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1936年12月西安事变,蒋介石被迫同意联共抗日。随后,国共开始一系列谈判,核心是红军改编问题,中共要求编成4个军,12个师。国民党只同意红军编成3个团。1937年3月下旬,周恩来抵达杭州,向蒋介石出示了中共新的十五条意见书,其中关键内容是改编后的红军总人数不少于4.5万人,红军和陕甘宁边区的经费,由国民政府拨付。这次谈判又没有达成协议。