论文部分内容阅读
2014年8月4日，在北京飞往昆明的CA4174航班上，六位身着统一制服的男士登上飞机。他们身负大盘绳索、不苟言笑，制服一角的LOGO“北京蓝天志愿救援队”，让乘客们肃然起敬。
与此同时，一辆越野车从四川省西昌市出发，被称为“狼哥”的邹卫东驾车星夜奔袭，赶往300多公里外的鲁甸县，车上载着救援物资与志愿者。邹卫东是西昌“阳光公益”组织的负责人。
8月3日，云南鲁甸6.5级地震发生后，各路非政府组织（NGO）迅速向灾区集结。震后两日内，数十家规模大小不一、背景各异的NGO相继抵达震中鲁甸县与巧家县，扎营开展救援与救灾工作。
如果说2008年汶川地震是中国NGO参与地震救灾的发端，经过玉树地震、彝良地震、芦山地震等大型自然灾害的历练，中国NGO已然处于成长期。
《财经》记者在灾区观察到，大批NGO涌进灾区带来急需的物资与人力，主要作用在于集结人力、资金与物资，为灾后重建积聚力量，成为官方救灾体系的重要补充。但是，NGO之间少有信息共享与灾情沟通，大多靠自己的搜救队了解重灾区的物资缺乏状况，当了解不到相关信息时才征询政府部门。灾区呈现出一个个信息孤岛，导致救灾人群川流不息，灾情信息却单向流动，致使物资不能合理运送，带来极大的资源浪费。
8月5日凌晨1点左右，北京蓝天志愿救援队（下称北京蓝天队）在昆明接收到当地一家4S店援助灾区的五辆越野车，装载上专业搜救设备与部分物资后，马不停蹄赶往昭通市巧家县。
经过八小时夜奔，早上约9点，北京蓝天队抵达目的地——巧家县包谷垴乡，与已扎营在此的山东蓝天队、河北张家口蓝天队集合，队伍瞬间壮大，20多人、着装整齐划一，蓄势待发。
已经是第五次参加地震救援的北京蓝天队领队曲正全告诉《财经》记者，他们的目标是打通通往重灾区包谷垴乡红石岩村的补给线。由于仅有的一条山路被泥石流毁坏，红石岩村成为灾区的一个孤岛：人员伤亡与房屋受损情况不详，救灾物资运送不进去。
试图徒步进去的三名山东蓝天队员通过电台发来消息，红石岩村附近形成了堰塞湖。
在巧家县救灾指挥部登记后，曲正全拿回几张当地的地图，并从驻扎在当地的武警部队打听到了路线，之后派出一支四人小分队携带部分物资再去探路，为先头部队提供供给、查看路线是否适合大部队进入并评估受灾状况。
此时，就在距离蓝天队前线指挥部百余米处的壹基金帐篷里，工作人员早已知晓了相关的路况信息，并有志愿者到达了红石岩村。而北京蓝天队先后派出的两支队伍直到第二天下午才彻底摸清路线。6日晚，通过红石岩村的道路才被打通，包括蓝天队在内的大批救援队伍涌入村中。
自上世纪80年代就参与救灾工作的四川凉山彝族自治州公益联盟理事长侯远高也来到鲁甸。他认为，大型NGO各自为政，存在不少排斥与竞争，没有整合机制。
地方公益组织在道路识别、语言沟通、行动力等方面有天然的优势，被期待成为救灾项目执行的主力，但筹集资金是地方公益组织面临的主要问题。它们的资金一般来源于地方热心公益事业的爱心人士，这种方式募集的资金有限。“没钱、没物资，即使有再大的救灾热情到了灾区，还是解决不了问题。”侯远高认为，大型基金会本身不执行项目，和专业的救灾团队、地方NGO实现合作，能更好实施项目。
汶川地震后每年都有数百亿元的捐款，大部分交由官办基金会，再由地方政府执行发放。侯远高称，“NGO参与救灾的公益行为，应该按照规模大小、能力不同进行合理的分工，大型基金会与官办公益组织应该发挥筹款优势，将筹得的资金与物质交予地方的公益组织执行。”
乱，是汶川地震时NGO出现的普遍问题。地震发生后， NGO纷纷奔赴灾区，与各路志愿者一同构成强大的民间救灾力量，然而由于缺乏统一的统筹与调度，救灾效果大打折扣，大批志愿者闲散在安置点附近。
芦山地震中，成长中的NGO有了资源整合、信息共享、联合行动的意识，当地政府部门也在抗震救灾指挥部中设专人负责NGO救援力量的组织协调，灾情信息的及时传达、救援力量的合理调度，使得NGO发挥出了部分合力。
到了鲁甸地震，已有的苗头是“收编”，即大型NGO将小型专业救援队组合到一起，并整合各地公益组织的捐款与物资，形成救灾队伍，这几乎成为大型NGO参与地震救灾的标配。
壹基金将“大本营”建在震中鲁甸县。新上任不久的壹基金秘书长李劲告诉《财经》记者，过去三年随着国内募捐环境的变化，壹基金逐渐建成了由救援联盟、联合救灾、企业联合救灾平台三者构成的救灾体系。
其中，联合救灾模式形成于2013年3月，使命是为建立各成员机构联合行动的协调机制，以应对国内灾害。其前身为壹基金西南民间联合救灾委员会，于2011年11月，由壹基金联合西南四省区的NGO共同发起建立，为壹基金指导和支持的民间备灾组织。
联合救灾成立后一个月即发生了芦山地震，这种模式在震后初期的紧急响应中发挥了重要作用。不过，事情总是不完美的，后期依然有大批NGO自行带着物资到灾区盲目发放。
负责壹基金在巧家县救灾工作的壹基金救灾联盟川南协调人包忠碧告诉《财经》记者，经过庐山地震的磨合，联盟在“地震当天晚上，就将3000件瓶装水送到鲁甸县城”。
作为一个开放的NGO合作平台，截至2014年8月，联合救灾吸纳了15个省的300多家NGO为其成员。由于知名度比较高，壹基金受到小型NGO的认可。邹卫东所在的西昌市有十幾家从事公益事业的NGO，规模都很小，平常独立作战，2013年壹基金的“温暖包”发放活动将这些松散发展的组织绑在了一起。 邹卫东的“阳光公益”组织便搭上了壹基金的顺风车。邹卫东一行同样于8月5日抵达包谷垴乡，由于早就建立了合作关系，一到灾区，邹卫东一行就立即投入壹基金的救灾行动。巧家县几乎所有的村落都建在半山腰上，地震过后的泥石流与暴雨摧毁了通往村落的道路。邹卫东与其他前来救灾的志愿者的越野车成为运送物资与伤员的主力。
有了与大型基金会的合作作基础，西昌阳光公益组织在后期灾后重建的援助项目更加“得心应手”。8月21日，邹卫东告诉《财经》记者，该组织正在招募、培训志愿者针对灾区儿童进行心理援助等项目。
除了壹基金，中国妇女发展基金会也与地方的公益组织进行合作，实行基金会提供资金支持、地方公益组织负责执行项目的方式聯合救灾；中国最为专业的民间搜救团队蓝天搜救队则投在了中国红十字会的麾下，相对独立的蓝天救援队在接受中国红十字资金与物资支持的同时，自身也具备一定的筹资能力。
“应该有一两家有公信力、执行能力强的NGO站出来，统筹参与公益活动的民间组织和松散的民间力量，做到统一行动、合理调度、信息共享。谁来建立这个联盟？不能是政府，应该是这个圈子里边做得最好的一家来统筹建立。”侯远高建议。
《财经》记者在鲁甸县与巧家县发现，尽管有部分中小型NGO在大型基金会的支持下同时开展救灾工作，但更多的民间组织与松散的民间力量依旧在灾区安置点间徘徊。
来自浙江的滴水公益在震后第一时间赶到灾区，由于道路运力有限，被挡住不能继续深入，带来的物资也运不进去，于是滴水公益转而与一家基金会经过长时间沟通，最终达成“交易”：滴水公益以这家基金会的名义进入灾区，基金会由于人手不足，将帐篷等物资交由滴水公益，两家的物资才如愿送抵鲁甸县火德红乡的灾民安置点。
在大型自然灾害发生时，政府的紧急动员和救援能力成效突出，NGO被视为官方救援力量之外的有力补充。不过，大多数NGO还处于与政府艰难的磨合中。
与四川省相比，云南省在应对此次地震时明显准备不足。震后前三天，大批救援物资蜂拥至鲁甸县，同样受到重创的巧家县却鲜有人问津，灾区民众物资急缺，直到第五天后才有大批物资从鲁甸县城绕远转运过来。
多个NGO的救援团队领队抱怨，当地政府信息沟通不畅、应对经验不足是导致民间力量不能完全发挥作用的重要因素。
一家NGO负责人告诉《财经》记者，地震后，该组织调配了大量物资运送灾区，快要抵达重灾区时被当地政府部门拦住，理由是不是急需的物质不能进，然而货车上运送的就是帐篷。两天后民政部门发放的帐篷才送到深居大山之中的灾民手中，那两天灾区每日暴雨，生活困苦可想而知。
壹基金鲁甸地震总指挥沙磊指出，壹基金有协调会，负责与地方政府的对接，但是还未形成一个清晰的对接机制，“壹基金正在致力于提升这方面的能力”。
芦山地震时，包忠碧跟当地团委沟通良好，为壹基金救援工作的开展、物资的运送与发放扫清了很多障碍。而在偏远的云南鲁甸县与巧家县，山区的团委不像城市地区的团委那样活跃，而团委本身也不是主要的救灾力量，导致芦山经验难以复制，一些救灾与救援工作也不顺利。
空有一身本领，却因为人生地不熟而到处打探哪里的灾情最严重，哪条路还没有被破坏，这是鲁甸地震诸多专业搜救团队到达震区后面临的窘境。本应为这些搜救队伍提供详实灾情信息的地方政府部门要么深居指挥部，要么被问上门时一问三不知，使得本应在黄金72小时内奋战在搜寻幸存者、挖掘受害者遗体的搜救队们耽搁在路上。
在巧家县老店镇的一个救灾指挥部，当救援队负责人向一位副县长询问该县重灾区在哪、如何到达、距离有多远时，该副县长竟全然不知，打了几通电话后才将当时了解到的一些信息提供给救援队。
在NGO救灾队伍与政府之间信息沟通方面，有着丰富地震应对经验的日本模式或可借鉴。在日本的救灾体系中，一个名为“日本平台”的机构在推进政府、企业、志愿部门之间的协作，整合各方优势，提高救援能力。
日本平台成立于2000年8月，由日本政府外交部、部分学术团体（如日本亚洲研究学会、日本建筑学会、日本公民力量学会等）、地方政府、国际组织、商业部门（如日本商业联合会）、私人基金会、公民、媒体等共同组成。日本平台的成立肇始于1999年，当时日本有四家NGO参与了科索沃难民营救助，结果发现单个的NGO根本难以应对紧急援助中灾民从食品、医疗、废墟清理、卫生防疫到心理抚慰和社会福利等庞大、复杂的需求，平台由此而生。
日本平台现有32家NGO成员单位，范围所及，几乎涉及紧急救援时所需要的资金筹集、交通、物资、专业人员、各类服务、志愿者等，方方面面。
清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名认为，中国的NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速，正好可以成为政府自上而下救援的补充，如能够有更多专业的NGO赶赴现场参加救援，必定会与政府救援形成合力。
近几年，政府方面已有此意识，组织了一些大型论坛、慈展会，开始加强与民间力量的互动、统一认识、统一行动，但还没形成一个合作机制。
侯远高表示，中国建立救灾体系要实现区域化，政府与民间都要有一个网络，平时要把和政府的协调机构建立起来，“把用感情与冲动来救灾逐渐变更为科学化、系统化、可持续的救灾”。
与此同时，一辆越野车从四川省西昌市出发，被称为“狼哥”的邹卫东驾车星夜奔袭，赶往300多公里外的鲁甸县，车上载着救援物资与志愿者。邹卫东是西昌“阳光公益”组织的负责人。
8月3日，云南鲁甸6.5级地震发生后，各路非政府组织（NGO）迅速向灾区集结。震后两日内，数十家规模大小不一、背景各异的NGO相继抵达震中鲁甸县与巧家县，扎营开展救援与救灾工作。
如果说2008年汶川地震是中国NGO参与地震救灾的发端，经过玉树地震、彝良地震、芦山地震等大型自然灾害的历练，中国NGO已然处于成长期。
《财经》记者在灾区观察到，大批NGO涌进灾区带来急需的物资与人力，主要作用在于集结人力、资金与物资，为灾后重建积聚力量，成为官方救灾体系的重要补充。但是，NGO之间少有信息共享与灾情沟通，大多靠自己的搜救队了解重灾区的物资缺乏状况，当了解不到相关信息时才征询政府部门。灾区呈现出一个个信息孤岛，导致救灾人群川流不息，灾情信息却单向流动，致使物资不能合理运送，带来极大的资源浪费。
有分工也要合作
8月5日凌晨1点左右，北京蓝天志愿救援队（下称北京蓝天队）在昆明接收到当地一家4S店援助灾区的五辆越野车，装载上专业搜救设备与部分物资后，马不停蹄赶往昭通市巧家县。
经过八小时夜奔，早上约9点，北京蓝天队抵达目的地——巧家县包谷垴乡，与已扎营在此的山东蓝天队、河北张家口蓝天队集合，队伍瞬间壮大，20多人、着装整齐划一，蓄势待发。
已经是第五次参加地震救援的北京蓝天队领队曲正全告诉《财经》记者，他们的目标是打通通往重灾区包谷垴乡红石岩村的补给线。由于仅有的一条山路被泥石流毁坏，红石岩村成为灾区的一个孤岛：人员伤亡与房屋受损情况不详，救灾物资运送不进去。
试图徒步进去的三名山东蓝天队员通过电台发来消息，红石岩村附近形成了堰塞湖。
在巧家县救灾指挥部登记后，曲正全拿回几张当地的地图，并从驻扎在当地的武警部队打听到了路线，之后派出一支四人小分队携带部分物资再去探路，为先头部队提供供给、查看路线是否适合大部队进入并评估受灾状况。
此时，就在距离蓝天队前线指挥部百余米处的壹基金帐篷里，工作人员早已知晓了相关的路况信息，并有志愿者到达了红石岩村。而北京蓝天队先后派出的两支队伍直到第二天下午才彻底摸清路线。6日晚，通过红石岩村的道路才被打通，包括蓝天队在内的大批救援队伍涌入村中。
自上世纪80年代就参与救灾工作的四川凉山彝族自治州公益联盟理事长侯远高也来到鲁甸。他认为，大型NGO各自为政，存在不少排斥与竞争，没有整合机制。
地方公益组织在道路识别、语言沟通、行动力等方面有天然的优势，被期待成为救灾项目执行的主力，但筹集资金是地方公益组织面临的主要问题。它们的资金一般来源于地方热心公益事业的爱心人士，这种方式募集的资金有限。“没钱、没物资，即使有再大的救灾热情到了灾区，还是解决不了问题。”侯远高认为，大型基金会本身不执行项目，和专业的救灾团队、地方NGO实现合作，能更好实施项目。
汶川地震后每年都有数百亿元的捐款，大部分交由官办基金会，再由地方政府执行发放。侯远高称，“NGO参与救灾的公益行为，应该按照规模大小、能力不同进行合理的分工，大型基金会与官办公益组织应该发挥筹款优势，将筹得的资金与物质交予地方的公益组织执行。”
“收编”趋势
乱，是汶川地震时NGO出现的普遍问题。地震发生后， NGO纷纷奔赴灾区，与各路志愿者一同构成强大的民间救灾力量，然而由于缺乏统一的统筹与调度，救灾效果大打折扣，大批志愿者闲散在安置点附近。
芦山地震中，成长中的NGO有了资源整合、信息共享、联合行动的意识，当地政府部门也在抗震救灾指挥部中设专人负责NGO救援力量的组织协调，灾情信息的及时传达、救援力量的合理调度，使得NGO发挥出了部分合力。
到了鲁甸地震，已有的苗头是“收编”，即大型NGO将小型专业救援队组合到一起，并整合各地公益组织的捐款与物资，形成救灾队伍，这几乎成为大型NGO参与地震救灾的标配。
壹基金将“大本营”建在震中鲁甸县。新上任不久的壹基金秘书长李劲告诉《财经》记者，过去三年随着国内募捐环境的变化，壹基金逐渐建成了由救援联盟、联合救灾、企业联合救灾平台三者构成的救灾体系。
其中，联合救灾模式形成于2013年3月，使命是为建立各成员机构联合行动的协调机制，以应对国内灾害。其前身为壹基金西南民间联合救灾委员会，于2011年11月，由壹基金联合西南四省区的NGO共同发起建立，为壹基金指导和支持的民间备灾组织。
联合救灾成立后一个月即发生了芦山地震，这种模式在震后初期的紧急响应中发挥了重要作用。不过，事情总是不完美的，后期依然有大批NGO自行带着物资到灾区盲目发放。
负责壹基金在巧家县救灾工作的壹基金救灾联盟川南协调人包忠碧告诉《财经》记者，经过庐山地震的磨合，联盟在“地震当天晚上，就将3000件瓶装水送到鲁甸县城”。
作为一个开放的NGO合作平台，截至2014年8月，联合救灾吸纳了15个省的300多家NGO为其成员。由于知名度比较高，壹基金受到小型NGO的认可。邹卫东所在的西昌市有十幾家从事公益事业的NGO，规模都很小，平常独立作战，2013年壹基金的“温暖包”发放活动将这些松散发展的组织绑在了一起。 邹卫东的“阳光公益”组织便搭上了壹基金的顺风车。邹卫东一行同样于8月5日抵达包谷垴乡，由于早就建立了合作关系，一到灾区，邹卫东一行就立即投入壹基金的救灾行动。巧家县几乎所有的村落都建在半山腰上，地震过后的泥石流与暴雨摧毁了通往村落的道路。邹卫东与其他前来救灾的志愿者的越野车成为运送物资与伤员的主力。
有了与大型基金会的合作作基础，西昌阳光公益组织在后期灾后重建的援助项目更加“得心应手”。8月21日，邹卫东告诉《财经》记者，该组织正在招募、培训志愿者针对灾区儿童进行心理援助等项目。
除了壹基金，中国妇女发展基金会也与地方的公益组织进行合作，实行基金会提供资金支持、地方公益组织负责执行项目的方式聯合救灾；中国最为专业的民间搜救团队蓝天搜救队则投在了中国红十字会的麾下，相对独立的蓝天救援队在接受中国红十字资金与物资支持的同时，自身也具备一定的筹资能力。
“应该有一两家有公信力、执行能力强的NGO站出来，统筹参与公益活动的民间组织和松散的民间力量，做到统一行动、合理调度、信息共享。谁来建立这个联盟？不能是政府，应该是这个圈子里边做得最好的一家来统筹建立。”侯远高建议。
《财经》记者在鲁甸县与巧家县发现，尽管有部分中小型NGO在大型基金会的支持下同时开展救灾工作，但更多的民间组织与松散的民间力量依旧在灾区安置点间徘徊。
来自浙江的滴水公益在震后第一时间赶到灾区，由于道路运力有限，被挡住不能继续深入，带来的物资也运不进去，于是滴水公益转而与一家基金会经过长时间沟通，最终达成“交易”：滴水公益以这家基金会的名义进入灾区，基金会由于人手不足，将帐篷等物资交由滴水公益，两家的物资才如愿送抵鲁甸县火德红乡的灾民安置点。
官民缺互动
在大型自然灾害发生时，政府的紧急动员和救援能力成效突出，NGO被视为官方救援力量之外的有力补充。不过，大多数NGO还处于与政府艰难的磨合中。
与四川省相比，云南省在应对此次地震时明显准备不足。震后前三天，大批救援物资蜂拥至鲁甸县，同样受到重创的巧家县却鲜有人问津，灾区民众物资急缺，直到第五天后才有大批物资从鲁甸县城绕远转运过来。
多个NGO的救援团队领队抱怨，当地政府信息沟通不畅、应对经验不足是导致民间力量不能完全发挥作用的重要因素。
一家NGO负责人告诉《财经》记者，地震后，该组织调配了大量物资运送灾区，快要抵达重灾区时被当地政府部门拦住，理由是不是急需的物质不能进，然而货车上运送的就是帐篷。两天后民政部门发放的帐篷才送到深居大山之中的灾民手中，那两天灾区每日暴雨，生活困苦可想而知。
壹基金鲁甸地震总指挥沙磊指出，壹基金有协调会，负责与地方政府的对接，但是还未形成一个清晰的对接机制，“壹基金正在致力于提升这方面的能力”。
芦山地震时，包忠碧跟当地团委沟通良好，为壹基金救援工作的开展、物资的运送与发放扫清了很多障碍。而在偏远的云南鲁甸县与巧家县，山区的团委不像城市地区的团委那样活跃，而团委本身也不是主要的救灾力量，导致芦山经验难以复制，一些救灾与救援工作也不顺利。
空有一身本领，却因为人生地不熟而到处打探哪里的灾情最严重，哪条路还没有被破坏，这是鲁甸地震诸多专业搜救团队到达震区后面临的窘境。本应为这些搜救队伍提供详实灾情信息的地方政府部门要么深居指挥部，要么被问上门时一问三不知，使得本应在黄金72小时内奋战在搜寻幸存者、挖掘受害者遗体的搜救队们耽搁在路上。
在巧家县老店镇的一个救灾指挥部，当救援队负责人向一位副县长询问该县重灾区在哪、如何到达、距离有多远时，该副县长竟全然不知，打了几通电话后才将当时了解到的一些信息提供给救援队。
在NGO救灾队伍与政府之间信息沟通方面，有着丰富地震应对经验的日本模式或可借鉴。在日本的救灾体系中，一个名为“日本平台”的机构在推进政府、企业、志愿部门之间的协作，整合各方优势，提高救援能力。
日本平台成立于2000年8月，由日本政府外交部、部分学术团体（如日本亚洲研究学会、日本建筑学会、日本公民力量学会等）、地方政府、国际组织、商业部门（如日本商业联合会）、私人基金会、公民、媒体等共同组成。日本平台的成立肇始于1999年，当时日本有四家NGO参与了科索沃难民营救助，结果发现单个的NGO根本难以应对紧急援助中灾民从食品、医疗、废墟清理、卫生防疫到心理抚慰和社会福利等庞大、复杂的需求，平台由此而生。
日本平台现有32家NGO成员单位，范围所及，几乎涉及紧急救援时所需要的资金筹集、交通、物资、专业人员、各类服务、志愿者等，方方面面。
清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名认为，中国的NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速，正好可以成为政府自上而下救援的补充，如能够有更多专业的NGO赶赴现场参加救援，必定会与政府救援形成合力。
近几年，政府方面已有此意识，组织了一些大型论坛、慈展会，开始加强与民间力量的互动、统一认识、统一行动，但还没形成一个合作机制。
侯远高表示，中国建立救灾体系要实现区域化，政府与民间都要有一个网络，平时要把和政府的协调机构建立起来，“把用感情与冲动来救灾逐渐变更为科学化、系统化、可持续的救灾”。