论文部分内容阅读
“一带一路”战略举措具有政治、经济、文化多重价值，这一战略的实施为我国清真食品产业经济和文化的合作与发展提供了契机。与此同时，加强对清真食品业进行国家立法保护也势在必行意义重大。
（一）建立清真食品法律保护制度体系是保护具有特定属性的清真食品的需要。由于清真食品所具有的特殊宗教性和民族风俗性，其生产销售等环节均需要有相应的法律制度加以规范保护。目前，世界上无论是纯粹的伊斯兰国家，还是具有一定数量人口信仰伊斯兰教的国家，都不同程度地建立了相应的法律制度，对清真食品的生产、销售、服务等环节进行规范。
（二）建立清真食品法律保护制度体系是“一带一路”战略背景下，提升我国清真产业国际竞争力，满足国际清真产品贸易往来水平提升的要求。我国的清真食品产业在近年来取得了应有的发展，出口潜力巨大。据统计，全国从事清真食品生产加工的企业已近3000家。但因多种原因，我国清真食品出口贸易额较低。发展清真食品出口型经济，就必须制定严格的国家统一法律制度体系，对清真食品的生产、销售、服务加以规范。并且，与其他伊斯兰国家和地区的清真食品规则对接，才能使得我国生产加工的清真食品获得世界的认可，进而为我国清真食品的出口打开方便之门。
（三）清真食品法律保护制度体系的建立，是全面发展我国与伊斯兰国家更广阔的交往关系的需要。“一带一路”战略框架下，建立国家对清真食品的法律制度体系，不仅能够促进清真食品的产业经济发展，而且能有效地促进我国与世界伊斯兰国家开展更广泛的经贸和文化交流的发展合作。
目前，我国对清真食品的立法处于十分薄弱的状态，现有的关于清真食品的法律主要为地方性规章。我国的《食品安全法》《食品添加剂卫生管理办法》《消费者权益保护法》均无涉及对清真食品的规范。国家层面的法律，只有1993年10月23日发布施行的国务院《城市民族工作条例》。该《条例》仅仅从一般性原则上进行了规定，对于清真食品的保护缺乏全面、系统、完善的规定。
清真食品无国家统一认证标准。现在只有2014年由宁夏回族自治区民委、质量技术监督局提出并由甘肃、青海、陕西、云南、黑龙江五省区民委、质监局响应签署并适用的《清真食品认证通则》。
此外，在现实生产生活领域，有些商家打着清真的旗子叫卖非正宗的清真食品。而现有的法律对造假者进行法律制裁依据或缺的状况，不利于清真食品业的发展。从这个角度来说，清真食品也亟待国家出台统一的法律法规加以保护。
（一）对清真食品进行国家立法的依据。
1. 《宪法》依据。我国《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动”。我国《宪法》第4条规定：“各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”
食用清真食品是信仰伊斯兰教的民族重要的饮食风俗习惯。在我国，对清真食品进行国家法律保护有着国家最高法律的渊源依据。
2. 国家民族宗教政策依据。加强清真食品监管的国家立法，不仅是我国《宪法》的内在要求，也是我国民族宗教政策的要求。我国不是伊斯兰教国家，但现实中我国信仰伊斯兰教的民族占据了一定的数量，全国共有2200多万人口信仰伊斯兰教。完善我国清真食品法律制度体系，加强清真食品国家立法保护，是维护民族团结、实现民族平等、社会和谐稳定的前提。
（二）对清真食品保护的基本法律应由国家立法机关正式制定颁布。
国家立法包括国家立法机关正式进行法律制定和颁布的活动，也包括以国务院制定和颁布法规的行为。国家立法机关正式制定颁布的法律与国务院制定颁布的法规，在效力等级上存在着差异。前者处于效力优先的地位。政府的行政行为必须服从法律，行政法规不能与法律相抵触是当代法治社会的基本规则。效力等级低的清真食品立法规范，不利于清真食品规范的统一和推行。故必须寻求上位法，即国家层面的统一立法。
我国即将出台的《清真食品管理条例》属于国务院颁布的行政法规。笔者认为，对于清真食品保护的基本法律，应当由全国人民代表大会进行国家正式立法。如此，才会使其在法律效力层级体系中，具有更高的地位，也才能强化其法律权威性，更有利于贯彻实施，凸显对少数民族饮食风俗习惯的保护。同时，更使得我国对清真食品的法律保护在世界范围内起到宣示作用。
（三）我国清真食品法律保护体系内容组成问题。
清真食品的国家立法内容涉及清真食品的认证、生产流程、物流配送、销售等相关环节，也涉及民族宗教、工商、卫生、质检、商务、食品药品监督管理等政府部门在清真食品管理工作中的职责，还涉及产业、财税政策等相关问题。同时也涉及各地方政府对清真食品的实际监管问题。这决定了清真食品的监管不是单一的法律，而是多角度、多层次的法律规范组成的体系。
1. 我国清真食品的法律保护制度体系的构成。首先，建议制定一部由全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国清真食品保护法》，作为清真食品保护的基本法，对清真食品保护的基本原则、清真食品内涵的法律界定、清真食品经营资格制度、清真食品认证制度、政府及其职能部门的职责和工作机制、违反清真食品保护法应承担的法律责任等基本内容做出应有的规定。其次，建议国务院进一步制定《中华人民共和国清真食品保护法实施条例》，对《清真食品保护法》的制度内容作更详尽的规定。同时，还需制定《中华人民共和国清真食品标准》《中华人民共和国清真食品认证办法》《中华人民共和国清真食品生产经营监督管理条例》《中华人民共和国清真食品出口检疫办法》等一系列法律法规，以确保清真食品的生产、销售、出口等环节安全性。 2. 修改完善我国的《食品安全法》《食品添加剂卫生管理办法》《消费者权益保护法》。增加清真食品保护规定的特殊条款，确保关联法律与国家清真食品法律制度体系的衔接性。在法律体系建立的前提下，可以进一步考虑进行我国清真食品法典的编撰，形成《中华人民共和国清真食品法典》。
（四）在清真食品法律保护制度体系中，建立国家统一清真食品标准及国家级认证制度。
在清真食品法律保护制度体系中，统一国家清真食品标准是清真食品法律制度中的重要制度。其中，清真食品认证制度是十分关键的制度。认证制度既包括对产品的认证，也包括对企业的认证。认证可以分为国家级认证和地方级认证。建议建立国家级认证标准和认证机构，对于出口外销的清真食品及企业进行国家级认证。唯有如此，才能够确保清真食品认证制度的法律地位和权威性，赢得国际认可。
在此问题上，可以借鉴马来西亚的做法。马来西亚是世界上唯一由政府颁布清真食品认证的国家。马来西亚所建立的清真食品保护制度体系在世界范围内最为严格。由于政府的主导作用，马来西亚目前成为世界上最主要的穆斯林用品认证中心和穆斯林用品制造中心之一。
（五）在清真食品法律保护制度体系中，建立企业清真食品政府许可制度。
对于清真食品的营业设立特定的条件。统一建立清真食品的生产、餐饮业经营活动的国家行政许可制度。对于没有取得《清真食品准营证》的企业和个体工商户不得从事清真食品屠宰和工业生产、餐饮业经营活动。对于清真产品的销售可以不设置特定的营业许可。
在必要的情况下，可考虑设立清真食品特定环节从业人员资格许可制度。
（六）建立健全清真食品的监督检查制度。
法律的制定不等于法律的执行，建议在政府的统一主导下，建立清真食品监督检查制度，确保清真食品法律保护制度的执行。尤其要明确监管主体，建议成立各级清真食品管理委员会，管理委员会吸收同级工商行政管理、卫生、质检、伊斯兰教协会等单位参加，组成专门的监督检查机构，对清真食品的屠宰、生产加工、包装销售等环节给予严格的检查，确保清真产品生产经营的合规性。
（七）要建立严格的法律处罚机制。
对于违规使用清真标志、清真食品中掺入非清真食品物质的行为，给予严厉的法律制裁。对于严重违背清真食品法律的行为，建议考虑以刑法的方式给予制裁。我国刑法制定了有关侵犯少数民族风俗习惯的罪名。《中华人民共和国刑法》第147条规定：国家工作人员非法剥夺公民的正当宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯的，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。但该罪名还需要以最高人民法院制定司法解释的方式，将严重违法使用清真标志的、在清真食品中掺入非清真食品物质的违法行为明确界定为侵犯少数民族风俗习惯的违法犯罪行为。比如，不久前出现的国内商家用猪肉假冒清真羊肉食品，造成了恶劣影响的行为，应以刑法的手段加以处理。
（八）确保我国清真食品在认证标准上与国际通行的标准相对接。
我国清真食品监管国家立法开始时，就要注重法律制度规范与国际伊斯兰清真食品立法制度相衔接的问题。一般而言，信仰伊斯兰教的各民族在清真饮食习惯大体上是一致的，但因对古兰经等教义理解的差异性，民族间也有细节的差异。我国的清真食品法律制度需要处理好清真食品宗教共通性和民族差异性的关系问题。
另外，马来西亚标准MS1500：2009《清真食品-生产、配制、加工和储存-通用指南》是伊斯兰合作组织认可的穆斯林食（用）品国际标准，标准性质为强制性。我国在制定清真食品法时，建议尤其注重参照该标准。
清真食品立法是涉及宗教及民族风俗的复杂工程，必须进行广泛的调研。建议由全国人大和国务院组织专门的立法工作团队，对国际穆斯林清真食品法律制度有关方面进行调研分析，借鉴不同国家和地区的清真食品法律制度经验，在广泛搜集信息的基础上进行系统的、科学的分析研究，形成我国清真食品的立法体系。
推动清真食品国家立法，是各级政府的责任。对于推动清真食品国家立法，作为回族聚居的宁夏更应积极向国务院和全国人大提出立法建议案，力陈清真食品监管国家立法的必要性，促进清真食品国家立法工作的切实开展。伴随着“一带一路”战略构想的演进，宁夏必将成为全国最重要的清真食品生产地，这将拉动宁夏经济的进一步增长。
（作者单位：宁夏综义律师事务所）
责任编辑：谢 斌
一、“一带一路”背景下，我国对清真食品进行国家立法具有战略发展需要
（一）建立清真食品法律保护制度体系是保护具有特定属性的清真食品的需要。由于清真食品所具有的特殊宗教性和民族风俗性，其生产销售等环节均需要有相应的法律制度加以规范保护。目前，世界上无论是纯粹的伊斯兰国家，还是具有一定数量人口信仰伊斯兰教的国家，都不同程度地建立了相应的法律制度，对清真食品的生产、销售、服务等环节进行规范。
（二）建立清真食品法律保护制度体系是“一带一路”战略背景下，提升我国清真产业国际竞争力，满足国际清真产品贸易往来水平提升的要求。我国的清真食品产业在近年来取得了应有的发展，出口潜力巨大。据统计，全国从事清真食品生产加工的企业已近3000家。但因多种原因，我国清真食品出口贸易额较低。发展清真食品出口型经济，就必须制定严格的国家统一法律制度体系，对清真食品的生产、销售、服务加以规范。并且，与其他伊斯兰国家和地区的清真食品规则对接，才能使得我国生产加工的清真食品获得世界的认可，进而为我国清真食品的出口打开方便之门。
（三）清真食品法律保护制度体系的建立，是全面发展我国与伊斯兰国家更广阔的交往关系的需要。“一带一路”战略框架下，建立国家对清真食品的法律制度体系，不仅能够促进清真食品的产业经济发展，而且能有效地促进我国与世界伊斯兰国家开展更广泛的经贸和文化交流的发展合作。
二、我国对清真食品的保护立法不足的现状，从客观上提出对清真食品进行国家统一立法的内在要求
目前，我国对清真食品的立法处于十分薄弱的状态，现有的关于清真食品的法律主要为地方性规章。我国的《食品安全法》《食品添加剂卫生管理办法》《消费者权益保护法》均无涉及对清真食品的规范。国家层面的法律，只有1993年10月23日发布施行的国务院《城市民族工作条例》。该《条例》仅仅从一般性原则上进行了规定，对于清真食品的保护缺乏全面、系统、完善的规定。
清真食品无国家统一认证标准。现在只有2014年由宁夏回族自治区民委、质量技术监督局提出并由甘肃、青海、陕西、云南、黑龙江五省区民委、质监局响应签署并适用的《清真食品认证通则》。
此外，在现实生产生活领域，有些商家打着清真的旗子叫卖非正宗的清真食品。而现有的法律对造假者进行法律制裁依据或缺的状况，不利于清真食品业的发展。从这个角度来说，清真食品也亟待国家出台统一的法律法规加以保护。
三、“一带一路”背景下，我国清真食品法律制度体系的主要内容及方式方法
（一）对清真食品进行国家立法的依据。
1. 《宪法》依据。我国《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动”。我国《宪法》第4条规定：“各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”
食用清真食品是信仰伊斯兰教的民族重要的饮食风俗习惯。在我国，对清真食品进行国家法律保护有着国家最高法律的渊源依据。
2. 国家民族宗教政策依据。加强清真食品监管的国家立法，不仅是我国《宪法》的内在要求，也是我国民族宗教政策的要求。我国不是伊斯兰教国家，但现实中我国信仰伊斯兰教的民族占据了一定的数量，全国共有2200多万人口信仰伊斯兰教。完善我国清真食品法律制度体系，加强清真食品国家立法保护，是维护民族团结、实现民族平等、社会和谐稳定的前提。
（二）对清真食品保护的基本法律应由国家立法机关正式制定颁布。
国家立法包括国家立法机关正式进行法律制定和颁布的活动，也包括以国务院制定和颁布法规的行为。国家立法机关正式制定颁布的法律与国务院制定颁布的法规，在效力等级上存在着差异。前者处于效力优先的地位。政府的行政行为必须服从法律，行政法规不能与法律相抵触是当代法治社会的基本规则。效力等级低的清真食品立法规范，不利于清真食品规范的统一和推行。故必须寻求上位法，即国家层面的统一立法。
我国即将出台的《清真食品管理条例》属于国务院颁布的行政法规。笔者认为，对于清真食品保护的基本法律，应当由全国人民代表大会进行国家正式立法。如此，才会使其在法律效力层级体系中，具有更高的地位，也才能强化其法律权威性，更有利于贯彻实施，凸显对少数民族饮食风俗习惯的保护。同时，更使得我国对清真食品的法律保护在世界范围内起到宣示作用。
（三）我国清真食品法律保护体系内容组成问题。
清真食品的国家立法内容涉及清真食品的认证、生产流程、物流配送、销售等相关环节，也涉及民族宗教、工商、卫生、质检、商务、食品药品监督管理等政府部门在清真食品管理工作中的职责，还涉及产业、财税政策等相关问题。同时也涉及各地方政府对清真食品的实际监管问题。这决定了清真食品的监管不是单一的法律，而是多角度、多层次的法律规范组成的体系。
1. 我国清真食品的法律保护制度体系的构成。首先，建议制定一部由全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国清真食品保护法》，作为清真食品保护的基本法，对清真食品保护的基本原则、清真食品内涵的法律界定、清真食品经营资格制度、清真食品认证制度、政府及其职能部门的职责和工作机制、违反清真食品保护法应承担的法律责任等基本内容做出应有的规定。其次，建议国务院进一步制定《中华人民共和国清真食品保护法实施条例》，对《清真食品保护法》的制度内容作更详尽的规定。同时，还需制定《中华人民共和国清真食品标准》《中华人民共和国清真食品认证办法》《中华人民共和国清真食品生产经营监督管理条例》《中华人民共和国清真食品出口检疫办法》等一系列法律法规，以确保清真食品的生产、销售、出口等环节安全性。 2. 修改完善我国的《食品安全法》《食品添加剂卫生管理办法》《消费者权益保护法》。增加清真食品保护规定的特殊条款，确保关联法律与国家清真食品法律制度体系的衔接性。在法律体系建立的前提下，可以进一步考虑进行我国清真食品法典的编撰，形成《中华人民共和国清真食品法典》。
（四）在清真食品法律保护制度体系中，建立国家统一清真食品标准及国家级认证制度。
在清真食品法律保护制度体系中，统一国家清真食品标准是清真食品法律制度中的重要制度。其中，清真食品认证制度是十分关键的制度。认证制度既包括对产品的认证，也包括对企业的认证。认证可以分为国家级认证和地方级认证。建议建立国家级认证标准和认证机构，对于出口外销的清真食品及企业进行国家级认证。唯有如此，才能够确保清真食品认证制度的法律地位和权威性，赢得国际认可。
在此问题上，可以借鉴马来西亚的做法。马来西亚是世界上唯一由政府颁布清真食品认证的国家。马来西亚所建立的清真食品保护制度体系在世界范围内最为严格。由于政府的主导作用，马来西亚目前成为世界上最主要的穆斯林用品认证中心和穆斯林用品制造中心之一。
（五）在清真食品法律保护制度体系中，建立企业清真食品政府许可制度。
对于清真食品的营业设立特定的条件。统一建立清真食品的生产、餐饮业经营活动的国家行政许可制度。对于没有取得《清真食品准营证》的企业和个体工商户不得从事清真食品屠宰和工业生产、餐饮业经营活动。对于清真产品的销售可以不设置特定的营业许可。
在必要的情况下，可考虑设立清真食品特定环节从业人员资格许可制度。
（六）建立健全清真食品的监督检查制度。
法律的制定不等于法律的执行，建议在政府的统一主导下，建立清真食品监督检查制度，确保清真食品法律保护制度的执行。尤其要明确监管主体，建议成立各级清真食品管理委员会，管理委员会吸收同级工商行政管理、卫生、质检、伊斯兰教协会等单位参加，组成专门的监督检查机构，对清真食品的屠宰、生产加工、包装销售等环节给予严格的检查，确保清真产品生产经营的合规性。
（七）要建立严格的法律处罚机制。
对于违规使用清真标志、清真食品中掺入非清真食品物质的行为，给予严厉的法律制裁。对于严重违背清真食品法律的行为，建议考虑以刑法的方式给予制裁。我国刑法制定了有关侵犯少数民族风俗习惯的罪名。《中华人民共和国刑法》第147条规定：国家工作人员非法剥夺公民的正当宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯的，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。但该罪名还需要以最高人民法院制定司法解释的方式，将严重违法使用清真标志的、在清真食品中掺入非清真食品物质的违法行为明确界定为侵犯少数民族风俗习惯的违法犯罪行为。比如，不久前出现的国内商家用猪肉假冒清真羊肉食品，造成了恶劣影响的行为，应以刑法的手段加以处理。
（八）确保我国清真食品在认证标准上与国际通行的标准相对接。
我国清真食品监管国家立法开始时，就要注重法律制度规范与国际伊斯兰清真食品立法制度相衔接的问题。一般而言，信仰伊斯兰教的各民族在清真饮食习惯大体上是一致的，但因对古兰经等教义理解的差异性，民族间也有细节的差异。我国的清真食品法律制度需要处理好清真食品宗教共通性和民族差异性的关系问题。
另外，马来西亚标准MS1500：2009《清真食品-生产、配制、加工和储存-通用指南》是伊斯兰合作组织认可的穆斯林食（用）品国际标准，标准性质为强制性。我国在制定清真食品法时，建议尤其注重参照该标准。
四、清真食品立法建议由全国人大和国务院组织专门的立法工作组织进行
清真食品立法是涉及宗教及民族风俗的复杂工程，必须进行广泛的调研。建议由全国人大和国务院组织专门的立法工作团队，对国际穆斯林清真食品法律制度有关方面进行调研分析，借鉴不同国家和地区的清真食品法律制度经验，在广泛搜集信息的基础上进行系统的、科学的分析研究，形成我国清真食品的立法体系。
推动清真食品国家立法，是各级政府的责任。对于推动清真食品国家立法，作为回族聚居的宁夏更应积极向国务院和全国人大提出立法建议案，力陈清真食品监管国家立法的必要性，促进清真食品国家立法工作的切实开展。伴随着“一带一路”战略构想的演进，宁夏必将成为全国最重要的清真食品生产地，这将拉动宁夏经济的进一步增长。
（作者单位：宁夏综义律师事务所）
责任编辑：谢 斌