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摘 要：完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，只是集体林权制度改革的第一步，后续改革中还存在着山林纠纷留有隐患、产权流转机制有待健全、公益林的经营管护面临挑战、采伐限额政策尚需调整、林权抵押贷款仍存在困难、林政资源管理面临更大压力等一系列共性问题亟须解决。为此，需要从完善森林资源流转机制、健全林业社会化服务体系、明确林业政策的配套调整，以及加快林业产业发展等方面找出针对性解决方案，以确保集体林权后续改革的顺利推进。
关键词：集体林权；后续改革；共性问题；解决措施
中图分类号：F326.20文献标识码：A 文章编号：16711165(2011)01006505
作为一次重大而深刻的变革，集体林权制度改革是从根本上对林业体制、机制和政策的创新。伴随集体林权制度改革的全面推进，中央和各地相继出台了一系列政策措施，强林惠林政策实现了多项突破。例如，支持林业发展的公共财政制度不断完善，森林经营首次列入中央财政预算，生态效益补偿标准有所提高。林业金融政策上，许多省份积极推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策；一些地方开展了政策性森林保险保费的财政补贴工作，以“低保费、保成本、广覆盖”为原则设定了政策性森林保险的保额和费率。林业税费政策得到重大调整，育林基金征收比例由现行的20%降低为不超过10%，育林基金的使用和管理也得到规范，林业部门过去从育林基金中列支的经费，将由同级财政预算解决。这一系列政策的出台和实施，成为林业加速发展的助推器。
随着集体林权制度改革的深入，资金、技术和劳动力等生产要素实现优化配置，推动了林业规模化、产业集约化经营。林农通过林地林木流转和林权抵押贷款，获得了林业发展的启动资金，为森林培育、育种育苗、森林旅游、经济林果、竹藤花卉等一批支柱产业发展注入了新的活力，带动了林业产业及加工业、运输业、养殖业等相关行业的快速发展。而林业税费下降带来的政策性让利，林产品销售和森林资源流转价格的上升，林权改革以后政策放宽使得林木采伐量增加，以及通过精心经营林地、发展多种产业等途径，使得林权改革后的林农收入大幅提高，林农、林业企业、学术研究机构以及政府部门等对林改取得的显著成效产生了普遍的认同。但与此同时，林权改革过程中也潜藏了不少矛盾和问题，并随着改革的持续推进逐渐凸现出来。在“明晰产权、承包到户”的集体林权主体改革基本结束后，林权改革面临新的拐点。因此，巩固前期林权改革成果，明确推进林权改革中存在的共性问题，对于顺利推进集体林权后续改革和促进林业的健康发展具有重要的现实意义。
一、集体林权制度后续改革中存在的共性问题
（一）山林纠纷隐患依然存在
山林权属界址不清、争议较多是目前各地林改中较为普遍的一个现象。一方面，林业“三定”时期发放林权证时没有进行实地勘察边界，“一山多主”和“有山无主”的问题使得争抢山林的纠纷仍有发生。有的纠纷已有几十年的时间，期间的历史变革缺乏连接性，论证论据取证非常困难，导致一个纠纷事情要彻底的解决，需要投入大量的人力、物力和时间。而这些案件的处置，随着时间的推移将越发困难。另一方面，一些新的纠纷隐患也应引起重视。例如，常用的石灰标界、树木为界、小路为界等山场界址会逐渐模糊不清，从而引发新的边界纠纷；少数乡村将集体所有山以村组干部个人责任山的形式登记发证，证件的持有者日后很可能会与集体发生山场权属纠纷；山场仍为集体所有，但以多人假联户的形式实施假分山，侵害了农民的利益，也埋下了纠纷隐患。
（二）产权流转机制有待健全
林权流转的复杂性，涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。虽然先期进行集体林权制度改革的地区初步大都建立起了林业服务中心，但实际运作中还存在一些问题，林改配套服务体系仍需进一步健全完善。表现在资源评估、登记问题上，一是对评估机构约束力不强，造成评估不规范，随意性较强，存在林木价值高估的现象，金融机构在风险防范上显得较为被动。二是评估费用问题。各地评估机构评估费用是执行省、市物价部门批准的评估费用标准，但许多贷款户认为收费标准偏高。在林权流转市场的建立完善上，一些市、县尚未进入实质性操作阶段。调查发现，资金缺少、信息不对称使得大多数农民被排斥在山场竞标拍卖、规模经营、资本信贷等活动以外，林地向部分外来经济实体集中的趋势有所增强[1]。一些地方的林权兼并和不规范的倒卖现象发展速度过快，也势必会加大林业投资的风险。
（三）公益林的经营管护面临挑战
首先，在勘界发证明晰产权的同时，存在着因森林分类经营带来的生态公益林经营主体权利缺失的问题。部分林农等个人投资营造的林木被划入重点公益林，林木被禁伐或限伐，经营受到限制，经济受到损失。部分政策补偿或补助难以弥补林农的巨大付出，林农的生产积极性受到挫伤，部分甚至陷入债务窘境。其次，林改以后林业资源价格大幅上涨，农民从经济利益的角度出发，总会认为公益林补偿太低，从而不愿将自己的山林划入生态公益林，使生态公益林和国有林的保护压力增大。而随着商品林经营效益提高，林地价值逐步体现，生态公益林经营收入与商品林经营收入的差距越来越大，客观上形成林改群众之间资源分配的不公，使公益林的经营管护面临严峻挑战。
（四）针对林农的采伐管理程序尚需简化
长期以来，林业主管部门一直把下达采伐限额和实施采伐审批制度作为森林资源管理的强硬措施之一。然而，我国森林的主要问题是生长率太低而不是采伐率太高。森林资源管理的重点应该是激励农民培育森林，而不是限制农民采伐木材。[2]目前推行的采伐管理方式适用于林业企业而不适用于农民。对农民来说，申请采伐的手续非常烦琐；对管理部门来说，做好采伐管理的成本很高。所以，如何简化适宜农村的采伐管理程序，是一个亟待解决的林业政策问题。
（五）林权抵押贷款仍面临一些困难
林权抵押贷款目前存在的困难包括：（1）贷款模式相对单一，金融信贷产品难以满足多元化资金需求，特别是缺乏满足小户林农资金需求，惠及千家万户的森林资源信贷产品。（2）贷款网点少，现阶段并非所有商业银行都开展林权证抵押贷款业务；有些银行虽然开展了该项业务，但也只用担保公司的现金和信誉进行担保，办理贷款；在乡镇一级，除信用社设有贷款网点外，大多数商业银行并没有贷款网点；各商业银行上级行对森林资源抵押担保贷款业务缺乏统一信贷管理办法，没有相对稳定的信贷科目对应，造成基层行在开展业务过程中遇到一些矛盾和困难。（3）贷款利率高、期限短。从利率看，信用联社以及其他商业银行对林权证直接抵押贷款普遍实行利率上浮政策，执行基准利率的较少；由担保公司担保贷款的，银行利率加上担保公司担保费用，贷款利息约接近民间借贷利息水平。从贷款期限看，森林资源抵押贷款90%以上为一年期的短期贷款，一年期以上的较少，与林业生产要求不相适应。（4）金融机构缺乏专业人才，无法准确判定林权的实际价值，影响了后续林权贷款的大范围办理。
（六）对林政资源管理提出更高要求
大规模基地造林前的低效林分改造采伐审批，基地林分的抚育间伐、主伐年龄和采伐指标确定等一系列林政资源管理问题，给幼林抚育管理，木竹采伐、培育等环节的林政管理带来了诸多困难。而且，林业科学经营对政府指导与技术支持的需求与技术服务不到位之间存在矛盾，国家税收减免政策中对非营林因素考虑较多、政策稳定性和连续性不够、林改利益再分配中村集体与村民之间存在利益纠纷、自然保护区内群众生活比较困难等一系列问题对进一步推进林业产权制度改革提出了更多的实质性要求。
二、推进集体林权后续改革的相关措施
（一）继续完善森林资源流转机制
1.妥善处理林权改革进程中的历史遗留问题
对于林改客观上触及的各类集体林地使用权、林木所有权和经营权流转的历史遗留问题，在借鉴一些成功经验的基础上，要以稳定为前提，依照相关法律法规，尊重历史，实事求是，积极探索科学合理的解决方法。在林权流转过程中，必须充分尊重村民的意愿，林木林资源评估要科学合理，使山林拍卖标的与价值相符。要建立流转资金管理制度，确保资金的正确使用。为此，各地要针对林业物权制度体系中需要予以补充和完善的地方，抓紧审查林业法律、行政法规和部门规章。林业主管部门要尽快完成相关配套立法工作计划，抓紧开展行政法规、规章和规范性文件的清理工作，对有关物权的规定，都要依照物权法进行修改或者废止；对林权流转抵押、森林资源资产评估、国有林经营管理、公益林管理补偿等方面也还存在立法空白，需要加快研究步伐，在全国性法律对林业产权制度原则规定的基础上细化林业产权制度体系。例如，针对林业产权改革中出现的拍卖活动的欠规范性，制定公平、公开和公正的拍卖程序，并制定统一的示范合同。
2.完善林地流转的资产评估制度
一是设立森林资源资产专业性评估机构，尽快实行国家注册森林资源资产评估师制度；二是制定森林资源资产评估程序和操作规范等管理细则，并加强对各级评估人员的统一培训和考核；三是基于区域林地的生产类型、立地条件、林木产品价值等因素的综合考量，动态确立林地流转的基准价格[3]，以此作为各地林地流转的市场参考价；四是一些期限长、面积多、涉及资金量大的森林资源流转，政府部门要加强监控，建立和完善林地流转的风险监察制度。
3.制订防范利益集团借助林权流转制度设租的规制政策
集体林改中的多项强林惠林政策，改变了基层林业主管部门原有的资金来源和使用模式。基于经费不足的压力，地方政府和林业部门存在着通过以服务为由设租来获取部门经费的可能[4]。因此，在后续林权流转服务和制度建设的过程中，应制订防范上述现象出现的规制政策，着眼于林权交易市场职责和交易机制的构建及规范化运行。
4.进一步明确林地流转规范
国家应结合各地林改成效和后续改革需求，对相关林地流转规范做出一些明确规定。包括明确商品林、公益林可以流转的条件和范围，对林地流转主体中的受让方资格进行一定的限制和审查，严格设置村集体流转本村林地的程序的条件，以及对林地流转的最长期限、最短期限和再流转的间隔期限做出原则性规定[5]等，以保证林地受让方的利益，并有效避免林农失地的风险。
（二）进一步健全林业社会化服务体系
1.引导培育新型社会化服务组织
要进一步引导培育新型社会化服务组织，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。在提高农民组织化程度、逐步实现规模经营基础上，尤其要积极引导发展各种形式的林业专业协会，组建包括“三防”联防协会、科技协会、产业协会等群众性联合组织。以科技协会为例，通过积极鼓励林业科技人员自愿组建技术经济联合体，参与林业技术开发、服务、承包等有偿服务，充分利用电话、网络、电视、广播等技术手段，为林业生产经营者提供科技和信息服务，方便林业企业以及林农对于林业科技的获取。
2.健全基层林业服务中心
通过建立和完善林业规划设计中心、森林资源资产评估中心、林业科技推广中心等行业服务中心，为农民和其他林业经营者提供支持和服务。要争取实现在各乡镇设立林业服务中心分中心，借助数字林业的平台，将木材运输证、森林植物检疫证和间伐采证许可证的办理权限下放到各乡镇林业服务分中心，真正做到以服务林农为宗旨，创造良好的林业生产经营环境。
3.加快林业信息化建设
要全面推进以“数字林业”为主要内容的林业信息化建设，通过数字林业建设，加快林业信息化、网络化管理进程，提高林业管理、决策和服务水平。目前，我国林业信息化建设已取得实质性进展。国家林业局发布了《全国林业信息化建设纲要》，确立了“加快林业信息化，带动林业现代化”的基本思路。今后一段时期，各地应按照国家林业信息化战略部署，加快推进“金林工程”的立项工作，科学制定各地区的林业信息化建设规划，建立林业数据支撑平台，确定省级数字林业标准，使林业信息化为后续林改提供更为高效的决策支持。[6]
4.推进投融资体系建设
加大林业投融资改革力度，畅通林业投融资渠道，提高林业投融资总量。各地应积极争取国家的林业贷款贴息资金倾斜，增加林业项目贷款规模，进一步争取金融部门支持，鼓励社会办林业。根据林业生产周期长的特点，贷款期限要适应林业发展的要求，积极争取金融部门增加林业融资贷款的种类。采取“政府引导，银行贷款，社会运作，部门服务”的模式，逐步建立和完善担保资金补充制度和风险补偿制度，形成担保资金稳步发展的长效机制，在更大程度上解决林业企业和林农生产发展的资金问题。
（三）积极促进林业政策的配套调整
1.放松主要针对农户的限额采伐管制政策
截至目前，政府针对以企业原为林基地为主的人工商品林已经实行了较为宽松的采伐政策，但在以林农小规模经营为特征的林木采伐管制上尚处于逐步探索和试点阶段。基于我国林产品供需矛盾日益尖锐的国情和林情，以及对取消限额采伐管制后农民是否会乱砍滥伐林木资源的不确定性，国家林业局在《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发[2009]166号）中提出“对不同森林类型、不同森林经营主体，实行不同的管理方式”的基本原则，但同时也明确要求“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理”[7]。因此，现阶段各地林业主管部门应以“全国森林采伐管理改革试点”为契机，一方面实行森林采伐公示制度和分类管理，推进“阳光政务”，切实保障采伐指标分配的公平、公正、公开；另一方面简化森林采伐管理环节，提高行政效率，降低农民的采伐办证成本；此外，应加快完善针对农户的采伐管理办法赋予广大农户更充分的林林处置权，条件成熟时考虑取消人工商品林的采伐许可制度。
2.完善并落实基于长效机制的林农激励政策
配套政策中要涉及对弱势群体利益的保护手段。例如，对于先前已经低价流转的农户，配套政策上应考虑让其能够共享土地增值和后出台的惠农政策，以有效防止可能由此引起的社会矛盾。降低林业税费、木材涨价以及林地转让价格上涨等的确在短时期内能够迅速增加农民的收入，提高农民的投资积极性。但是，这种制度效应一次性释放以后，从长期来看，林业生产收益率低以及较强的外部性问题并没有被解决。保护农民利益的保障体系缺位，其现有的既得利益很容易长期丧失。[8]因此，必须考虑对林业进行长期而稳定的补偿，形成对农民的长期激励，使部分劳动力和资本留在林业内部，实现林业的可持续发展。[9]
林业产权的后续改革需要资产评估、信贷扶持、税收优惠、森林保险、政府补贴等一系列配套政策和措施的支持。尤其是林业税费方面，需要设计一套既让农民得实惠又保障生态受保护的税费制度，对分到林地和林木资源的农民加以强有力的鼓励、扶持、引导和约束。例如，对于林业经营和林权流转提供税费减免，同时对于荒芜林地的征收“林地不造林税”或进行相应的撂荒处罚，以保障林权改革初衷得以实现。
（四）切实加快林业产业发展
林业产业是引导集体林权制度改革深入发展的驱动力，只有林业产业发展起来了，农民看到经营林业有回报，改革成果才能真正地巩固下来。[10]林业产业发展方式上，要着力于结构优化和水平提高，推进林业产业加快向集约化方式转变，这既是经济社会发展对林业产业的现实需求，也是有效应对国际金融危机和后危机时代的内在需要。各地在加快林业产业发展的过程中，要对照《林业产业振兴规划（2010-2012年）》、《林业产业政策要点》，《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》、《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的意见》等相关政策精神，切实做好政策落实和配套实施工作，推进林业产业的又好又快发展。
参考文献：
［1］高岚,李怡,陈叙图. 集体林权改革的制度障碍与对策研究[J]. 华南农业大学学报：社会科学版,2009,8(2)：22-26.
[2]李周. 林权改革的评价与思考[J]. 绿色中国,2008,17： 9-13.
[3]朱春燕,孙双义. 林权流转中的风险监察制度与政府监管[J]. 林业经济,2010（7）:20-22,82.
[4]郑宇. 后税费时代林业部门资金困境解析[J].农业经济,2009（7）：48-50.
[5]杜群,王兆平. 集体林权改革中林地流转规范的冲突与协调[J]. 江西社会科学,2010（10）:158-167.
[6]贾治邦.深入贯彻落实中央决策部署，努力实现林业发展宏伟目标——在全国林业厅局长会议上的讲话[EB/OL].(2011-02-26)[2010-03-08].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/90/content-335173.html.
[7]国家林业局. 关于改革和完善集体林采伐管理的意见[EB/OL].(2009-07-15)[2011-02-26].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/govfile/13/govfile_1654.html.
[8]侯元兆. 从国外的私有林发展看我国的林权改革[J]. 世界林业研究,2009,22(2)： 1-6.
[9]张海鹏,徐晋涛. 集体林权制度改革的动因性质与效果评价[J]. 林业科学,2009,45(7)：119-126.
[10]贾治邦.认清形势，抓住机遇，进一步推进集体林权制度改革向纵深发展——在全国集体林权制度改革厅局长座谈会上的讲话[EB/OL].(2011-02-26)[2010-03-08].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/90/content-338308.html.
关键词：集体林权；后续改革；共性问题；解决措施
中图分类号：F326.20文献标识码：A 文章编号：16711165(2011)01006505
作为一次重大而深刻的变革，集体林权制度改革是从根本上对林业体制、机制和政策的创新。伴随集体林权制度改革的全面推进，中央和各地相继出台了一系列政策措施，强林惠林政策实现了多项突破。例如，支持林业发展的公共财政制度不断完善，森林经营首次列入中央财政预算，生态效益补偿标准有所提高。林业金融政策上，许多省份积极推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策；一些地方开展了政策性森林保险保费的财政补贴工作，以“低保费、保成本、广覆盖”为原则设定了政策性森林保险的保额和费率。林业税费政策得到重大调整，育林基金征收比例由现行的20%降低为不超过10%，育林基金的使用和管理也得到规范，林业部门过去从育林基金中列支的经费，将由同级财政预算解决。这一系列政策的出台和实施，成为林业加速发展的助推器。
随着集体林权制度改革的深入，资金、技术和劳动力等生产要素实现优化配置，推动了林业规模化、产业集约化经营。林农通过林地林木流转和林权抵押贷款，获得了林业发展的启动资金，为森林培育、育种育苗、森林旅游、经济林果、竹藤花卉等一批支柱产业发展注入了新的活力，带动了林业产业及加工业、运输业、养殖业等相关行业的快速发展。而林业税费下降带来的政策性让利，林产品销售和森林资源流转价格的上升，林权改革以后政策放宽使得林木采伐量增加，以及通过精心经营林地、发展多种产业等途径，使得林权改革后的林农收入大幅提高，林农、林业企业、学术研究机构以及政府部门等对林改取得的显著成效产生了普遍的认同。但与此同时，林权改革过程中也潜藏了不少矛盾和问题，并随着改革的持续推进逐渐凸现出来。在“明晰产权、承包到户”的集体林权主体改革基本结束后，林权改革面临新的拐点。因此，巩固前期林权改革成果，明确推进林权改革中存在的共性问题，对于顺利推进集体林权后续改革和促进林业的健康发展具有重要的现实意义。
一、集体林权制度后续改革中存在的共性问题
（一）山林纠纷隐患依然存在
山林权属界址不清、争议较多是目前各地林改中较为普遍的一个现象。一方面，林业“三定”时期发放林权证时没有进行实地勘察边界，“一山多主”和“有山无主”的问题使得争抢山林的纠纷仍有发生。有的纠纷已有几十年的时间，期间的历史变革缺乏连接性，论证论据取证非常困难，导致一个纠纷事情要彻底的解决，需要投入大量的人力、物力和时间。而这些案件的处置，随着时间的推移将越发困难。另一方面，一些新的纠纷隐患也应引起重视。例如，常用的石灰标界、树木为界、小路为界等山场界址会逐渐模糊不清，从而引发新的边界纠纷；少数乡村将集体所有山以村组干部个人责任山的形式登记发证，证件的持有者日后很可能会与集体发生山场权属纠纷；山场仍为集体所有，但以多人假联户的形式实施假分山，侵害了农民的利益，也埋下了纠纷隐患。
（二）产权流转机制有待健全
林权流转的复杂性，涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。虽然先期进行集体林权制度改革的地区初步大都建立起了林业服务中心，但实际运作中还存在一些问题，林改配套服务体系仍需进一步健全完善。表现在资源评估、登记问题上，一是对评估机构约束力不强，造成评估不规范，随意性较强，存在林木价值高估的现象，金融机构在风险防范上显得较为被动。二是评估费用问题。各地评估机构评估费用是执行省、市物价部门批准的评估费用标准，但许多贷款户认为收费标准偏高。在林权流转市场的建立完善上，一些市、县尚未进入实质性操作阶段。调查发现，资金缺少、信息不对称使得大多数农民被排斥在山场竞标拍卖、规模经营、资本信贷等活动以外，林地向部分外来经济实体集中的趋势有所增强[1]。一些地方的林权兼并和不规范的倒卖现象发展速度过快，也势必会加大林业投资的风险。
（三）公益林的经营管护面临挑战
首先，在勘界发证明晰产权的同时，存在着因森林分类经营带来的生态公益林经营主体权利缺失的问题。部分林农等个人投资营造的林木被划入重点公益林，林木被禁伐或限伐，经营受到限制，经济受到损失。部分政策补偿或补助难以弥补林农的巨大付出，林农的生产积极性受到挫伤，部分甚至陷入债务窘境。其次，林改以后林业资源价格大幅上涨，农民从经济利益的角度出发，总会认为公益林补偿太低，从而不愿将自己的山林划入生态公益林，使生态公益林和国有林的保护压力增大。而随着商品林经营效益提高，林地价值逐步体现，生态公益林经营收入与商品林经营收入的差距越来越大，客观上形成林改群众之间资源分配的不公，使公益林的经营管护面临严峻挑战。
（四）针对林农的采伐管理程序尚需简化
长期以来，林业主管部门一直把下达采伐限额和实施采伐审批制度作为森林资源管理的强硬措施之一。然而，我国森林的主要问题是生长率太低而不是采伐率太高。森林资源管理的重点应该是激励农民培育森林，而不是限制农民采伐木材。[2]目前推行的采伐管理方式适用于林业企业而不适用于农民。对农民来说，申请采伐的手续非常烦琐；对管理部门来说，做好采伐管理的成本很高。所以，如何简化适宜农村的采伐管理程序，是一个亟待解决的林业政策问题。
（五）林权抵押贷款仍面临一些困难
林权抵押贷款目前存在的困难包括：（1）贷款模式相对单一，金融信贷产品难以满足多元化资金需求，特别是缺乏满足小户林农资金需求，惠及千家万户的森林资源信贷产品。（2）贷款网点少，现阶段并非所有商业银行都开展林权证抵押贷款业务；有些银行虽然开展了该项业务，但也只用担保公司的现金和信誉进行担保，办理贷款；在乡镇一级，除信用社设有贷款网点外，大多数商业银行并没有贷款网点；各商业银行上级行对森林资源抵押担保贷款业务缺乏统一信贷管理办法，没有相对稳定的信贷科目对应，造成基层行在开展业务过程中遇到一些矛盾和困难。（3）贷款利率高、期限短。从利率看，信用联社以及其他商业银行对林权证直接抵押贷款普遍实行利率上浮政策，执行基准利率的较少；由担保公司担保贷款的，银行利率加上担保公司担保费用，贷款利息约接近民间借贷利息水平。从贷款期限看，森林资源抵押贷款90%以上为一年期的短期贷款，一年期以上的较少，与林业生产要求不相适应。（4）金融机构缺乏专业人才，无法准确判定林权的实际价值，影响了后续林权贷款的大范围办理。
（六）对林政资源管理提出更高要求
大规模基地造林前的低效林分改造采伐审批，基地林分的抚育间伐、主伐年龄和采伐指标确定等一系列林政资源管理问题，给幼林抚育管理，木竹采伐、培育等环节的林政管理带来了诸多困难。而且，林业科学经营对政府指导与技术支持的需求与技术服务不到位之间存在矛盾，国家税收减免政策中对非营林因素考虑较多、政策稳定性和连续性不够、林改利益再分配中村集体与村民之间存在利益纠纷、自然保护区内群众生活比较困难等一系列问题对进一步推进林业产权制度改革提出了更多的实质性要求。
二、推进集体林权后续改革的相关措施
（一）继续完善森林资源流转机制
1.妥善处理林权改革进程中的历史遗留问题
对于林改客观上触及的各类集体林地使用权、林木所有权和经营权流转的历史遗留问题，在借鉴一些成功经验的基础上，要以稳定为前提，依照相关法律法规，尊重历史，实事求是，积极探索科学合理的解决方法。在林权流转过程中，必须充分尊重村民的意愿，林木林资源评估要科学合理，使山林拍卖标的与价值相符。要建立流转资金管理制度，确保资金的正确使用。为此，各地要针对林业物权制度体系中需要予以补充和完善的地方，抓紧审查林业法律、行政法规和部门规章。林业主管部门要尽快完成相关配套立法工作计划，抓紧开展行政法规、规章和规范性文件的清理工作，对有关物权的规定，都要依照物权法进行修改或者废止；对林权流转抵押、森林资源资产评估、国有林经营管理、公益林管理补偿等方面也还存在立法空白，需要加快研究步伐，在全国性法律对林业产权制度原则规定的基础上细化林业产权制度体系。例如，针对林业产权改革中出现的拍卖活动的欠规范性，制定公平、公开和公正的拍卖程序，并制定统一的示范合同。
2.完善林地流转的资产评估制度
一是设立森林资源资产专业性评估机构，尽快实行国家注册森林资源资产评估师制度；二是制定森林资源资产评估程序和操作规范等管理细则，并加强对各级评估人员的统一培训和考核；三是基于区域林地的生产类型、立地条件、林木产品价值等因素的综合考量，动态确立林地流转的基准价格[3]，以此作为各地林地流转的市场参考价；四是一些期限长、面积多、涉及资金量大的森林资源流转，政府部门要加强监控，建立和完善林地流转的风险监察制度。
3.制订防范利益集团借助林权流转制度设租的规制政策
集体林改中的多项强林惠林政策，改变了基层林业主管部门原有的资金来源和使用模式。基于经费不足的压力，地方政府和林业部门存在着通过以服务为由设租来获取部门经费的可能[4]。因此，在后续林权流转服务和制度建设的过程中，应制订防范上述现象出现的规制政策，着眼于林权交易市场职责和交易机制的构建及规范化运行。
4.进一步明确林地流转规范
国家应结合各地林改成效和后续改革需求，对相关林地流转规范做出一些明确规定。包括明确商品林、公益林可以流转的条件和范围，对林地流转主体中的受让方资格进行一定的限制和审查，严格设置村集体流转本村林地的程序的条件，以及对林地流转的最长期限、最短期限和再流转的间隔期限做出原则性规定[5]等，以保证林地受让方的利益，并有效避免林农失地的风险。
（二）进一步健全林业社会化服务体系
1.引导培育新型社会化服务组织
要进一步引导培育新型社会化服务组织，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。在提高农民组织化程度、逐步实现规模经营基础上，尤其要积极引导发展各种形式的林业专业协会，组建包括“三防”联防协会、科技协会、产业协会等群众性联合组织。以科技协会为例，通过积极鼓励林业科技人员自愿组建技术经济联合体，参与林业技术开发、服务、承包等有偿服务，充分利用电话、网络、电视、广播等技术手段，为林业生产经营者提供科技和信息服务，方便林业企业以及林农对于林业科技的获取。
2.健全基层林业服务中心
通过建立和完善林业规划设计中心、森林资源资产评估中心、林业科技推广中心等行业服务中心，为农民和其他林业经营者提供支持和服务。要争取实现在各乡镇设立林业服务中心分中心，借助数字林业的平台，将木材运输证、森林植物检疫证和间伐采证许可证的办理权限下放到各乡镇林业服务分中心，真正做到以服务林农为宗旨，创造良好的林业生产经营环境。
3.加快林业信息化建设
要全面推进以“数字林业”为主要内容的林业信息化建设，通过数字林业建设，加快林业信息化、网络化管理进程，提高林业管理、决策和服务水平。目前，我国林业信息化建设已取得实质性进展。国家林业局发布了《全国林业信息化建设纲要》，确立了“加快林业信息化，带动林业现代化”的基本思路。今后一段时期，各地应按照国家林业信息化战略部署，加快推进“金林工程”的立项工作，科学制定各地区的林业信息化建设规划，建立林业数据支撑平台，确定省级数字林业标准，使林业信息化为后续林改提供更为高效的决策支持。[6]
4.推进投融资体系建设
加大林业投融资改革力度，畅通林业投融资渠道，提高林业投融资总量。各地应积极争取国家的林业贷款贴息资金倾斜，增加林业项目贷款规模，进一步争取金融部门支持，鼓励社会办林业。根据林业生产周期长的特点，贷款期限要适应林业发展的要求，积极争取金融部门增加林业融资贷款的种类。采取“政府引导，银行贷款，社会运作，部门服务”的模式，逐步建立和完善担保资金补充制度和风险补偿制度，形成担保资金稳步发展的长效机制，在更大程度上解决林业企业和林农生产发展的资金问题。
（三）积极促进林业政策的配套调整
1.放松主要针对农户的限额采伐管制政策
截至目前，政府针对以企业原为林基地为主的人工商品林已经实行了较为宽松的采伐政策，但在以林农小规模经营为特征的林木采伐管制上尚处于逐步探索和试点阶段。基于我国林产品供需矛盾日益尖锐的国情和林情，以及对取消限额采伐管制后农民是否会乱砍滥伐林木资源的不确定性，国家林业局在《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发[2009]166号）中提出“对不同森林类型、不同森林经营主体，实行不同的管理方式”的基本原则，但同时也明确要求“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理”[7]。因此，现阶段各地林业主管部门应以“全国森林采伐管理改革试点”为契机，一方面实行森林采伐公示制度和分类管理，推进“阳光政务”，切实保障采伐指标分配的公平、公正、公开；另一方面简化森林采伐管理环节，提高行政效率，降低农民的采伐办证成本；此外，应加快完善针对农户的采伐管理办法赋予广大农户更充分的林林处置权，条件成熟时考虑取消人工商品林的采伐许可制度。
2.完善并落实基于长效机制的林农激励政策
配套政策中要涉及对弱势群体利益的保护手段。例如，对于先前已经低价流转的农户，配套政策上应考虑让其能够共享土地增值和后出台的惠农政策，以有效防止可能由此引起的社会矛盾。降低林业税费、木材涨价以及林地转让价格上涨等的确在短时期内能够迅速增加农民的收入，提高农民的投资积极性。但是，这种制度效应一次性释放以后，从长期来看，林业生产收益率低以及较强的外部性问题并没有被解决。保护农民利益的保障体系缺位，其现有的既得利益很容易长期丧失。[8]因此，必须考虑对林业进行长期而稳定的补偿，形成对农民的长期激励，使部分劳动力和资本留在林业内部，实现林业的可持续发展。[9]
林业产权的后续改革需要资产评估、信贷扶持、税收优惠、森林保险、政府补贴等一系列配套政策和措施的支持。尤其是林业税费方面，需要设计一套既让农民得实惠又保障生态受保护的税费制度，对分到林地和林木资源的农民加以强有力的鼓励、扶持、引导和约束。例如，对于林业经营和林权流转提供税费减免，同时对于荒芜林地的征收“林地不造林税”或进行相应的撂荒处罚，以保障林权改革初衷得以实现。
（四）切实加快林业产业发展
林业产业是引导集体林权制度改革深入发展的驱动力，只有林业产业发展起来了，农民看到经营林业有回报，改革成果才能真正地巩固下来。[10]林业产业发展方式上，要着力于结构优化和水平提高，推进林业产业加快向集约化方式转变，这既是经济社会发展对林业产业的现实需求，也是有效应对国际金融危机和后危机时代的内在需要。各地在加快林业产业发展的过程中，要对照《林业产业振兴规划（2010-2012年）》、《林业产业政策要点》，《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》、《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的意见》等相关政策精神，切实做好政策落实和配套实施工作，推进林业产业的又好又快发展。
参考文献：
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[2]李周. 林权改革的评价与思考[J]. 绿色中国,2008,17： 9-13.
[3]朱春燕,孙双义. 林权流转中的风险监察制度与政府监管[J]. 林业经济,2010（7）:20-22,82.
[4]郑宇. 后税费时代林业部门资金困境解析[J].农业经济,2009（7）：48-50.
[5]杜群,王兆平. 集体林权改革中林地流转规范的冲突与协调[J]. 江西社会科学,2010（10）:158-167.
[6]贾治邦.深入贯彻落实中央决策部署，努力实现林业发展宏伟目标——在全国林业厅局长会议上的讲话[EB/OL].(2011-02-26)[2010-03-08].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/90/content-335173.html.
[7]国家林业局. 关于改革和完善集体林采伐管理的意见[EB/OL].(2009-07-15)[2011-02-26].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/govfile/13/govfile_1654.html.
[8]侯元兆. 从国外的私有林发展看我国的林权改革[J]. 世界林业研究,2009,22(2)： 1-6.
[9]张海鹏,徐晋涛. 集体林权制度改革的动因性质与效果评价[J]. 林业科学,2009,45(7)：119-126.
[10]贾治邦.认清形势，抓住机遇，进一步推进集体林权制度改革向纵深发展——在全国集体林权制度改革厅局长座谈会上的讲话[EB/OL].(2011-02-26)[2010-03-08].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/90/content-338308.html.