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摘要：在应急救援过程中，救援机制是防控突发性事件的关键环节。本文基于应急救援机制的内涵和意义，系统分析了消防救援部门应急救援机制的现状和问题，以此为构建应急救援机制提出相关的政策建议。这对提升消防救援部门应急管理能力，不仅具有重要的理论意义，也具有现实的实践价值。
关键词：决策;机制;能力;职责
应急救援机制是突发性事件发生后，消防救援部门根据其性质、类别、等级以及危害程度而采取的应急措施，主要包括快速选择应急方案、组织相关部门、调动应急资源、进行信息管理等[1]。应急救援工作既是消防救援部门防控突发性事件的重要职能，也是应急管理的核心环节。当突发性事件发生后，能否及时和有效地进行预控，最大程度减轻突发性事件的影响，确保社会公众生命、财产安全，救援机制至关重要。同时，它也是考验各级消防救援部门应急能力的重要标志。
具体而言，应急救援机制有四方面的特点：一是目的性，应急救援机制的直接目的是避免和减轻突发性事件造成的不利影响，尽快恢复正常的社会秩序;二是主导性，应急救援机制的核心是消防救援部门，其掌握着应急管理的主动权，具有其他组织或个人无法比拟的社会动员能力;三是专业性，应急救援机制既需要科学决策的支撑，也需要专业力量的保障;四是社会性，应急救援机制是为维护社会利益进行的，同时也需要社会力量的参与。从应急救援工作开展来看，随着我国各类突发性事件的不断增多，消防救援部门应急管理在应对步骤、工作程序以及经验积累等方面不断提高。目前根据法律、法规以及应急预案，按照科学的决策处置原则，国家针对不同类型的突发性事件制定了相应的决策处置机制，并赋予消防救援部门和相关部门相应职责（如表1所示）。
一、消防救援部门应急救援机制的现状及问题
消防救援部门应急救援机制具有鲜明的中国特色，无论是在决策制定还是在应急救援中，都体现了各级部门既相互联系又相互区别，也和国外的“集中决策、分散指挥”存在不同。当前的决策处置机制主要表现在决策指挥空间上的一致性，具体实施时间上的同步性，各级领导既是决策的制定者，也应急救援的管理者。这些特征确保了应急救援机制的高效性和执行力。但是由于当前体制的影响，消防救援部门应急救援中存在一系列的问题，具体体现在以下方面：
一是应急决策侧重于领导权威的非理性模式。在突发性事件的防控过程中，决策往往取决于现场最高指挥者的管理经验和个人威望，轻视专家团队参与决策。最高指挥者需要是具有科学性、专业性和综合性的专业人才，由于缺乏应急救援的相关经验，往往错误估计了突发性事件的發展态势，以至于错失应对突发性事件的最佳时机。
二是缺乏复合型的应急管理力量。目前在我国的应急管理中，突出了职能部门的作用。但是在应对大型突发性事件或者综合性事故中，往往会凸显缺乏专业队伍带来的弊端，尤其是在众多交叉领域中具有专业性的队伍至关重要。由于应急管理力量对相关理论和专业知识的匮乏造成了一些无法挽回的损失，甚至不能有效进行自我保护和防范次生事件的发生。因此，应急救援对于专业队伍具有客观的需求，针对不同类型的突发性事件建立相应的应急救援队伍是非常必要的。
三是应急协同能力有待进一步加强。协同是系统各个组成部分或子系统之间的协调一致、共同合作产生新的结构和功能[2]。突发性事件的处置需要的是全局观念，而不仅仅是关于参与部门和地区的局部观念。由于体制方面的原因，部门分割、条块分割等问题造成了应急联动能力不足，影响了协同应急和合成应急。具体来说，在应对突发性事件过程中，往往侧重于所辖部门的力量处置，尽管消防、环保、卫生等部门可以进行联动，但尚未达到联合协作和统一调度的程度。同时，地区之间由于缺乏规范化的联动机制，造成了一些相互推诿和扯皮现象的出现。[3]
四是缺乏必要的支撑条件。首先，应急物资储备调运体系不够完善，尽管我国具有强大的生产能力，但目前我国仅在某些大型城市设置了应急物资储备库，并且应急物资种类和数量难以应对特大的突发性事件。其次，应急资金配套不到位。目前我国各级政府严格执行预算财政制度，应急准备金往往严重不足，在突发性事件发生时应急资金保障往往捉襟见肘。最后，缺少应急基础信息支撑。在应急管理过程中，相关部门往往提供不出翔实的综合性数据，如自救能力的评估、灾民需求的分类、次生灾害的分析等。
二、消防救援部门应急救援机制的构建
（一）建立高效的应急决策指挥体系
决策处置工作是一项专业性非常强的具体活动。罗伯特·卡茨认为，领导者必须具有三种技能：技术技能（业务技能）、人际技能（协调技能）、概念技能（决策能力）。[4]但是在日常的应急管理工作中，尤其是面对重大突发性事件动态、复杂的环境，仅仅依靠领导权威是不够的。因此，在应对突发性事件过程中，消防救援部门必须及时成立以指挥长为核心的决策指挥机构，同时要求相关职能部门负责人以及技术专家参与其中，以保证决策指挥的权威性、专业性和高效性。从具体的工作来看：制定高效的决策方案，组建专业的监测队伍，调配应急队伍和应急资源，协调相关部门的救援活动，强化处置现场的监管工作。
（二）组建专群结合的应急救援队伍
根据突发性事件的种类，政府职能部门、解放军、武警、公安、消防等根据其内在的应急管理优势，组建各具特色的应急管理力量，形成一专多用型的队伍。各种应急队伍之间要加强日常的协同演练，使应对突发性事件过程中快速和有效整合应急管理队伍，克服单兵作战的弊端。同时，注重专业化是民间救援队伍建设。民间救援队伍是应急救援过程中的不可或缺的部分，应该给予充分的支持。因此，建立有效的管理机制，从标准规范、登记备案、组织培训以及制度保障等方面引导和规范民间救援队伍的建立和发展。
（三）建立有效的协同应急机制
在社会公共安全需求日益增长、防控突发性事件形势日益严峻的条件下，反应及时、决策科学、响应有序以及保障到位的协同应急机制逐渐成为应急管理工作的核心内容。[5]具体来说，我们需要打破条块分割、区域分割的现状，形成协同作战的局面。一是条块联动。采取“条块结合、条块协同”的方式，属地消防救援部门要能快速整合辖区内的应急资源，加强与属地内中相关部门的会商，提升自身的综合性应对能力。二是区域联动，相邻地区应该建立区域性的联动机制，构筑信息共享平台，经常开展应急会商和协同演练。三是军消联动。目前军消联动的最大障碍是体制问题，为了实现军消互动，我们必须在现有的体制下探讨军消合作机制，以提高警民互动的效能。
（四）完善应急救援的保障措施
一是以应急物资保障为基础。健全应急物资的生产、储备、调运以及监管体系，使应急管理中能及时启动应急生产，快速调配应急物资，有效监管应急物资使用。二是以应急资金保障为支撑。发生突发性事件后，要简化审批流程，及时调整预算结构，快速启动应急管理专项资金。三是以信息保障为先导。以现场决策指挥中心为基础，构建信息管理平台，形成信息搜集、评估、发布为内容的信息保障机制。
参考文献：
[1]岳清春.我国应急管理机制研究[M].成都：电子科技大学出版社，2018：83-85.
[2]颜泽贤.系统科学导论[M].北京：人民出版社，2016：43-46.
[3]潘潇，樊博.应急管理中跨部门协同能力的影响因素研究[J].软科学，2014（2）：52-60.
[4]周三多.管理学——原理和方法[M].上海：复旦大学出版社，2014：21-29.
[5]岳清春，潘伟烽.我国消防协同应急问题研究[J].消防科学与技术，2018（12）：1739-1742.
作者简介：戈海波（1982-），男，2002年12月入伍，2007年6月毕业于原公安消防部队昆明指挥学校，现任山东省东营市消防救援支队作战训练科科长，自入伍以来一直从事灭火救援工作，先后参与处置各类灭火救援2000余起。
关键词：决策;机制;能力;职责
应急救援机制是突发性事件发生后，消防救援部门根据其性质、类别、等级以及危害程度而采取的应急措施，主要包括快速选择应急方案、组织相关部门、调动应急资源、进行信息管理等[1]。应急救援工作既是消防救援部门防控突发性事件的重要职能，也是应急管理的核心环节。当突发性事件发生后，能否及时和有效地进行预控，最大程度减轻突发性事件的影响，确保社会公众生命、财产安全，救援机制至关重要。同时，它也是考验各级消防救援部门应急能力的重要标志。
具体而言，应急救援机制有四方面的特点：一是目的性，应急救援机制的直接目的是避免和减轻突发性事件造成的不利影响，尽快恢复正常的社会秩序;二是主导性，应急救援机制的核心是消防救援部门，其掌握着应急管理的主动权，具有其他组织或个人无法比拟的社会动员能力;三是专业性，应急救援机制既需要科学决策的支撑，也需要专业力量的保障;四是社会性，应急救援机制是为维护社会利益进行的，同时也需要社会力量的参与。从应急救援工作开展来看，随着我国各类突发性事件的不断增多，消防救援部门应急管理在应对步骤、工作程序以及经验积累等方面不断提高。目前根据法律、法规以及应急预案，按照科学的决策处置原则，国家针对不同类型的突发性事件制定了相应的决策处置机制，并赋予消防救援部门和相关部门相应职责（如表1所示）。
一、消防救援部门应急救援机制的现状及问题
消防救援部门应急救援机制具有鲜明的中国特色，无论是在决策制定还是在应急救援中，都体现了各级部门既相互联系又相互区别，也和国外的“集中决策、分散指挥”存在不同。当前的决策处置机制主要表现在决策指挥空间上的一致性，具体实施时间上的同步性，各级领导既是决策的制定者，也应急救援的管理者。这些特征确保了应急救援机制的高效性和执行力。但是由于当前体制的影响，消防救援部门应急救援中存在一系列的问题，具体体现在以下方面：
一是应急决策侧重于领导权威的非理性模式。在突发性事件的防控过程中，决策往往取决于现场最高指挥者的管理经验和个人威望，轻视专家团队参与决策。最高指挥者需要是具有科学性、专业性和综合性的专业人才，由于缺乏应急救援的相关经验，往往错误估计了突发性事件的發展态势，以至于错失应对突发性事件的最佳时机。
二是缺乏复合型的应急管理力量。目前在我国的应急管理中，突出了职能部门的作用。但是在应对大型突发性事件或者综合性事故中，往往会凸显缺乏专业队伍带来的弊端，尤其是在众多交叉领域中具有专业性的队伍至关重要。由于应急管理力量对相关理论和专业知识的匮乏造成了一些无法挽回的损失，甚至不能有效进行自我保护和防范次生事件的发生。因此，应急救援对于专业队伍具有客观的需求，针对不同类型的突发性事件建立相应的应急救援队伍是非常必要的。
三是应急协同能力有待进一步加强。协同是系统各个组成部分或子系统之间的协调一致、共同合作产生新的结构和功能[2]。突发性事件的处置需要的是全局观念，而不仅仅是关于参与部门和地区的局部观念。由于体制方面的原因，部门分割、条块分割等问题造成了应急联动能力不足，影响了协同应急和合成应急。具体来说，在应对突发性事件过程中，往往侧重于所辖部门的力量处置，尽管消防、环保、卫生等部门可以进行联动，但尚未达到联合协作和统一调度的程度。同时，地区之间由于缺乏规范化的联动机制，造成了一些相互推诿和扯皮现象的出现。[3]
四是缺乏必要的支撑条件。首先，应急物资储备调运体系不够完善，尽管我国具有强大的生产能力，但目前我国仅在某些大型城市设置了应急物资储备库，并且应急物资种类和数量难以应对特大的突发性事件。其次，应急资金配套不到位。目前我国各级政府严格执行预算财政制度，应急准备金往往严重不足，在突发性事件发生时应急资金保障往往捉襟见肘。最后，缺少应急基础信息支撑。在应急管理过程中，相关部门往往提供不出翔实的综合性数据，如自救能力的评估、灾民需求的分类、次生灾害的分析等。
二、消防救援部门应急救援机制的构建
（一）建立高效的应急决策指挥体系
决策处置工作是一项专业性非常强的具体活动。罗伯特·卡茨认为，领导者必须具有三种技能：技术技能（业务技能）、人际技能（协调技能）、概念技能（决策能力）。[4]但是在日常的应急管理工作中，尤其是面对重大突发性事件动态、复杂的环境，仅仅依靠领导权威是不够的。因此，在应对突发性事件过程中，消防救援部门必须及时成立以指挥长为核心的决策指挥机构，同时要求相关职能部门负责人以及技术专家参与其中，以保证决策指挥的权威性、专业性和高效性。从具体的工作来看：制定高效的决策方案，组建专业的监测队伍，调配应急队伍和应急资源，协调相关部门的救援活动，强化处置现场的监管工作。
（二）组建专群结合的应急救援队伍
根据突发性事件的种类，政府职能部门、解放军、武警、公安、消防等根据其内在的应急管理优势，组建各具特色的应急管理力量，形成一专多用型的队伍。各种应急队伍之间要加强日常的协同演练，使应对突发性事件过程中快速和有效整合应急管理队伍，克服单兵作战的弊端。同时，注重专业化是民间救援队伍建设。民间救援队伍是应急救援过程中的不可或缺的部分，应该给予充分的支持。因此，建立有效的管理机制，从标准规范、登记备案、组织培训以及制度保障等方面引导和规范民间救援队伍的建立和发展。
（三）建立有效的协同应急机制
在社会公共安全需求日益增长、防控突发性事件形势日益严峻的条件下，反应及时、决策科学、响应有序以及保障到位的协同应急机制逐渐成为应急管理工作的核心内容。[5]具体来说，我们需要打破条块分割、区域分割的现状，形成协同作战的局面。一是条块联动。采取“条块结合、条块协同”的方式，属地消防救援部门要能快速整合辖区内的应急资源，加强与属地内中相关部门的会商，提升自身的综合性应对能力。二是区域联动，相邻地区应该建立区域性的联动机制，构筑信息共享平台，经常开展应急会商和协同演练。三是军消联动。目前军消联动的最大障碍是体制问题，为了实现军消互动，我们必须在现有的体制下探讨军消合作机制，以提高警民互动的效能。
（四）完善应急救援的保障措施
一是以应急物资保障为基础。健全应急物资的生产、储备、调运以及监管体系，使应急管理中能及时启动应急生产，快速调配应急物资，有效监管应急物资使用。二是以应急资金保障为支撑。发生突发性事件后，要简化审批流程，及时调整预算结构，快速启动应急管理专项资金。三是以信息保障为先导。以现场决策指挥中心为基础，构建信息管理平台，形成信息搜集、评估、发布为内容的信息保障机制。
参考文献：
[1]岳清春.我国应急管理机制研究[M].成都：电子科技大学出版社，2018：83-85.
[2]颜泽贤.系统科学导论[M].北京：人民出版社，2016：43-46.
[3]潘潇，樊博.应急管理中跨部门协同能力的影响因素研究[J].软科学，2014（2）：52-60.
[4]周三多.管理学——原理和方法[M].上海：复旦大学出版社，2014：21-29.
[5]岳清春，潘伟烽.我国消防协同应急问题研究[J].消防科学与技术，2018（12）：1739-1742.
作者简介：戈海波（1982-），男，2002年12月入伍，2007年6月毕业于原公安消防部队昆明指挥学校，现任山东省东营市消防救援支队作战训练科科长，自入伍以来一直从事灭火救援工作，先后参与处置各类灭火救援2000余起。