项改革的推行使得各种执行机构广泛建立，在执行机构内部采用企业化管理方法、取消工作人员的公务员资格、减少财政拨款、坚持自负盈亏，从而实现了降低行政成本的目的。
第五，市场要求自由的特性。市场经济的自由特性要求减少政府干预，建设掌舵型政府；市场的缺陷(市场失灵)要求政府通过提高决策的科学化水平来加以弥补。而决策与执行职能相对分离正是建立掌舵型政府的核心举措之一，同时也是提高决策水平、掌好舵的重要途径。
第六，能够表达意愿的成熟的市场主体。市场经济的发展促进市场主体的成熟，成熟的市场主体会对政府提出改善服务质量的强烈要求。而政府决策与执行职能相对分离的改革得以实施的部分原因就是针对成熟的市场主体的这种提高服务质量的要求，基于市场主体表达意愿的能力。
第七，市场经济的法制化特性。美国的独立机构实质上是一种法定机构，“法定机构的三个基本要素是，依法设立、承担具体执行性职能、业务相对独立”。法定机构的设立、履行职能均在法律的框架内进行，这是与市场经济的法制化特征紧密联系在一起的。因此，市场经济的法制化特征是政府设立法定机构、促进决策与执行职能相对分离的前提条件。
(2)发达的公民社会
发育良好的公民社会，为推行决策与执行职能相对分离的改革提供了重要条件。具体表现在以下几个方面：
第一，较强的政治参与意愿。公民社会具有较强的政治参与意愿，为改革后的决策部门提高决策的科学化和民主化程度提供了重要保障。决策与执行职能相对分离之后的决策部门需要采取各种途径提高决策的科学化和民主化水平，以确保决策的正确性。公民社会便是决策部门提高决策民主化的重要参与力量。
第二，监督政府权力运行的愿望与能力。公民社会能够有效监督政府的权力运作，对决策机构与执行机构同时产生较强的监督作用。公民社会使得决策机构能够在法律规定的权限内活动，防止决策机构的腐败；同时，它又能监督执行机构，防止执行机构对政治责任的违背。
第三，改革后分流人员的就业领域。第三部门蕴藏着巨大的就业潜力。美国约翰·霍普金斯非营利组织比较研究中心对全球22个国家的研究表明，“第三部门雇佣了近1900万名全职工作人员，相当于各国最大私营企业就业总和的6倍多，高于这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化工制造业的就业人数”。因此，公民社会是解决决策与执行职能相对分离之后人员就业问题不可或缺的领域。
第四，合格的公民。公民社会造就具有强烈要求公民权、勇于承担社会责任的公民，他们会提出提高执行效率、改善公共服务等要求，这就从外部促成了决策与执行职能相对分离改革的实施。
第五，承载政府职能的社会载体。决策与执行职能相对分离势必造成政府原有的一部分职能平行向外移动，而公民社会及其非政府组织是承担这些职能的重要力量。目前，愈来愈多的公共服务正在由非政府组织，特别是各种公民社会组织来提供的。
(3)现代型政治体制
西方各种现代型政治体制的特征为决策与执行职能相对分离的改革提供了重要的条件，具体表现为：
第一，坚强有力的司法保障。“以法院为支撑的注重程序的行政执行机制，可以使立法者将实质性的决策及其执行工作交给具有一定独立性的执行机构去处理。这可能是美国联邦政府执行机构之所以成功的秘密所在。”司法独立的体制为决策与执行分离后执行机构能够在法定的框架内履行职能、保证决策与执行机构间的相互协调提供了制度性保障。
第二，权力分立的理念预设与制度框架。西方权力分立与制衡的政治格局为推行决策与执行职能相对分离的改革提供了理念预设与制度框架。决策和执行的相对分离就是在政治与行政二分的制度框架中继续推进的。西方国家秉承了“政府必要的恶”这一理念预设，决策与执行职能相对分离的改革正是这种价值观念延伸出权力制约权力的结果。
第三，强硬的政治领袖。坚强的政治领袖是推行决策与执行职能相对分离改革的重要力量。例如，从英国来看，撒切尔“铁娘子”的性格使改革具有相当的连续性和持久性。
2 政府决策与执行职能相对分离的内部条件
(1)健全而完善的决策体制
决策与执行职能相对分离的重要目的就是让政府从各种繁文缛节中抽身出来专注于决策。而且由于行政责任的明确划分，某项行政事务是在决策、执行还是监督环节出现失误将更易于鉴别，决策者对决策肩负了明确的决策责任。因此，决 策与执行职能相对分离的改革是建立在完善的决策体制基础之上的，没有这种完善的决策体制作根基，职能分离后的决策机构便面临着职能被“抽空”的危险，决策机构负责人会出于“改革之后我做什么”的顾虑而抵制改革。西方较为完善的决策体制主要包括如下部分：
第一，健全的决策咨询体制。西方国家健全的法律和制度保障、齐全的常设和专题咨询机构以及机构中资深的专业人才，共同构造了一个良好的行政决策咨询氛围，为决策与执行职能相对分离之后的决策机构提供了科学的政策建议和智力支持。
第二，多元化的决策参与主体。西方各国的决策过程中有着多元化的参与主体的广泛合作，包括行政首长、咨询机构、非政府组织、社会团体、企业、公民等参与主体。这就为决策与执行职能相对分离之后的决策机构提供了能够整合社会各方利益进行科学决策的重要前提条件，有效确保了在集思广益基础上实现决策的正确与科学。
第三，发达的决策信息系统。通过网络获得真实、全面、准确、及时的社会信息，由政府建立大型的专门数据库，对数据进行汇总、处理、加工并有效传播，应用统计模型进行分析、统计、核算，帮助政府进行决策。例如，英国在设立执行局之前就建立了“融合目标管理、绩效评估等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”，即“部长管理信息系统”。
第四，有力的决策监督机制。决策监督机制利用外部监督和内部监督相结合的机制，能够对分离之后的决策与执行机构进行有效监督，监督检查行政决策者是否有法定的职权，决策行为与决策程序是否合法，决策方案是否合理，确保决策与执行良好关系的有机运行。
第五，科学的决策程序与方法。这是保证决策正确的重要条件，也是实现决策与执行职能相对分离、保证决策机构决策科学合理、实现决策机构改革目标的重要条件。
(2)绩效评估的有效开展与逐步完善
决策与执行职能相对分离之后，需要以灵活绩效框架的形式和方法确保执行机构实现工作绩效目标，提高执行的效率和质量。因此，绩效管理不仅是决策执行相对分离改革本身应当开展的改革内容，而且是确保决策与执行机构分设能够发挥实效的重要条件。
第一，以“结果为导向”的绩效评估体现了从“以规则为本”到“以结果为本”的转变，体现了分权化的趋势，从而使执行机构可以获得较大的自主权，激发执行人员工作的积极性和创造性，进而实现通过决策与执行职能相对分离提高执行效率的目的。
第二，通过引起执行机构对绩效的重视来实现组织目标。“划桨组织将以掌舵组织所重视的同等程度来重视其绩效目标。如果掌舵组织在略微调整目标之前敷衍了事地进行年度绩效评审，划桨组织会认为其绩效对于该组织并不重要，因而松懈下来。”
第三，通过加强绩效考核过程使组织的整个计划和任务的执行得到有效控制，实现决策组织对执行机构的有力监控，保证执行机构能够实现组织的政治责任。
第四，绩效评估中的反馈过程能够为执行机构提供有关绩效的定期反馈，从而有效改进执行的工作流程和运作方式，提高执行效率。同时，决策机构在反馈的过程中建立起理解和信任，加强了决策机构与执行机构之间的交流和沟通，理顺了决策与执行的关系。
第五，完善的绩效评估的开展，能够增强决策机构的决策民主性、公开性，明确决策机构的决策责任，提高决策工作的透明度，进而提高决策水平，实现决策与执行职能相对分离改革对决策机构的基本要求。
当然，绩效评估并不是在政府改革之前就已经具备的条件。但是，在推行决策与执行职能相对分离的改革之前，各项改革措施已经包含了绩效评估的改革因素，形成了绩效评估的政府管理方法与氛围。
(3)运行成熟的官僚体制
政府决策与执行职能相对分离的改革实质上是新公共管理再造政府的核心战略，是对传统的、成熟的官僚体制的肢解与突破。同时，成熟的官僚体制也是决策与执行职能相对分离改革的基础，为其提供了各方面的条件。
第一，依法行政的传统。这是决策与执行职能相对分离改革所无法抛弃的。政府决策与执行职能相对分离的改革的诸多措施正是依法行政传统的体现和继续发展。例如，法定机构的性质是依法设定的执行性机构；灵活绩效框架是执行机构开展各项活动的约束性文件，起着规范和约束作用。
第二，形式正规的文书。官僚体制要求正规的各种文书，这样能够使组织独立于个人之外，保持组织的稳定性。在决策与执行职能相对分离之后，“绩效合同”便是正规文书形式的发展。
第三，渗透现代精神的人事制度。西方国家的公务员制度为政府决策执行分离改革的稳步推进发挥了重要作用。一是官僚体制中严格的等级制以及政治中立与行政精英和政治精英之间缺乏相互渗透，使得文官难以对改革形成有效的抵制。二是西方国家有着较悠久的现代公务员制度传统，公务员有制度化的沟通机制并具有良好的职业道德。三是相对于企业的高投入、高回报来说，公务员也并非“金饭碗”一个，这种改革带来的阵痛也并非难以忍受。
第四，官僚体制的行政文化。官僚制的某些良性行政文化仍有其价值所在，成为决策与执行职能相对分离改革的基础与条件。例如，出于对政治权力腐败的高度敏感、对于行政效率的本能偏好以及企业文化对行政文化的强烈渗透，西方国家在政府职能中再次大动手术进行“决策和执行职能的分离”就不难理解了。
第五，良好的部门间协调机制。决策与执行职能相对分离改革之后，容易造成执行机构的失控问题，行政协调机制就显得更为重要。官僚制所要求的部门之间的协调机制是改革后重构协调机制的重要前提条件。西方政府采取的加强决策和执行机构相协调的改革措施与官僚体制所要求的协调原则和方法具有明显的一致性。
第六，其他条件。官僚体制的诸多特征同样被决策与执行职能相对分离的体制所继承，体现了官僚体制为决策执行分离提供的条件。例如：决策与执行的分离本身即是官僚体制分工要求的继续深化；官僚体制要求公私分明，要求人们在处理公务时考虑合理性、合法性、有效性，而不应考虑人情关系，同样是改革之后的体制所需要的。
二、对中国政府决策与执行职能相对分离改革条件的审视
总体上来讲，中国的决策与执行职能相对分离的改革应当具备普遍性的条件，但是中国也有着自身的特殊性，某些条件或许不需具备，某些条件或许正在创造之中。虽然当前中国尚不具备某些条件，然而由于这些条件在中国的迅速成长，我们也应当看到将来这些条件的发展程度。这就需要对各种普遍性条件进行特殊的中国审视。
1 中国政府决策与执行职能相对分离改革的外部条件分析
(1)较为成熟但有待继续发展的市场经济条件
中国在2000年就已初步建立了社会主义市 场经济体制，2010年市场经济体制进一步完善，当前中国基本上建立了准市场经济体制。这种经济体制，至少可以为决策与执行职能相对分离提供诸多的、初步的动力条件和基础条件，同时这些条件对决策与执行职能相对分离改革的作用似乎无法达到西方国家那种强有力的程度。
第一，从企业的公司治理结构与市场主体的角度来看。大量企业已建立了公司治理结构，大多已成为市场主体或准市场主体，企业开始对政府提出了提高行政效率、改善政府服务质量的要求，也为政府带来了一定的示范效应。同时，也应当看到，国有企业建立现代企业制度的改革还远不到位，存在诸多问题。
第二，从经济全球化的角度来看。在全球化的今天，“中国社会向已经具有开放政府、有限政府、分权政府、法治政府和民主政府等要件构成的治道平台的国家开放和接触，有利于引进许多有利于中国政府治道变革发展的新的因素，从而有利于中国政府治道变革的进程”。
第三，从市场经济的其他几个方面来看。一是中国的市场经济尚未培育出市场主体的纳税人意识，但是对中国政府降低行政成本的要求却是存在的。二是中国的市场经济虽然没有也无须形成西方的保守自由主义，但是中国政府也面临着职能转变、政府“瘦身”的强烈要求。三是中国市场化程度的提高，使得企业家为政府提出了依法行政的要求。
所有这些，说明了中国当前准市场经济的发展状态，为政府决策与执行职能相对分离改革提供了基本的、初步的条件。但同时也应看到，这些条件也只是相对成熟的。另外，中国市场经济迅速发展的态势也使人们看到，这些条件也会随着市场经济的迅速发展而继续成长。
(2)处于发育阶段的公民社会条件
改革开放以来，公民社会取得了较大的发展，非政府公共部门的数量与日俱增。但是，公民社会和第三部门仍然面临着诸多重大甚至是根本性的问题，使得公民社会与第三部门对政府决策与执行职能相对分离改革的支持作用大打折扣。
第一，从公民社会与第三部门对政府决策的参与作用来看，它们还无法为政府决策与执行职能相对分离的改革提供扩大政治参与、改善决策质量的基础性条件。
第二，从公民社会与第三部门的监督作用来看，由于“对政府管理缺乏监督意识”，“缺乏独立性，不便于监督”，“社会联系面狭窄及权力配置不到位”，因而公民社会和第三部门无法对政府提供有力的监督。
第三，从公民的作用来看，当前阶段中国公民对自己的公民资格与公民权认识不足，并不重视自己的公民社会责任，无法形成强烈的改善公共服务、提高执行效率、防止政府腐败等政治要求。
第四，从非政府组织承担政府职能的角度来看，总体上讲，非政府组织“整体素质不高，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也难以真正承担起政府职能外移的职责”。。因此，这并不利于政府执行职能向社会的推移，以实现决策与执行职能的分离。
第五，从非政府组织转移政府机关工作人员的作用来看，当前大批非政府组织是以事业单位的形式存在的，这些事业单位本身就面临着大力改革、裁汰冗员的艰巨任务，其容纳政府机关分流人员的作用能够发挥到什么程度也便可想而知了。
因此，当前中国公民社会的发育状况，无法为政府决策与执行职能相对分离的改革提供应有的条件。但是，也应该看到，公民社会显示出了较为强劲的发展态势，这使得公民社会能够在将来发挥其应有的作用。
(3)具有中国特色的政治条件
就政治条件而言，中国具有坚强的政治领导核心，能够为改革起到巨大的推动作用。而其他方面的条件则与西方具有较大差异，不能以西方为蓝本来审视中国。
就中国的特殊情况而言。一方面，中国的司法、监督等方面的条件自有中国特色，分权制衡的体制不适用于中国。所以，分析政府决策与执行职能相对分离改革的政治条件时，不能机械地将西方三权分立与议会政治模式作为普遍条件。另一方面，中国的行政改革总体上应当与政治体制改革协调推进，在目前情况下，更多的是行政体制改革为政治体制改革创造条件，而不是政治体制改革为行政体制改革创造条件。所以，这方面的条件不必拘泥于西方模式。
2 中国政府决策与执行职能相对分离改革的内部条件探讨
(1)难以适应改革要求的决策体制
中国现行的决策体制与政府决策与执行职能相对分离改革的要求相去甚远。主要表现在：决策咨询体制薄弱，决策信息系统不发达，决策参与主体较为单一，决策监督机制效果不理想，决策程序与方法的法定化、科学化程度较低。
因此，当前中国决策体制的薄弱，造成决策层更多地考虑和关注执行层面的琐碎事务，并没有形成将主要精力集中于决策事务的思维习惯。在这种情况下，政府部门的决策层会感到决策与执行职能相对分离之后自己被“架空”或者感觉无事可做，对改革的抵触情绪就难以避免。同时，我们也应当看到，中国政府日益重视决策的科学化、民主化进程，这方面的条件也在不断创造之中。
(2)绩效评估的持续深入开展
中国政府绩效评估活动开展已有近十年时间，政府绩效评估开展的成绩自然能够为政府决策与执行职能相对分离的改革提供某些基础性条件。但是，当前的政府绩效评估与高水平的绩效评估相差甚远，主要表现在：绩效评估缺乏法制化保障，没有相应的法律法规；缺乏专门负责绩效评估工作的部门和机构；绩效评估主体单一、具有象征性、缺乏自主性，不同评估主体信息不对称；在具体的绩效评估方法与程序方面缺陷更加严重。由于这些缺陷的存在，中国政府绩效评估状况仍然无法达到完备的程度。
但是，也应当看到，绩效评估是政府决策与执行职能相对分离改革本身的一部分内容，即使西方各国在推行这项改革之前也没有形成全面的、高水平的绩效评估状况，绩效评估可以随着这项改革的开展继续向前推进。
(3)处于传统到现代转型之中的官僚体制
中国的官僚体制在总体上并未达到成熟，仍处于从传统到现代的转型过程中，这种并不成熟的官僚体制无法为政府再造运动提供成熟的改造对象，为决策与执行职能相对分离的改革提供的条件也是有限的。主要表现在：中国缺乏依法行政的传统，无法为决策执行分离的改革提供良好的法制观念和传统，对执行机构的依法绩效评估难以很好开展；中国政府部门之间的关系至今没有完全理顺，行政协调难度很大；中国的公务员制度伴随着公务员法的实施日渐完善，但是实施过程中还存在着诸多问题；中国的官僚行政文化落后，人情、“两面人”文化过重；对行政效率的要求逐渐提高，并且采取各种措施提高行政效率，但公务员队伍总体上缺乏行政效率的观念；企业文化和管理方法对政府的渗透力微弱等。当然，这些情况并不能达到推行改革的要求，但都同样在进一步改善之中，需要在实施改革前继续完善与发展。
三、结语
由以上分析可以看出，当前中国实际中缺乏决策与执行相对分离改革所需要的较成熟的条件，所能够提供的条件尚不完备。在中国的外部条件中，经济条件是较为成熟的一种，但也有待完善；公民社会条件则处于刚刚起步的阶段；而政治条件则需要特殊地看待，必须强调中国特色。从中国的内部条件来看，中国的决策体制和官僚体制与改革要求相去甚远；绩效评估的开展是中国政府当前阶段能够为改革提供的走在前列的条件之一，同时也无法对改革产生有力支持。
缺乏条件的改革只能是改革易行、效果难收。因此，当前中国的决策与执行相对分离的改革，应当采取与改革条件相互协调、相互适应的渐进方式。应当注意在条件允许的范围内采取切实可行的措施，注意选择与改革条件相适应的改革措施与战略。同时注重对改革条件的创造，例如，外部条件的创造应当注意经济发展对行政体制的要求，应当加快培育公民社会与非政府部门；内部条件方面，应当通过大部制改革、事业单位改革、绩效管理等改革与管理创新措施，培育适合决策与执行职能相对分离的体制环境。
注释：
①刘熙瑞《公共管理中的决策与执行》中共中央党校出版社2003年版第278页。
②[美]莱斯特·M.萨拉蒙《全球公民社会——非营利部门视界》社会科学文献出版社2002年版第9页。
③毛寿龙、李梅、陈幽泓《西方政府的治道变革》中国人民大学出版社1998年版第212页。
④周志忍《当代国外行政改革比较研究》国家行政学院出版社1999年版第84—85页。
⑤[美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002年版第124页。
⑥毛寿龙《加入WTO与中国政府治道变革的进程》，参见谢庆奎《入世与政府先行》中信出版社2003年版第66页。
⑦李珍刚《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》中国社会科学出版社2004年版第152－156页。
⑧汪玉凯《公共管理与非政府公共组织》中共中央党校出版社2003年版第87－93页。