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摘要：在市场经济和农村改革的双重背景下，民间纠纷也越来越纷繁复杂，不断呈现新的特点，传统的纠纷调解模式已不能满足需求。必须建立多元化的纠纷调解机制，在政府自上而下进行推动的同时，开启公众自下而上参与的拉动力。要重视发挥政府、社会、民众在民间纠纷调解中的积极作用，不断培育社会和个人力量，将纠纷调解中的公共参与机制作为治理手段发挥作用，促进政府与社会达成良好互动，以有效化解纠纷，推动乡镇治理和地方善治，维护乡土社会稳定。
关键词：民间纠纷；调解；公共参与；地方治理
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2010)06-0134-06
随着我国改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的建立健全，现有的思想文化和价值观念不断受到新思潮的冲击，人们的思想意识和权利观念明显增强。各种新问题、新情况不断涌现，乡村热点、难点问题日益增多，乡村社会矛盾和民间纠纷发生率也在急剧上升，传统的民间纠纷调解机制已经不能有效满足现代化的社会管理要求。党的十七大报告指出，“要健全社会矛盾纠纷调处化解机制。妥善处理人民内部矛盾纠纷。努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”因此需要不断适应社会发展形势的变化，在发挥基层政府治理作用的同时，不断推动民众和社会多方参与，共同服务于民间纠纷的化解。形成一种相互衔接、共同作用。多元化的纠纷调解公共参与体系。
一、问题的提出
公共参与的思想在几乎所有的治理和管理理论中都占有很重要的位置，它是公共治理的核心和本质。是治理的内在的、不可分割的特征之一。我国社会主义市场经济的发展以及由此所形成的民主发展的大趋势已为基层公众参与治理创造了条件，政府在向参与型治理结构转型的过程中。如何保持公共参与的有序性和有效性，是关系到治理绩效的根本问题。治理的特征之一就是公众参与，而民间纠纷调解与地方政府的治理有着密切的联系，是地方治理的重要内容。优化的纠纷调解机制的特征是：主体的多元化；过程的互动性；民众广泛参与；公共自下而上协调。这些特征都决定了在民间纠纷调解的进程中融合着公共参与。民间纠纷调解的主体要求多元化，不仅是政府，社会组织、社区管辖内的单位、村民和居民自治组织等等，都属于民间纠纷调解的参与主体范围。民间纠纷调解中的每一项事务都是与民众切身利益休戚相关的。在整个调解的过程中要求有发起、有回应，有执行、有监督，没有哪一项是孤立进行的。民间纠纷调解的出发点和归宿都是围绕着“如何化解普通民众间的权益纠葛，保全民众的合法利益”，其过程也是一个不能脱离公共参与的过程。民众广泛参与是纠纷调解得以有效执行的催化剂，民间纠纷调解在政府自上而下推动的同时，需要开启公众自下而上的拉动力。而目前，大部分民间纠纷调解工作的运行是由政府推动的，在这样一个环境中更需要公共参与，推动自下而上的协调。
如何推动纠纷调解中公共参与的发展，实现多元化的纠纷调解参与机制，还需要进行积极的思考和探索。纠纷调解与扩大参与是两个密切联系的概念，然而，目前理论界在纠纷调解的研究中要么更重视纠纷调解而忽视公众参与，或者更强调调解参与主体而忽视调解绩效，较少看到这两个目标存在着相辅相成的辩证关系，也较少进一步去探讨如何对这两者统筹考虑，寻找一个新的契合点。本文把纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，探讨纠纷调解中的公共参与机制对提高地方治理绩效和推动地方政府善治所起到的积极作用。完善纠纷调解中的公共参与机制，必然要求重视发挥公众的作用，推动纠纷调解参与主体的多元化，以保证基层政府更为有效全面的治理。因此，民间纠纷调解在淡化行政化的过程中需要不断培育社会和个人力量，将调解中的公共参与适时地集中在地方政府治理视野下的公共服务层面进行思考，找到相互的契合点，将转型中的政府与社会关系引导上正常的发展轨道，推动地方政府善治目标的实现。
二、民间纠纷调解中公共参与的现状
(一)民间纠纷及其调解的实践运作
H镇地处鄂南城郊结合部，全镇版图面积117平方公里，下辖10个村民委员会，2个居民委员会，228个村民小组，现有人口5.6万人，全镇共有20个治安责任区，12个治保会。近年来，H镇农村经济的发展和城市化进程的加快，使得各种利益关系彰显，农村矛盾纠纷也呈现出多样化和复杂化的趋势。从纠纷的性质看，农村主要矛盾纠纷由过去的邻里、婚姻、家庭纠纷等简单纠纷转化为经济往来中的合同纠纷、历史遗留的宅基地纠纷、工伤补偿纠纷、劳动纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁补偿纠纷等；从纠纷的主体看，除了公民与公民之间的纠纷外，还出现了公民与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门之间的纠纷。H镇经济建设过程中生长出的纠纷越来越多，形式也越来越典型。从表1可以看出，土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷占了民间纠纷中的绝大部分，尤其是土地承包和征地拆迁纠纷还有上涨的势头。
在H镇现有的农村民间纠纷处理机构和组织中，诉讼和非诉讼的纠纷解决机制是并列共存的。两者在农村走向法治化的过程中，都发挥着重要作用。但是对普通百姓来说，调解是他们选择最多的解纷方式。H镇本土化的民间纠纷调解方式主要有人民调解、行政调解和司法调解。这三种调解方式性质不同，分别有各自的调解程序。但是也还存在三者优势互补、相互衔接的整合调解方式。此外，H镇针对纠纷调解和社会稳定还专门设置了社会矛盾纠纷调处中心和综治维稳中心，其最重要的职能就是纠纷调解这个主线。两个中心实行两块牌子一套班子，依托司法所为平台。统一安排纠纷排查活动和统一受理矛盾纠纷，建立调处中心的信访调解窗口，直接面向群众，对各类民间矛盾纠纷实行“一个窗口受理，一条龙处理，一体化解决”的纠纷调处工作机制。
(二)调解参与主体的结构分布
多方参与是民间纠纷调解得以有效执行的催化剂，主导调解的参与人既有政府部门、司法机关和村居委会等，也有纠纷双方当事人、宗族长者和亲朋邻里等，他们构成了一个庞大复杂、相互作用的多元化纠纷调解参与主体。就H镇范围内而言，调解参与主体主要有以下五个方面：
1 人民调解委员会。它是在镇政府指导下调解民间纠纷的群众性自治组织，是维护社会稳定的第一道防线，同时也是纠纷调解最主要的参与主体。H镇共有人民调解委员会15个，其中镇调委会1个，村民调委会10个，居民调委会2个，厂企调委会2个。全镇12个村、社区一级的村委会和居委会下面设立由四到五人组成的调解委员会。可以看出，村居民调委会比例占70％以上，它贴近群众，基础广泛，数量庞大，是人民调解组织的基本形式。在村、社区调委会的上面有镇调委会，下面有以组(联组)、小区 (楼院)为单位的调解小组、治安调解中心户长和信息员，形成了横向到边，纵向到底的三级调解网络。
通过表2可以看出，全镇共有人民调解员135人。从来源上看，主要是生产小组和小区，乡村干部和社会志愿人员；从学历构成上看，初中及以下文化程度占73％，这个部分主要是村组两级的调解人员，文化水平偏低；从年龄分布上看，40岁以上所占比例达81％，年龄偏大。
2 政府部门。民间纠纷调解中行政调解的主要参与者是镇政府行政部门及其工作人员。如信访部门、公安行政部门、工商行政管理部门、土地管理部门等。H镇还成立了社会矛盾纠纷调处中心，在党委和政府的领导下开展纠纷调解工作。同时还聘任了信访调解员，这些人员分布在各个行政村、社区、镇各行政部门。在政府机构参与处理的民间纠纷中，基本都与行政管理密切相关，如社会救济、拆迁补偿、山林权属、医疗事故等纠纷。调查显示，H镇民间纠纷调解中行政部门参与的调解比例在10％以内，管辖的主要是公民与法人、法人与法人之间的特定经济民事纠纷。
3 法庭。司法调解即在审判人员的主持参与下，促使双方当事人达成协议，结束诉讼。法庭参与的民间纠纷调解属于诉讼内调解，主要涉及民事案件和轻微刑事案件。H镇设有一所人民法庭，接收那些经人民调解和行政调解无法解决的民间纠纷。法庭调解的主要参与者是审判员、人民陪审员或合议庭，这里所指的人民陪审员，主要由政府任命或群众推选的一些懂法律、热爱参与调解工作、具有较高素质的民众所组成。H镇民间纠纷调解中法庭调解占到15％左右，当地民众发生纠纷时较多地诉求法庭参与调解，这说明民众具有一定的法律素质和法治意识。 4 社会团体。主要是一些群众性组织，针对自己组织的成员与组织外的人员和单位发生的纠纷，出面进行调解。目前在H镇除了有工会、共青团、妇联等常规性社团外，还存在一些由村民、居民自发成立的老龄协会、妇女协会、禁毒禁赌协会等民间组织，这些组织来自群众、贴近群众，具有熟悉底层民众的优势，可以及时发现并参与到百姓之间纠纷的调解之中。
5 民间个人。主要是民间纠纷双方当事人的同事、亲友、街坊邻里，还包括律师、宗族长者和有威望的民间人士。在纠纷发生时，以公共道德、社会规范、风俗习惯等为依托，邀请乡邻亲友和权威人士充当纠纷关系之外的第三人出面参与并主持调解，对发生矛盾纠纷的双方进行说服、劝解，促使双方互相谅解，化解矛盾。H镇这类调解的比例在10％以内，这是一种传统的民间纠纷调解方式，在传统社会占主流地位。
三、民间纠纷调解中公共参与的特征
(一)多元治理主体的公共参与机制
民间纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，多元化的调解参与主体对地方治理绩效及地方政府善治能起到一定的积极作用。从这个角度上看，民间纠纷调解的各个参与方都将作为地方治理主体而发挥作用，公共参与的发展也将是多元治理主体共同作用的结果。H镇基本建成了多层次、网络化的民间调解组织体系，既有政府行政部门、人民调解委员会和法庭，也有社会团体、民间组织和个人，不排除来自民间和社会的各种自发或组织化的力量在纠纷解决中的积极作用，适应特定历史和特定区域解纷的需要，为民众提供多种选择的可能性，这既是调解纠纷参与机制社会化、群众化的具体表现。同时也表明调解纠纷参与机制是与民间纠纷的性质和形式相适应的。多元化的调解纠纷参与主体通过自身的特点和优势，各自分担压力，从而减少了政府和社会在解决民间纠纷方面的成本和代价，有效节约了资源，及时调整了各种人际和利益关系，增强了地方社会治理绩效，推动了地方善治。
(二)政府自上而下的引导协调
针对辖区内矛盾纠纷涉及多个领域。呈现复杂化特点和日趋激烈的趋势，H镇适时构建了“上下联动、左右协调”的纠纷调解运行机制，党委、政府充分运用行政支配权，通过多层次多渠道的行政综合性协调，有效引导了各个调解参与主体的行为过程。形成了民间纠纷调解的公共参与新格局。镇政府在这个过程中主要发挥了三方面作用：一是利用自身的政治权威建立多种协调机制，如督察机制、回访机制、报告机制、责任追究机制等。二是作为基层治理的协调者。动员组织社会力量参与调解。比如向社会聘用了一些热心公益事业、有较高威望的人士担任首席人民调解员。同时积极推动各种团体协会发挥调解优势，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”的合力参与局面。三是作为纠纷调解的引导者，提供资源推动公共参与。比如H镇每年对全镇调解人员进行两次以上业务培训等，尽可能为调解参与人员提供多方位的服务。此外为落实调解员的报酬问题，镇政府将调解经费纳入镇级财政预算并建立民调基金账户，根据各方参与调解的数量和绩效分别实施奖励。
(三)调解参与机制的衔接与联动
H镇在总结以往实践经验的基础上。针对当前民间纠纷调处凸显的问题，建立了调解参与主体相互衔接和联动的机制。镇政府设立矛盾纠纷调处中心，整合综治维稳中心、司法所、派出所、法庭和相关职能部门，分管的镇领导挂帅，依托司法所合署办公，实行一站式受理、一站式分流和各部门分工合作的大调解格局。这种机制的建立，避免了对纠纷相互推诿无人处理的现象。所有的矛盾纠纷在一站式受理以后一部分是直接调处，另一部分是分流。对于矛盾纠纷和信访事项相互交织的情况，由司法所和信访办联合调处并及时给予回复：对于人民调解不成又属于行政调解或司法调解范围的矛盾纠纷，由中心分流到有关行政部门或法庭调处；对于矛盾纠纷和信访事项涉及其他职能部门的，则由中心牵头组织有权管理的相关部门“会诊”，现场办公解决问题。总体上看，H镇初步建立了党委政府领导。调处中心牵头协调，以人民调解组织为基础，司法部门、行政部门共同参加、相互衔接、相互补充的“三位一体”的全社会齐抓共管的调解参与体系，形成了多元化的公共参与主体。
事实和经验表明，这种全社会齐抓共管的公共参与体系在民间纠纷调解过程中发挥了主力军的作用。纠纷调解中的多元化参与体系以其特有的平等协商、不伤感情、成本低、效率高等优点，使得调解成效显著，成为处理民间矛盾纠纷、化解利益冲突的有效途径和方法。同时在维护社会稳定，推动乡镇治理，保护底层民生等方面也具有不可忽视的功效。
四、民间纠纷调解中公共参与的困境
通过对H镇的实证考察和分析。可以发现纠纷调解中的公共参与在具备这些可能性优势的同时，也存在着一些缺陷和问题。比如行政、司法调解在手段上可能存在的强制性。人民调解在方法上的“和稀泥”等。这些都不能完整有效地维护纠纷双方当事人的权益，甚至在一定程度上制约了调解作用的发挥。
(一)自治性参与机制不健全
镇政府掌控各种纠纷调处参与机制。纠纷调 解的参与机制带有浓厚的行政化色彩。自治性发育不足，其中当属人民调解最受其影响。从目前镇村各级纠纷调解组织体系上可以看出，其实际运作方式和程序已经超出了宪法和法律规定的农村人民调解组织作为“自治组织”的法律地位。村级调解组织作为村委会的下设部门，由于在业务上过分接受镇政府的指导。实际上演变成一种领导与被领导的泛行政化关系，成了国家权力在乡土基层社会的代表。政府的行政化掌控还会在一定程度上使民众产生过分依赖政府的惯性，进而影响调解组织的发展和民众参与的积极性。也不利于公共参与精神的形成和扩散，最终会限制纠纷调解机制的发展。
(二)公共参与的保障机制欠缺
一是经费保障力度不够，调解员所需要的通讯费、交通费等必要开支缺乏有力的财政支持。这在一定程度制约了调解主体的积极性，最终会影响到公共参与纠纷调解的力度和自觉性。二是纠纷调解所依赖的法律法规供给不足。我国关于纠纷调解方面的法律制度出台得比较早，现在看来已经比较老化，有些已不能适应乡村社会的新形势和新情况，可能会直接影响到纠纷调解的功效，同时也会增加公共参与的难度。三是调解组织尚未健全，多元参与机制不够系统化。在H镇下面的村组和社区层面，虽设置了十户左右一个治安中心户长或纠纷信息员，但是一些地方还没有完全配备齐全；在乡镇层面，司法所、法律服务中心和人民调解组织是合为一体的，但三者的地位和性质存在一定的差异，可能会使调解缺乏公信力和中立性。此外，公民组织发育不足，纠纷一旦发生，尤其是群体性事件一旦爆发，当事人的非组织化参与，不仅不利于矛盾纠纷的正常化解，还会造成发生大规模集体行为的可能性。
(三)公共参与的效能水平有限
一是调解人员威信不足，自身素质有待提高。调解员年龄偏大和文化水平偏低是很明显的事实，有些调解员对国家法律了解较少，缺乏专业训练，这将对调解过程的合法性带来不确定。部分调解员由于受不良风气的影响，对群众中发生的纠纷能拖则拖，能躲则躲，不能及时向上报告。还有一些调解员尤其是年龄比较大的调解员，习惯按照老的思路，凭借资格、威望进行“和稀泥”式的调解，调解方法简单，缺乏创新，这必然会影响调解的公正合法性和效力。二是调解达成的协议缺乏法律执行力。即使是具备合同效力的调解协议，也不具备强制的执行力，如果有一方当事人不自觉履行，那么协议即成为～纸空文。当事人一旦不认可调解协议，诉讼于法庭。法庭受理就意味着纠纷的重新审理，不会去理会之前所达成的协议，这样一来，原有经过调解的纠纷仍等于没有解决。
(四)行政司法参与的规范性不够
首先是行政机关在调处社会纠纷时可能缺乏相对的独立性和公正性。“具体参与调处社会纠纷的往往是行政机关的所属机构，特别是在调处与行政管理有关的纠纷时，这种不独立性和不公正性表现得更加明显。”其二，行政参与最终达成的调解结果同样不具备明确的法律效力，这也会在很大程度上影响其在纠纷调解中的功能。其三，司法参与可能产生由于调审结合模式所导致的合意欠缺。同一审判人员往往既是调解法官又是裁判法官，为了片面追求办案效率和调解结案率，往往会忽视调解的自愿原则，在实际运作中容易使用以压促调、以判促调的强制方式对当事人进行调解劝说， “甚至使当事人接受对自己不利的结果，使当事人误以为如果不接受调解结果，最终进入诉讼得到的结果还不如调解的好，这种法院强制合意完全违反了当事人的自愿原则，侵犯了当事人调解的自由处分权。”
五、可能性政策建议
针对民间纠纷调解中公共参与的薄弱环节，思考如何优化调解参与机制十分必要。应建立多种纠纷调解模式，整合社会资源，重视发挥政府、社会、民众在民间纠纷调处中的积极作用，构建多元主体共同参与的纠纷调解机制，把纠纷调解中的多元公共参与机制作为一种治理手段发挥作用。
(一)重构自治型调解权威机制
不可否认政府权力在解纷中的作用，但过分依赖政府权力也容易使民众产生一种“万能政府”、“信访不信法”的心理效应，同时也造成群众调解自治组织的附属行政化特点，削弱民众的自治意识和权利意识。所以需要摒弃“政府包办一切”的惯性思维，使纠纷调解权力回归社会。去除其行政化色彩，重构自治型调解权威机制。调解委员会作为基层群众性自治组织，它的调解是人民直接管理国家和社会事务。实现当家作主权力的具体形式之一。具体而言。人民有组织地运用社会力量，对社会矛盾纠纷进行主动干预，是实现群众自我教育、自我管理和自我解决纠纷的一种好形式。是我国一项重要的社会主义民主制度。处于直接民主的地位。③为此，要把群众民主选举作为产生调解人员的主要渠道。注重把那些思想进步、办事公道，在群众中有威信，并有一定政策水平和法律文化知识的人充实到人民调解组织。保证人民调解组织的公信力和权威性。要在科学定位基层群众调解组织的自治化功能，防止其沦为乡镇权力附属的同时，在普通民众中间开展政策法规和法律知识培训教育，特别是与公众生活、生产密切相关的政策法规的培训教育。还要增强村民自治的透明度，动员村民积极参与村治事务的管理，强化干群信任关系，减少干群间的纠纷，而基层政府在这方面则应起到引导和推动作用，不断培育民众的法律责任观念和民主自治意识、增强民众的自我归属感，积极推动基层民众对纠纷调解的参与。
(二)构建多元化公共参与主体
针对农村纠纷多样化和复杂化的发展趋势。可以在多个领域建立自治性调解组织。如集贸市场调解委员会、厂企调解委员会、行业调解委员会、物业调解委员会等，这些群众性调解组织各具特色，并且具有较强的地方适应性，可以对组织内部的矛盾纠纷进行及时有效的调解，是人民调解组织形式的重要补充和扩展。在民间纠纷调解中，一些民众自发成立或者在政府指导下成立的社会组织和民间团体，以其非营利性、公益性、自愿性的特征，在纠纷调解过程中发挥着重要作用，它们可以实现政府与民众的有效沟通，实现社会利益的整合，促进社会信任精神的形成。因此，可以根据乡村地区的实际。建立诸如老年协会、妇女协会、禁毒禁赌协会和各种行业协会、律师协会、消费者协会等。这些协会与现有的妇联、共青团、残联等社会组织一起充分发挥来自群众、贴近群众、熟悉群众的互补优势，把分散的个人组织起来，及时有效地对组织成员之间的矛盾纠纷进行化解，积极参与社会公共事务的处理。在发挥民间团体参与作用的同时，乡镇、村和社区还可以聘请村庄和社区内部的一些老党员、老干部、老模范、老教师、老军人等“五老”力量和一些法律志愿者。同时，要重视发挥纠纷双方当事人同事、亲友、街坊邻里参与调解的积极性，充分依靠他们对当事人进行说服和劝解。
(三)加大对调解参与体系的财政支持 农村税费改革之后，村级基本不存在财政来源。国家财政在这方面应给予支持，“把民调经费纳入各级财政预算，县区一级政府和司法行政部门采取‘以钱养事’的形式每年根据情况拨出不等数额的经费；乡镇、村和社区可以通过多种渠道筹集资金建立民调专项基金账户，专门落实调解员的必要开支、报酬待遇以及人身保险等问题；还可以通过基层法律服务机构集资资助，辖区内厂矿企业予以赞助等方式进行尝试解决。”“2004年上海长宁区江苏路街道办事处以政府购买服务的方式，与‘人民调解李琴工作室’签订协议。每年出资12万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务，由其承担街道的四成一般纠纷和九成疑难纠纷的调解且成功率达95％以上。”这种方式没有改变人民调解的群众性和自治性，也没有采取政府直接的财政拨款方式，而是通过出资购买，积极利用社会化资源，鼓励群众性组织在民间纠纷调解中积极发挥作用，保证了人民调解组织的中立性和非官方性，这一做法对于有效解决基层民调经费有着积极的借鉴意义。此外，可以采取承包责任制，把调解参与人员的报酬与工作绩效、工作效率有机结合起来，以此决定调解人员的报酬支付标准；还可以在落实正常补贴的同时，进行优秀调解员的评比表彰，按照层次分类进行精神和物质奖励。
(四)强化调解参与方式的衔接和联动
政府、法院、群众性自治组织、社会团体和民众等多个主体之间的衔接和联动可以有效整合社会资源，形成解纷合力，最大限度地化解纠纷。人民调解未能达成协议的，法庭可以进行庭前调解，调解过程中人民调解员可以参与其中。各种调解参与主体还可以在资源上进行互补，比如， “在人民调解中，充分发挥司法机关、行政部门在法律、法规、政策方面的优势，邀请经验丰富、业务水平高的法官和行政部门的人员参与并指导乡镇和村、社区的人民调解：在司法调解中，邀请具有丰富调解经验的人民调解员和社会组织、民间团体协助调解或委托调解：在行政调解中，邀请司法人员给予指导或吸收人民调解员和有威望的民众参与调解。”对于人民调解的法律效力衔接问题，要赋予人民调解协议执行力。“经过人民调解委员会出具人民调解协议书，该协议经过当事人申请，可由法院审查确认后赋予强制执行力。”对于行政调解的法律效力问题。也可以通过人民调解与行政调解的有效衔接。使行政调解的结果借助人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解结果以执行效力。此外，行政部门和司法机关参与调解必须遵循当事人自愿的原则，充分尊重当事人的意思自治，不能采取强制命令性的措施进行调解。
关键词：民间纠纷；调解；公共参与；地方治理
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2010)06-0134-06
随着我国改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的建立健全，现有的思想文化和价值观念不断受到新思潮的冲击，人们的思想意识和权利观念明显增强。各种新问题、新情况不断涌现，乡村热点、难点问题日益增多，乡村社会矛盾和民间纠纷发生率也在急剧上升，传统的民间纠纷调解机制已经不能有效满足现代化的社会管理要求。党的十七大报告指出，“要健全社会矛盾纠纷调处化解机制。妥善处理人民内部矛盾纠纷。努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”因此需要不断适应社会发展形势的变化，在发挥基层政府治理作用的同时，不断推动民众和社会多方参与，共同服务于民间纠纷的化解。形成一种相互衔接、共同作用。多元化的纠纷调解公共参与体系。
一、问题的提出
公共参与的思想在几乎所有的治理和管理理论中都占有很重要的位置，它是公共治理的核心和本质。是治理的内在的、不可分割的特征之一。我国社会主义市场经济的发展以及由此所形成的民主发展的大趋势已为基层公众参与治理创造了条件，政府在向参与型治理结构转型的过程中。如何保持公共参与的有序性和有效性，是关系到治理绩效的根本问题。治理的特征之一就是公众参与，而民间纠纷调解与地方政府的治理有着密切的联系，是地方治理的重要内容。优化的纠纷调解机制的特征是：主体的多元化；过程的互动性；民众广泛参与；公共自下而上协调。这些特征都决定了在民间纠纷调解的进程中融合着公共参与。民间纠纷调解的主体要求多元化，不仅是政府，社会组织、社区管辖内的单位、村民和居民自治组织等等，都属于民间纠纷调解的参与主体范围。民间纠纷调解中的每一项事务都是与民众切身利益休戚相关的。在整个调解的过程中要求有发起、有回应，有执行、有监督，没有哪一项是孤立进行的。民间纠纷调解的出发点和归宿都是围绕着“如何化解普通民众间的权益纠葛，保全民众的合法利益”，其过程也是一个不能脱离公共参与的过程。民众广泛参与是纠纷调解得以有效执行的催化剂，民间纠纷调解在政府自上而下推动的同时，需要开启公众自下而上的拉动力。而目前，大部分民间纠纷调解工作的运行是由政府推动的，在这样一个环境中更需要公共参与，推动自下而上的协调。
如何推动纠纷调解中公共参与的发展，实现多元化的纠纷调解参与机制，还需要进行积极的思考和探索。纠纷调解与扩大参与是两个密切联系的概念，然而，目前理论界在纠纷调解的研究中要么更重视纠纷调解而忽视公众参与，或者更强调调解参与主体而忽视调解绩效，较少看到这两个目标存在着相辅相成的辩证关系，也较少进一步去探讨如何对这两者统筹考虑，寻找一个新的契合点。本文把纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，探讨纠纷调解中的公共参与机制对提高地方治理绩效和推动地方政府善治所起到的积极作用。完善纠纷调解中的公共参与机制，必然要求重视发挥公众的作用，推动纠纷调解参与主体的多元化，以保证基层政府更为有效全面的治理。因此，民间纠纷调解在淡化行政化的过程中需要不断培育社会和个人力量，将调解中的公共参与适时地集中在地方政府治理视野下的公共服务层面进行思考，找到相互的契合点，将转型中的政府与社会关系引导上正常的发展轨道，推动地方政府善治目标的实现。
二、民间纠纷调解中公共参与的现状
(一)民间纠纷及其调解的实践运作
H镇地处鄂南城郊结合部，全镇版图面积117平方公里，下辖10个村民委员会，2个居民委员会，228个村民小组，现有人口5.6万人，全镇共有20个治安责任区，12个治保会。近年来，H镇农村经济的发展和城市化进程的加快，使得各种利益关系彰显，农村矛盾纠纷也呈现出多样化和复杂化的趋势。从纠纷的性质看，农村主要矛盾纠纷由过去的邻里、婚姻、家庭纠纷等简单纠纷转化为经济往来中的合同纠纷、历史遗留的宅基地纠纷、工伤补偿纠纷、劳动纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁补偿纠纷等；从纠纷的主体看，除了公民与公民之间的纠纷外，还出现了公民与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门之间的纠纷。H镇经济建设过程中生长出的纠纷越来越多，形式也越来越典型。从表1可以看出，土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷占了民间纠纷中的绝大部分，尤其是土地承包和征地拆迁纠纷还有上涨的势头。
在H镇现有的农村民间纠纷处理机构和组织中，诉讼和非诉讼的纠纷解决机制是并列共存的。两者在农村走向法治化的过程中，都发挥着重要作用。但是对普通百姓来说，调解是他们选择最多的解纷方式。H镇本土化的民间纠纷调解方式主要有人民调解、行政调解和司法调解。这三种调解方式性质不同，分别有各自的调解程序。但是也还存在三者优势互补、相互衔接的整合调解方式。此外，H镇针对纠纷调解和社会稳定还专门设置了社会矛盾纠纷调处中心和综治维稳中心，其最重要的职能就是纠纷调解这个主线。两个中心实行两块牌子一套班子，依托司法所为平台。统一安排纠纷排查活动和统一受理矛盾纠纷，建立调处中心的信访调解窗口，直接面向群众，对各类民间矛盾纠纷实行“一个窗口受理，一条龙处理，一体化解决”的纠纷调处工作机制。
(二)调解参与主体的结构分布
多方参与是民间纠纷调解得以有效执行的催化剂，主导调解的参与人既有政府部门、司法机关和村居委会等，也有纠纷双方当事人、宗族长者和亲朋邻里等，他们构成了一个庞大复杂、相互作用的多元化纠纷调解参与主体。就H镇范围内而言，调解参与主体主要有以下五个方面：
1 人民调解委员会。它是在镇政府指导下调解民间纠纷的群众性自治组织，是维护社会稳定的第一道防线，同时也是纠纷调解最主要的参与主体。H镇共有人民调解委员会15个，其中镇调委会1个，村民调委会10个，居民调委会2个，厂企调委会2个。全镇12个村、社区一级的村委会和居委会下面设立由四到五人组成的调解委员会。可以看出，村居民调委会比例占70％以上，它贴近群众，基础广泛，数量庞大，是人民调解组织的基本形式。在村、社区调委会的上面有镇调委会，下面有以组(联组)、小区 (楼院)为单位的调解小组、治安调解中心户长和信息员，形成了横向到边，纵向到底的三级调解网络。
通过表2可以看出，全镇共有人民调解员135人。从来源上看，主要是生产小组和小区，乡村干部和社会志愿人员；从学历构成上看，初中及以下文化程度占73％，这个部分主要是村组两级的调解人员，文化水平偏低；从年龄分布上看，40岁以上所占比例达81％，年龄偏大。
2 政府部门。民间纠纷调解中行政调解的主要参与者是镇政府行政部门及其工作人员。如信访部门、公安行政部门、工商行政管理部门、土地管理部门等。H镇还成立了社会矛盾纠纷调处中心，在党委和政府的领导下开展纠纷调解工作。同时还聘任了信访调解员，这些人员分布在各个行政村、社区、镇各行政部门。在政府机构参与处理的民间纠纷中，基本都与行政管理密切相关，如社会救济、拆迁补偿、山林权属、医疗事故等纠纷。调查显示，H镇民间纠纷调解中行政部门参与的调解比例在10％以内，管辖的主要是公民与法人、法人与法人之间的特定经济民事纠纷。
3 法庭。司法调解即在审判人员的主持参与下，促使双方当事人达成协议，结束诉讼。法庭参与的民间纠纷调解属于诉讼内调解，主要涉及民事案件和轻微刑事案件。H镇设有一所人民法庭，接收那些经人民调解和行政调解无法解决的民间纠纷。法庭调解的主要参与者是审判员、人民陪审员或合议庭，这里所指的人民陪审员，主要由政府任命或群众推选的一些懂法律、热爱参与调解工作、具有较高素质的民众所组成。H镇民间纠纷调解中法庭调解占到15％左右，当地民众发生纠纷时较多地诉求法庭参与调解，这说明民众具有一定的法律素质和法治意识。 4 社会团体。主要是一些群众性组织，针对自己组织的成员与组织外的人员和单位发生的纠纷，出面进行调解。目前在H镇除了有工会、共青团、妇联等常规性社团外，还存在一些由村民、居民自发成立的老龄协会、妇女协会、禁毒禁赌协会等民间组织，这些组织来自群众、贴近群众，具有熟悉底层民众的优势，可以及时发现并参与到百姓之间纠纷的调解之中。
5 民间个人。主要是民间纠纷双方当事人的同事、亲友、街坊邻里，还包括律师、宗族长者和有威望的民间人士。在纠纷发生时，以公共道德、社会规范、风俗习惯等为依托，邀请乡邻亲友和权威人士充当纠纷关系之外的第三人出面参与并主持调解，对发生矛盾纠纷的双方进行说服、劝解，促使双方互相谅解，化解矛盾。H镇这类调解的比例在10％以内，这是一种传统的民间纠纷调解方式，在传统社会占主流地位。
三、民间纠纷调解中公共参与的特征
(一)多元治理主体的公共参与机制
民间纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，多元化的调解参与主体对地方治理绩效及地方政府善治能起到一定的积极作用。从这个角度上看，民间纠纷调解的各个参与方都将作为地方治理主体而发挥作用，公共参与的发展也将是多元治理主体共同作用的结果。H镇基本建成了多层次、网络化的民间调解组织体系，既有政府行政部门、人民调解委员会和法庭，也有社会团体、民间组织和个人，不排除来自民间和社会的各种自发或组织化的力量在纠纷解决中的积极作用，适应特定历史和特定区域解纷的需要，为民众提供多种选择的可能性，这既是调解纠纷参与机制社会化、群众化的具体表现。同时也表明调解纠纷参与机制是与民间纠纷的性质和形式相适应的。多元化的调解纠纷参与主体通过自身的特点和优势，各自分担压力，从而减少了政府和社会在解决民间纠纷方面的成本和代价，有效节约了资源，及时调整了各种人际和利益关系，增强了地方社会治理绩效，推动了地方善治。
(二)政府自上而下的引导协调
针对辖区内矛盾纠纷涉及多个领域。呈现复杂化特点和日趋激烈的趋势，H镇适时构建了“上下联动、左右协调”的纠纷调解运行机制，党委、政府充分运用行政支配权，通过多层次多渠道的行政综合性协调，有效引导了各个调解参与主体的行为过程。形成了民间纠纷调解的公共参与新格局。镇政府在这个过程中主要发挥了三方面作用：一是利用自身的政治权威建立多种协调机制，如督察机制、回访机制、报告机制、责任追究机制等。二是作为基层治理的协调者。动员组织社会力量参与调解。比如向社会聘用了一些热心公益事业、有较高威望的人士担任首席人民调解员。同时积极推动各种团体协会发挥调解优势，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”的合力参与局面。三是作为纠纷调解的引导者，提供资源推动公共参与。比如H镇每年对全镇调解人员进行两次以上业务培训等，尽可能为调解参与人员提供多方位的服务。此外为落实调解员的报酬问题，镇政府将调解经费纳入镇级财政预算并建立民调基金账户，根据各方参与调解的数量和绩效分别实施奖励。
(三)调解参与机制的衔接与联动
H镇在总结以往实践经验的基础上。针对当前民间纠纷调处凸显的问题，建立了调解参与主体相互衔接和联动的机制。镇政府设立矛盾纠纷调处中心，整合综治维稳中心、司法所、派出所、法庭和相关职能部门，分管的镇领导挂帅，依托司法所合署办公，实行一站式受理、一站式分流和各部门分工合作的大调解格局。这种机制的建立，避免了对纠纷相互推诿无人处理的现象。所有的矛盾纠纷在一站式受理以后一部分是直接调处，另一部分是分流。对于矛盾纠纷和信访事项相互交织的情况，由司法所和信访办联合调处并及时给予回复：对于人民调解不成又属于行政调解或司法调解范围的矛盾纠纷，由中心分流到有关行政部门或法庭调处；对于矛盾纠纷和信访事项涉及其他职能部门的，则由中心牵头组织有权管理的相关部门“会诊”，现场办公解决问题。总体上看，H镇初步建立了党委政府领导。调处中心牵头协调，以人民调解组织为基础，司法部门、行政部门共同参加、相互衔接、相互补充的“三位一体”的全社会齐抓共管的调解参与体系，形成了多元化的公共参与主体。
事实和经验表明，这种全社会齐抓共管的公共参与体系在民间纠纷调解过程中发挥了主力军的作用。纠纷调解中的多元化参与体系以其特有的平等协商、不伤感情、成本低、效率高等优点，使得调解成效显著，成为处理民间矛盾纠纷、化解利益冲突的有效途径和方法。同时在维护社会稳定，推动乡镇治理，保护底层民生等方面也具有不可忽视的功效。
四、民间纠纷调解中公共参与的困境
通过对H镇的实证考察和分析。可以发现纠纷调解中的公共参与在具备这些可能性优势的同时，也存在着一些缺陷和问题。比如行政、司法调解在手段上可能存在的强制性。人民调解在方法上的“和稀泥”等。这些都不能完整有效地维护纠纷双方当事人的权益，甚至在一定程度上制约了调解作用的发挥。
(一)自治性参与机制不健全
镇政府掌控各种纠纷调处参与机制。纠纷调 解的参与机制带有浓厚的行政化色彩。自治性发育不足，其中当属人民调解最受其影响。从目前镇村各级纠纷调解组织体系上可以看出，其实际运作方式和程序已经超出了宪法和法律规定的农村人民调解组织作为“自治组织”的法律地位。村级调解组织作为村委会的下设部门，由于在业务上过分接受镇政府的指导。实际上演变成一种领导与被领导的泛行政化关系，成了国家权力在乡土基层社会的代表。政府的行政化掌控还会在一定程度上使民众产生过分依赖政府的惯性，进而影响调解组织的发展和民众参与的积极性。也不利于公共参与精神的形成和扩散，最终会限制纠纷调解机制的发展。
(二)公共参与的保障机制欠缺
一是经费保障力度不够，调解员所需要的通讯费、交通费等必要开支缺乏有力的财政支持。这在一定程度制约了调解主体的积极性，最终会影响到公共参与纠纷调解的力度和自觉性。二是纠纷调解所依赖的法律法规供给不足。我国关于纠纷调解方面的法律制度出台得比较早，现在看来已经比较老化，有些已不能适应乡村社会的新形势和新情况，可能会直接影响到纠纷调解的功效，同时也会增加公共参与的难度。三是调解组织尚未健全，多元参与机制不够系统化。在H镇下面的村组和社区层面，虽设置了十户左右一个治安中心户长或纠纷信息员，但是一些地方还没有完全配备齐全；在乡镇层面，司法所、法律服务中心和人民调解组织是合为一体的，但三者的地位和性质存在一定的差异，可能会使调解缺乏公信力和中立性。此外，公民组织发育不足，纠纷一旦发生，尤其是群体性事件一旦爆发，当事人的非组织化参与，不仅不利于矛盾纠纷的正常化解，还会造成发生大规模集体行为的可能性。
(三)公共参与的效能水平有限
一是调解人员威信不足，自身素质有待提高。调解员年龄偏大和文化水平偏低是很明显的事实，有些调解员对国家法律了解较少，缺乏专业训练，这将对调解过程的合法性带来不确定。部分调解员由于受不良风气的影响，对群众中发生的纠纷能拖则拖，能躲则躲，不能及时向上报告。还有一些调解员尤其是年龄比较大的调解员，习惯按照老的思路，凭借资格、威望进行“和稀泥”式的调解，调解方法简单，缺乏创新，这必然会影响调解的公正合法性和效力。二是调解达成的协议缺乏法律执行力。即使是具备合同效力的调解协议，也不具备强制的执行力，如果有一方当事人不自觉履行，那么协议即成为～纸空文。当事人一旦不认可调解协议，诉讼于法庭。法庭受理就意味着纠纷的重新审理，不会去理会之前所达成的协议，这样一来，原有经过调解的纠纷仍等于没有解决。
(四)行政司法参与的规范性不够
首先是行政机关在调处社会纠纷时可能缺乏相对的独立性和公正性。“具体参与调处社会纠纷的往往是行政机关的所属机构，特别是在调处与行政管理有关的纠纷时，这种不独立性和不公正性表现得更加明显。”其二，行政参与最终达成的调解结果同样不具备明确的法律效力，这也会在很大程度上影响其在纠纷调解中的功能。其三，司法参与可能产生由于调审结合模式所导致的合意欠缺。同一审判人员往往既是调解法官又是裁判法官，为了片面追求办案效率和调解结案率，往往会忽视调解的自愿原则，在实际运作中容易使用以压促调、以判促调的强制方式对当事人进行调解劝说， “甚至使当事人接受对自己不利的结果，使当事人误以为如果不接受调解结果，最终进入诉讼得到的结果还不如调解的好，这种法院强制合意完全违反了当事人的自愿原则，侵犯了当事人调解的自由处分权。”
五、可能性政策建议
针对民间纠纷调解中公共参与的薄弱环节，思考如何优化调解参与机制十分必要。应建立多种纠纷调解模式，整合社会资源，重视发挥政府、社会、民众在民间纠纷调处中的积极作用，构建多元主体共同参与的纠纷调解机制，把纠纷调解中的多元公共参与机制作为一种治理手段发挥作用。
(一)重构自治型调解权威机制
不可否认政府权力在解纷中的作用，但过分依赖政府权力也容易使民众产生一种“万能政府”、“信访不信法”的心理效应，同时也造成群众调解自治组织的附属行政化特点，削弱民众的自治意识和权利意识。所以需要摒弃“政府包办一切”的惯性思维，使纠纷调解权力回归社会。去除其行政化色彩，重构自治型调解权威机制。调解委员会作为基层群众性自治组织，它的调解是人民直接管理国家和社会事务。实现当家作主权力的具体形式之一。具体而言。人民有组织地运用社会力量，对社会矛盾纠纷进行主动干预，是实现群众自我教育、自我管理和自我解决纠纷的一种好形式。是我国一项重要的社会主义民主制度。处于直接民主的地位。③为此，要把群众民主选举作为产生调解人员的主要渠道。注重把那些思想进步、办事公道，在群众中有威信，并有一定政策水平和法律文化知识的人充实到人民调解组织。保证人民调解组织的公信力和权威性。要在科学定位基层群众调解组织的自治化功能，防止其沦为乡镇权力附属的同时，在普通民众中间开展政策法规和法律知识培训教育，特别是与公众生活、生产密切相关的政策法规的培训教育。还要增强村民自治的透明度，动员村民积极参与村治事务的管理，强化干群信任关系，减少干群间的纠纷，而基层政府在这方面则应起到引导和推动作用，不断培育民众的法律责任观念和民主自治意识、增强民众的自我归属感，积极推动基层民众对纠纷调解的参与。
(二)构建多元化公共参与主体
针对农村纠纷多样化和复杂化的发展趋势。可以在多个领域建立自治性调解组织。如集贸市场调解委员会、厂企调解委员会、行业调解委员会、物业调解委员会等，这些群众性调解组织各具特色，并且具有较强的地方适应性，可以对组织内部的矛盾纠纷进行及时有效的调解，是人民调解组织形式的重要补充和扩展。在民间纠纷调解中，一些民众自发成立或者在政府指导下成立的社会组织和民间团体，以其非营利性、公益性、自愿性的特征，在纠纷调解过程中发挥着重要作用，它们可以实现政府与民众的有效沟通，实现社会利益的整合，促进社会信任精神的形成。因此，可以根据乡村地区的实际。建立诸如老年协会、妇女协会、禁毒禁赌协会和各种行业协会、律师协会、消费者协会等。这些协会与现有的妇联、共青团、残联等社会组织一起充分发挥来自群众、贴近群众、熟悉群众的互补优势，把分散的个人组织起来，及时有效地对组织成员之间的矛盾纠纷进行化解，积极参与社会公共事务的处理。在发挥民间团体参与作用的同时，乡镇、村和社区还可以聘请村庄和社区内部的一些老党员、老干部、老模范、老教师、老军人等“五老”力量和一些法律志愿者。同时，要重视发挥纠纷双方当事人同事、亲友、街坊邻里参与调解的积极性，充分依靠他们对当事人进行说服和劝解。
(三)加大对调解参与体系的财政支持 农村税费改革之后，村级基本不存在财政来源。国家财政在这方面应给予支持，“把民调经费纳入各级财政预算，县区一级政府和司法行政部门采取‘以钱养事’的形式每年根据情况拨出不等数额的经费；乡镇、村和社区可以通过多种渠道筹集资金建立民调专项基金账户，专门落实调解员的必要开支、报酬待遇以及人身保险等问题；还可以通过基层法律服务机构集资资助，辖区内厂矿企业予以赞助等方式进行尝试解决。”“2004年上海长宁区江苏路街道办事处以政府购买服务的方式，与‘人民调解李琴工作室’签订协议。每年出资12万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务，由其承担街道的四成一般纠纷和九成疑难纠纷的调解且成功率达95％以上。”这种方式没有改变人民调解的群众性和自治性，也没有采取政府直接的财政拨款方式，而是通过出资购买，积极利用社会化资源，鼓励群众性组织在民间纠纷调解中积极发挥作用，保证了人民调解组织的中立性和非官方性，这一做法对于有效解决基层民调经费有着积极的借鉴意义。此外，可以采取承包责任制，把调解参与人员的报酬与工作绩效、工作效率有机结合起来，以此决定调解人员的报酬支付标准；还可以在落实正常补贴的同时，进行优秀调解员的评比表彰，按照层次分类进行精神和物质奖励。
(四)强化调解参与方式的衔接和联动
政府、法院、群众性自治组织、社会团体和民众等多个主体之间的衔接和联动可以有效整合社会资源，形成解纷合力，最大限度地化解纠纷。人民调解未能达成协议的，法庭可以进行庭前调解，调解过程中人民调解员可以参与其中。各种调解参与主体还可以在资源上进行互补，比如， “在人民调解中，充分发挥司法机关、行政部门在法律、法规、政策方面的优势，邀请经验丰富、业务水平高的法官和行政部门的人员参与并指导乡镇和村、社区的人民调解：在司法调解中，邀请具有丰富调解经验的人民调解员和社会组织、民间团体协助调解或委托调解：在行政调解中，邀请司法人员给予指导或吸收人民调解员和有威望的民众参与调解。”对于人民调解的法律效力衔接问题，要赋予人民调解协议执行力。“经过人民调解委员会出具人民调解协议书，该协议经过当事人申请，可由法院审查确认后赋予强制执行力。”对于行政调解的法律效力问题。也可以通过人民调解与行政调解的有效衔接。使行政调解的结果借助人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解结果以执行效力。此外，行政部门和司法机关参与调解必须遵循当事人自愿的原则，充分尊重当事人的意思自治，不能采取强制命令性的措施进行调解。