加快农村土地经营流转，是大力促进农业适度规模经营，实现乡村振兴的必由之路。农地经营流转意义重大，其核心在于能否实现农村土地承包经营权的科学流转、有序流转，实现质量与效益的双赢。鉴于此，中共江苏省委党校第4期乡镇长培训班学员通过对苏南、苏中、苏北13个乡镇的调研，总结了所调研乡镇土地经营流转的进展情况，深入分析了当前江苏土地经营流转面临的问题，并有针对性地提出了对策建议。

江苏农村土地经营流转的进展情况

　　近年来，省委、省政府一直高度重视农村土地的经营流转工作，在支持并规范土地经营流转工作特别是落实“三权分治”等方面出台了一系列政策文件。各市及涉农县区也都在推行鼓励农村土地适度规模经营流转的配套政策举措，比如宿迁市泗洪县的“土地银行”制度、南通市海安县的土地“预流转”制度等，都收到了非常好的效果。
　　土地经营流转市场化导向鲜明，产出效益明显提升。调研发现，全省各地都在积极探索实践土地经营流转的创新模式，这些模式的共性都体现了对市场的研究和把握，怎么种、种什么都由市场引导决定。如宿迁市石集乡、淮安市铁佛镇就抓住了当前龙虾消费市场持续扩大、生态大米受到追捧的现实情况，大力发展稻田养殖产业，面积分别达到了2.5万亩和3万亩，通过大户引领分包，仅龙虾养殖收益就是传统稻麦两季收益的3—4倍。其生态稻米形成品牌效应后，收益将会更大幅度增加。以宿迁市为例，2017年全市农业龙头企业销售收入增幅和带动农户数量增幅分别达8%和5%以上，土地收入增幅平均达到20%以上。
　　经营主体呈现多元化趋势，农业投入渠道不断拓宽。调研发现，各地农业企业、专业大户、家庭农场、农业合作社及农业社会化服务组织等新型农业经营主体发展势头越来越强劲，已成为推进农业走向现代化的主要力量。同时，随着一大批具有较高经营水平和较强经济实力的农业企业等经营主体投身农业发展，再结合各级政府的产业扶持和补贴政策，农业基础设施投入不断增加。以南通市为例，2017年全市农业基础设施投入达到9.6亿元，其中除5.8亿元政策资金外，全部是来自能人大户和农业企业的投入。同时，依托农业龙头企业和农产品基地，各类专业技术人才的引进步伐不断加快，从而有效地提高了农业科技水平。
　　农村劳动力有序转移，农民收入持续增长。土地经营权流转使越来越多农民实现了就业转移，特别是不少农民不出家门就找到了就业岗位，農村劳动力实现了就地转移。农民从土地上获得的收益也逐渐多元化，既有转让土地使用权的收入，还可以分年度获得土地租金或入股分红，再加上参与大规模经营获得的劳动报酬，在很大程度上保证了农民收入的持续稳定增长。

当前全省农村土地经营流转面临的突出问题

　　部分农民担心利益受损，参与积极性不高。一是土地情结重，不愿转让。部分农民对土地依赖性强，特别是超龄人群，打工无门，照顾自家两亩三分地不成问题，算收益（不考虑田间管理成本）可能高于土地流转获益，因而不愿流转。二是担心流转收益低，不敢转让。由于在前期土地流转中，有的地方规模经营效益不高，部分农民担心收益不能长久，往往会要求一次性付给多年土地租金，给土地流转工作带来难度。三是心理预期高，“绑架”转让。部分农民把土地流转等同于征收，心里预期较高，过分看重土地私权，要价超过受让方承受能力，难以达成共识，常常会“绑架”面上流转行为。
　　保障体系不健全，规模流转经营存在较大风险。一是政出多门，扶持不充分不平衡。据不完全统计，目前农委、农办、农开、水利、交通、发改等部门都握有支持农业规模经营的项目和资金等资源，但往往各自为政且口径不一，再加上僧多粥少，资源和需求信息不对等，选择性扶持现象较为普遍。二是险种培育滞后，无法覆盖农业投入回报周期。由于农业生产的系统性风险大，农业保险的赔付率一直居高不下。“经营者买不起、政府补不起、保险公司赔不起”的三难困境一直存在，农业保险的有效供给与有效需求都不足，供需“双冷”的状态未得到改变。除政策性农业保险之外，对于特种养殖、高效设施农业等险种培育严重滞后，但高效设施农业生产要素投入至少要两年方能收回成本，一旦遭遇自然灾害或管理不善，就可能亏本，更加考验经营者的风险承受能力。三是信息指导缺位，土地经营跟风现象严重。由于缺乏针对不同种养项目的实时统计数据分析，对于土地经营的指导或规划严重滞后，导致规模经营的方向选择不科学，盲目跟风、遍地开花现象严重，形成农产品过剩，加剧了经营主体的市场风险。
　　土地流转程序不尽规范，给后续管理埋下隐患。尽管当前农村土地经营流转的规范化水平已经有了很大提高，土地经营流转大都进入平台交易，但现实中仍存在不少“零、散、乱”的农户自发流转行为。这些自发流转行为随意性很强，口头协议多，有的即使有书面协议，内容也极不规范。虽然涉及的土地面积不大、占比不高，但是零星分布，管理难度大。承包经营主体一旦亏损，就会撂挑子甚至溜之大吉，由于缺乏有效合同制约，最后都需要镇村集体善后处理。另一方面，当经营户效益好时，群众又往往会要求分地自己经营。特别是当区域发展需要大面积流转土地时，由于户与户之间标准不一、时间不一，不同层级承包人之间利益关系错综复杂，很难协调并客观公正解决问题。
　　农业发展规划水平不高，科学性指导性不强。一是规划与实际割裂，缺乏指导性和可操作性。有些地方农业发展规划只注意区域的功能划分，与道路、沟渠、水系等联系不紧，无法有效指导实践。二是规划与执行脱节，规划发展一套，实际操作一套。有些地区农业发展规划的随意性和随机性很强，有时出现一边是稻田养殖，而一边是设施农业和采摘园，致使道路、沟渠、灌溉等设施配套各自为战，无法实现资源集约高效利用，也为农业面源污染的有效治理带来隐患。三是过于注重“硬”规划，忽视“软”规划。目前的农业发展规划大都侧重于沟渠路道的布局和大功能区的划分，而对于种什么、怎么种等涉及具体产业发展定位的分类规划则相对缺失。

推动农村土地经营权有序流转的对策建议

　　创新流转模式，切实保障农民的获得感。一是通过确权解决后顾之忧。做好农村土地确权颁证工作，将农民土地承包权以法律形式固定下来，这样能流转的只有经营权，而其承包权是长久不变的，基于此带来的收益也是长久不变的。二是以市场引导自愿流转。积极引导在市县层面探索建立将经营主体、经营方式、投入机制、市场前景、保障机制等纳为一体的专家论证分析机制，重点突出对市场效益的深入分析和精准测算，以实实在在的收益引导流转。三是加强服务管理。确保流转行为都必须经过镇级产权交易中心，保证监管有效。对不愿意流转的农户可灵活采用组织内其他成员承包地或集体机动地进行流转，推动实现土地的规模化、集约化经营。
　　强化政策保障，有效降低经营风险。一是统筹好各项扶持政策。有效整合农委、农办、农开、水利、交通、发改等部门项目及资金资源，变政出多门为扎口管理，以自主申报与现场踏勘相结合决定扶持项目落实，营造公平公正的政策环境。二是统筹用好农业保险保障。健全完善农业防灾、政策性农业保险制度，加大对规模经营主体的农业保险力度，增加保险品种，提高赔付标准，减少天灾人祸给规模经营主体带来的损失，提高农业生产经营抵御风险的能力。三是统筹用好技术和数据平台。有效整合省内外信息、技术等多方面资源，加快建成学习、交流、推广、指导一体化的农业服务平台，加快建成涵盖行业规模、产品信息、全球行情、实时分析等内容的农业。
　　突出过程管理，规范经营流转市场秩序。一是确保全部流转行为必须经过镇级产权交易中心，严格加强合同管理。以市为单位成立农村土地经营流转规范化管理领导小组，以县为主体实施监管，按照流转规模的大小，实行市、县、镇、村四级备案制度，严格规范土地流转市场秩序。二是合理确定土地流转价格。土地流转价格根据土地的位置、地力、用途等综合因素确定，并建立价格调整机制，对原已签订的承包期限较长、土地流转价格明显偏低且未建立收益调整机制的流转项目，通过协商逐步提高价格，确保资源得到公平公正利用。三是确定适度规模经营面积。重点扶持土地经营规模100—300亩，符合产业发展规划、示范带动性强、投入体量大的重点项目，确需大面积流转的，必须提前由县级部门组织上报论证，通过后方能实施。四是加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设和擅自改变土地性质，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和毁损农田基本设施。
　　加强规划管控，形成“多元并举、软硬结合、长短兼顾”的管理机制。一是有效整合多部门资源。市县乡三级要加强对同一区域内农业发展规划的紧密型管理，有效整合规划建设、农委农办、水利交通、国土财政等多部门政策资源、监管资源和业务资源，出台的规划要符合实际并能引领发展、促进发展。二是統筹安排农业项目与基础设施规划。要统筹考虑土地连片整理、农田水利基础设施建设和农村山水林田路综合治理等方面的计划安排，合理规划、科学布局不同类型农业项目，统筹解决农村土地集约化、标准化经营管理问题。三是提高现有设施利用水平。要综合考虑渠道、水系、地势等各方面因素，提高现有设施利用水平，避免低水平重复建设，坚持审慎规划、审慎建设，因地制宜，用自然本身力量解决问题，同步考虑逐步降低土壤、水污染等面源污染问题，带动新老问题一起解决，从根本上解决农村生态环境问题。四是强化对农村土地使用的现场管理。特别是对农民违规建房、畜禽圈舍私搭乱建、农田零星硬化、非规划建墓等现象要严格管控，严控农村土地出现新的细碎化倾向，引导其符合长远发展方向。
　　（执笔人：朱耀汇；课题组成员：宋超、强建方、余国华、吴楠）
　　责任编辑：刘志刚