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摘要：随着粤港澳大湾区合作的加强，区域深度合作成为必然趋势。由于粤港澳三地的法域不同，以及广东9市地方利益和地方立法权的存在，法治壁垒成为大湾区合作的现实障碍。粤港澳大湾区法治壁垒的消解不能照搬国内外既有的模式，必须以协调的方式进行。消解区域合作的法治壁垒，必须加强三地11市的立法协调，通过共同制定区域合作立法规划、由三地立法机关分别进行立法、对各自现行的立法及时进行清理、不断完善具有特殊地位的自贸区制度和建立法治纠纷解决机制等方式，加强区域法治协调，为大湾区深度合作创造和谐的法治环境。
关键词：粤港澳大湾区;法治壁垒;湾区经济;区域合作
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）03—0039—07
粤港澳大湾区由三个大行政区域构成，即广东省（包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9个城市）和香港、澳门两个特别行政区，共计11个城市。十九大报告明确指出：“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”[1]这意味着已经将粤港澳大湾区合作上升为国家战略。当下，要促进粤港澳大湾区的深度合作，必须充分发挥法治的作用，必须加强三地11个城市的法治协调，为区域合作创造和谐协调的法治环境。
一、粤港澳大湾区经济深度合作需要法治的支撑
（一）区域经济深度合作是粤港澳大湾区合作的基本目标
粤港澳大湾区的11个城市具有地缘优势，同飲珠江水，具有相似的生活方式和独特的地域文化，为此，三地很早就开始了合作，尤其是经济上的合作。随着港澳的回归，特别是在“一国两制”基本国策下，三地的合作日益加强，而中央各项政策的支持更为大湾区合作提供了良好的外部环境。在这种背景下，粤港澳大湾区的合作不能再仅仅停留于松散的合作层面，其合作的目标必然是实现湾区协同发展，尤其是经济上的深度合作和互利互惠。只有各方从合作中获得更多经济上的好处，才能使该合作更为持久并进一步深化。
当下大湾区三地各有其优势和短板，只有加强深度合作，发挥各自优势，才能实现优势互补并促进各方共同发展，进而在全国乃至世界经济大潮中形成大湾区整体的竞争优势。“区域内各方，由利益的互补而走向合作，并因利益共享而使合作得以维持和加强。”[2]（p.34）可见，大湾区深度合作并不是一种均衡式的合作，而是一种比较优势的互补型、错位发展的合作，要按照比较优势对资源进行重新整合。
三地应主要加强在金融、贸易、物流、科技产业、旅游等领域的协同发展，支持优势、带动劣势，达到共同进步。例如，要发挥香港国际金融中心的引领带动作用，带动广东9市金融业发展;发挥深圳在科技创新方面的带动作用，以深圳为中心，整合其他各市力量，形成合力。必须通过重新定位和整合，充分发挥各自比较优势，形成经济深度合作的格局。2017年7月，国家发改委与广东、香港、澳门三地政府共同签订《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，更加明确了合作的方向，提出要在七个重点领域加强合作，包括基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设，尤其提出了要“进一步提升市场一体化水平”的合作，强调要“促进要素便捷流动，提高通关便利化水平，促进人员、货物往来便利化，打造具有全球竞争力的营商环境。推动扩大内地与港澳企业相互投资。鼓励港澳人员赴粤投资及创业就业，为港澳居民发展提供更多机遇，并为港澳居民在内地生活提供更加便利条件”。可以说，区域深度合作，尤其是区域经济的深度合作，已经成为粤港澳大湾区今后发展的必然趋势和合作的基本目标。
（二）粤港澳大湾区经济深度合作要求法治的和谐
在实现大湾区深度合作过程中，必须充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，实现市场一体化。《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》也强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置”。而这一切都必须发挥法治的作用，“在市场经济条件下，任何经济活动都必须在法律规定的范围内进行。市场运行和宏观调控也只能以法律为依据，以法律为准绳”[3]（p.30）。在市场条件下，“一种价格制度（市场制度、盈利和亏损制度、奖励和刺激制度）决定生产什么、如何生产和为谁生产的问题。企业使用成本最低的生产技术生产那些利润最大的商品，人们的消费产生于他们如何花费由于劳动和财产所有权带来的工资和收入的决策”[4]（p.40）。可以说，市场与法治是一对孪生姐妹，没有法治就没有市场经济，因为法治可以为市场主体提供行为规则，防止市场的无序。越是发达的市场经济，就越需要健全与和谐的法治。区域深度合作尤其是区域经济一体化对法治需要的原理可以概括为以下两个方面。首先，市场经济的生命力在于竞争与效率，而公平的竞争秩序实质上就是要建立市场的竞争规则。其次，法律在构建竞争秩序方面具有特殊的功能，即规范性功能、调节性功能和保护性功能。规范性功能可以给予社会生活以很大的有序性与稳定性;调节性功能，即控制和安排人们的行为，调节人们的社会关系，使之协调有序地发展;保护性功能，即通过惩罚违法犯罪行为，运用国家强制力的方式保护社会秩序的稳定发展。粤港澳大湾区深度合作必须有法治作为保障，必须要求区域法治的协调与和谐。当然，这里的协调与和谐，并不一定是完全一致，甚至不要求是一致，但必须不是相互冲突、相互矛盾而导致相互内耗的情形。
二、粤港澳大湾区合作中的法治壁垒
当大湾区深度合作要求区域法治的协调与和谐时，我们不得不承认，大湾区所面临的法治状况非常复杂，正在合作的粤港澳大湾区内各个行政区域间存在着壁垒，这个壁垒以往更多表现为行政壁垒，即用行政手段对本地产业进行保护，现在则是法治壁垒，即由于法治的差异而形成的壁垒。 （一）大湾区内法治壁垒的两个层次
第一个层次是三大行政区域之间的法治壁垒，即广东省与香港、澳门之间的法治壁垒。该法治壁垒产生的原因是由三地属于不同法域所造成的。对于香港而言，由于多年的英国殖民地的体制，香港属于英美法系，再加上回归后的“一国两制”使其至今仍沿用不少原有的英国法律制度①;而澳门因多年受葡萄牙的影响，其法律体系中不仅有澳门自己制定的法律，还保留着葡萄牙的法律和葡萄牙为澳门制定的法律，其独特的法律体系决定了不仅与内地法律体系存在差异，而且与香港的法律体系也不同。广东省则属于中国大陆的中华法系，具有自身的特色。不同的法系，决定了各自不同的立法体系和内容、不同的执法体系以及迥异的司法体系。三地在以往的法律制度设计过程中都按照各自的法律制度进行，而没有考虑到其他两地的法律体系情况，因此，对相同事项或领域规定不同的内容也是很正常的，但在三地合作过程中，法治的冲突在所难免，并由此形成的法治壁垒也是不容忽视的现实。
第二个层次是广东省内9个城市之间的法治壁垒。广东省的9个城市尽管都属于中国大陆的城市，且都属于一个省，在法治统一原则下，从理论上讲其法治应该是统一和谐的，但实际上各市之间还是存在着差别，并进而形成法治壁垒。这个法治壁垒体现为各地往往用法治的方式对本地的产业、经济等进行地方保护，排斥外地对本地经济发展的冲击。首先，9个市都有各自的地方利益。在我国现行的分灶吃饭的财政体制下，各地为了经济发展，必然在发展手段和方式上形成自身特色，并逐步用法治的方式来实现这一目的。其次，各市拥有各自的地方立法权。自从修订后的《立法法》普遍授予设区的市以地方立法权之后，除了原来就拥有地方立法权的广州、深圳外，佛山、肇庆、东莞、惠州、珠海、中山、江门7个城市也相应获得了地方立法权②，这些城市可以运用地方立法的方式为本地发展和治理提供法律依据。而《立法法》规定的“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的要求，使得各市的地方立法更呈现出地方特色，也将使得地方立法的差异性增多;同时，各地获得了用立法的方式保护和促进地方经济发展的手段，也为各市采取法治方式对地方利益进行保护提供了合法性。由此，各市追求本地利益以及所拥有的具有特色的地方立法权，为地方法治壁垒的形成提供了条件。以往各地采取的多是行政壁垒，但行政壁垒具有明显的违法性，在法治建设的大潮中已经明显不合时宜，而以地方立法的方式将地方利益融入其中，不仅具有一定的“合法性”，也具有一定的隐蔽性，使得法治壁垒成为保护本地利益的堂而皇之的借口。
（二）法治壁垒所带来的合作障碍
法治壁垒存在的事实必须给予承认，承认了才能设法找出解决问题的办法;也只有将法治的差异定位到法治壁垒的高度，才能引起合作各方的高度重视，并采取切实可行的措施进行消解。
实际上，法治壁垒的形成，既源于各地法治水平的参差不齐，也源于法治内容上的相互冲突。但不管是什么壁垒，只要是壁垒，就有可能对区域的深度合作造成阻碍。由于三地文化背景、生活习俗等多方面的差异，再加上法治的壁垒，三地之间在合作方面遇到了不少障碍。比如，人才交流和自由流动上的不顺畅、科技合作上存在障碍，也即“大门开小门不开”③ “专业标准与规制不兼容”“人才进得来留不住”等具体问題[5]。即使在广东省内，“各个城市很多产业雷同，在金融、航运、制造等领域存在重复建设和不良竞争，重要公共领域衔接不畅，存在市场分割”“创新要素分散存在各自为战的情况，资源环境约束趋紧，存在成本攀升的问题”④。
粤港澳三地的合作虽然早已开始，在《粤港合作框架协议》与《粤澳合作框架协议》中，也建立了相应决策机制⑤和协调机制⑥，但对纠纷解决的方式，只是作出了较为宏观的规定：建立法律事务的协调与沟通机制和专家小组，处理合作中的法律事务。针对法律冲突的机制尚未建立起来，当下的法治壁垒还难以消除。目前，尽管三地都有发展与进一步加强合作的迫切需求，却因为包括法治壁垒在内的各种原因而没有形成合力。为此，必须消解法治壁垒，为大湾区的深度合作提供和谐的法治环境。
三、粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须具有自身特色
（一）粤港澳大湾区法治壁垒的消解不能照搬国内外既有的模式
对于解决法治冲突问题，国内外有不同的解决模式，但对于具有特殊性的粤港澳大湾区而言，都不具有直接复制性。
就国内而言，有几个区域合作的样本，如黑吉辽及内蒙古部分地区的东北区域、苏浙沪的长三角区域、京津冀区域、珠三角区域等。这些样本尤其是长三角区域的法治协调具有典型价值。但这些区域都是中国大陆内部的行政区域，具有统一的法域，协调的方式是在法治统一下的内部利益的微调，无论是相互间签订的行政协议，还是各地立法信息的交流与共享，地方立法内容差异不大，只要进行一些协调，即可达到区域法治和谐的目的。而粤港澳大湾区的法治，面对着不同的法域和不同的立法、执法、司法体系，无法用中国大陆内的区域协调方式来解决法治冲突问题。
欧盟作为一体化的样本，为各国所推崇，其法治协调方式也一度为人称道。但欧盟的协调方式主要是制定统一的欧盟法，并且保证欧盟法在各国法院的直接适用与优先适用，以此来解决各成员国之间的法治冲突，保证欧盟的一体化，并提升欧盟在国际上的竞争优势。粤港澳大湾区虽然同属于中国，但对香港和澳门，“一国两制”是已经明确的制度;对于其包括既有的法律制度在内的各项制度，在坚持一个中国与坚持宪法和基本法的前提下，必须允许其法律制度在回归后继续保留50年不变，不能由中央为大湾区直接制定统一的法律规范，不能将内地的法律制度在港澳直接适用⑦，不能为了合作而强行改变其法律制度。因此，欧盟的解决模式不适用粤港澳大湾区法治的协调。
美国为了协调各州间法律的冲突，允许各州之间签订州际协定，对相关法律事项进行协调。但美国州际协定最大的特点是其具有法律的效力⑧，经国会批准的州际协定既是成员州的法律，也是它们之间的契约，其效力如同主权国家之间的条约，相关的州和公民都要严格遵守[6]。一方不履行时，另一方可以以违约为由而诉诸法院。在我国粤港澳大湾区内，三地虽然也可以制定行政协定，对相关权利与义务关系进行约定，但由于没有法律上的依据，不具有法律效力，一旦出现纠纷，难以作为解决纠纷的依据。 任何法治协调方式都必须与相关区域的具体情况相结合，不能简单地照搬，必须具有自身特色。粤港澳大湾区是“一国两制”下的不同法域的法治协调，具有其自身的特殊性，因此，大湾区法治壁垒的消解，必须根据自身的特色，寻找自己的解决方式。
（二）粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须以协调的方式进行
正如上文所述，对于三地之间的法治壁垒，主要是不同的法域造成的;对于广东省9个城市之间的法治壁垒，是由地方利益和地方立法权造成的。但消除法治壁垒的方法不是要消除产生法治壁垒的原因，因为这些原因本身就具有合理性，而且也是消除不了的。例如，对于具有不同法治背景的港澳与大陆，不可能改变香港的英美法系的现状，至少在短时间内是不行的，澳门也同样如此;即使广东省内的9个城市，既不可能取消各自的地方利益，因为地方利益有其自身的合理性，也不能取消其设区的市地方立法权，地方立法权也是《立法法》明确赋予的。因此，现在的任务不是取消而是要利用这种差异的法治现状，运用协调的方式构建和谐的区域法治环境。
粤港澳大湾区内三地不同法域的现状，表面看来是一个劣势，但如果能够合理利用，也可能变为协调的优势，变为互补性立法的一种手段，为比较优势的发挥提供法律规范。实际上，在消除法治壁垒的过程中，由于经济实力不同，三方的合作也不能采取完全对等方式进行：一方面要充分发挥各自的比较优势，而不是趋同;另一方面，作为发展较为薄弱的广东某些城市，应主动适应港澳的优势，承接人才、技术等，运用地方立法手段主动适应大湾区合作的需要。
四、粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须从立法开始
法治包括立法、执法、司法等，但最关键的还是立法问题，必须从加强三地间的立法协调开始。
（一）三地共同制定对区域合作有推动作用的立法规划
立法规划重点是对区域合作领域需要立法的事项进行共同规划，以便为三地的立法提供立法方向，进而为区域深度合作提供法律规范的供给，创造和谐协调的法治环境。在共同立法规划中，既有需要各方就某些事项共同立法且内容上需要协调一致的内容，使得各自的立法对相同事项的规定不出现冲突问题;也有需要各方分别制定的互补性立法，即各地的立法无需相同，以发挥各自的比较优势，而后者应该是共同立法规划中的重点内容。一般而言，法治的不一致分为冲突式的不一致和互补式的不一致，虽然都体现为不一致，但后者则是和谐的不一致，这正是三地所需要实现的一种状态。为此，在进行立法规划之前，需要就各方的比较优势以及如何充分发挥这些优势进行商讨，厘清具体框架。实际上，三地的比较优势已经在《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》中进行了明确：广东为科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地;香港为国际金融、航运、贸易中心;澳门为“世界旅游休闲中心”等。除了宏观上的比较优势外，即使在具体领域里，各地也有各自的比较优势。例如，在旅游业方面，香港具有购物天堂之美称，澳门博彩娱乐业发达，而广东的海洋资源、温泉资源、美食等闻明天下[7]。目前，在共同立法规划中，要围绕着这个比较优势，勾画出大湾区所需要的立法架构，既要体现协作，也要体现分工，各有侧重，以共同推进大湾区在世界经济发展中的竞争优势。当然，在大湾区法治协调过程中，中央要发挥积极作用，可以制定粤港澳大湾区法治建设纲要，为大湾区的法治建设提供指导性意见。
（二）三地立法機关按照立法规划分别进行立法
三地的立法规划只是一个立法的框架，要使得立法规划变为实实在在的立法规范，就要求立即开始立法行为。三地都拥有各自独立的立法权，不可能由中央为其提供所需要的法律规范，那样的话，不但不能适应区域对法治的需求，也不符合“一国两制”的要求，而在三地之上又不存在一个共同的立法机关，不可能为大湾区制定统一的法律规范，因此，必须充分发挥三地立法机关的作用。各自立法没有改变我国现行的立法体制，不违反既有的法律体系框架。
对于香港和澳门而言，由其立法机关按照立法规划分别进行单独立法即可;而对广东的9个城市而言，由于分别立法后再进行相互协调的成本太高，因而要充分发挥广东省级地方性法规的作用。换言之，对于大湾区合作的立法，广东省应由省人大常委会来统一立法，避免各市分别立法后所带来的协调方面的成本。当然，与香港、澳门相比，面对区域法治建设的要求，广东省还存在着地方立法权限不足的问题。香港和澳门都拥有较为独立完整的立法权，拥有较大的立法权限，制定自己所需要的立法是没有问题的;而对于广东省而言，由于属于地方立法，其立法权限非常有限⑨，常常难以制定区域所需要的法律规范。因此，在适当的情况下，中央和全国人大常委会应当对广东省在大湾区法治建设方面进行更多的特别授权，以解决广东地方立法权限不足的问题。
（三）三地立法机关对各自现行的立法进行及时清理
按照共同立法规划制定的立法属于新的立法，而在此之前，各地都已经有一些仅关注本地特色的地方立法，甚至有许多与区域合作不协调的本地立法。为此，必须按照区域深度合作中法治协调的要求进行清理。清理可以采取两种方式。一是各自清理的方式，即由相关城市对与大湾区合作不相适应的本地立法及时进行废改立，以保证区域和谐的法治环境。二是可采取交叉清理的方式。即将不协调条款的发现权交给其他各方，让其他各方寻找与区域法治不协调的立法或相关立法条款。例如，由香港立法机关查找广东地方立法或澳门立法中与区域法治不协调的内容，由广东省查找港澳立法中明显不利于区域法治协调的内容，由澳门寻找广东、香港立法中与区域法治不协调的内容等，然后就此进行协商，并由各自的立法机关消除与大湾区深度合作不协调的立法内容，以促进区域法治和谐协调。
（四）不断完善具有特殊地位的自贸区制度
自贸区作为一国内划出的特定区域，实行更加优惠的贸易政策，是国家对外开放的特殊功能区域。2015年广东已经获批自贸区的建设，广东省自贸区包括广州南沙自贸区、深圳蛇口自贸区、珠海横琴自贸区三大片区。在自贸区内，实行特殊的贸易政策，建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，以及通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接[8]。自贸区内实行特殊的政策，可以暂停适用某些与对外开放不相适应的法律法规⑩，这也是一种消除包括法治壁垒在内的各种合作障碍、谋求更好合作的发展策略。当下，广东省要建设并用好国家给予的这项政策，不断扩大其功能，并在条件可能的情况下继续争取更多的自贸区。 （五）在大湾区建立法治冲突解决机制
无论是新制定的立法，还是对已有立法的清理，都属于书面上的协调，而现实中可能会出现制定或清理时没有发现的法治不协调问题，此时，建立常设的法治纠纷解决机制就显得非常重要。这个解决机制可以由三地立法部门的相关负责人组成，还可以聘请一部分法律专家作为成员。一旦出现法治争议事项，立刻组成协调小组，对争议点进行分析，并出具具体意见，该意见虽然没有法律拘束力，但对于希望加强合作的各方而言，它们都会慎重对待的。
总之，对于谋求区域深度合作为目标的粤港澳大湾区而言，法治的地位非常重要，特别是港澳本来就是法治发达之地，而广东也是我国法治建设领先的省份，法治都成为他们发展经济、治理社会的最重要方式。但不同法治形成背景又使得各自的法律制度难以耦合。为此，必须通过多种协调方式，消解法治壁垒，为大湾区深度合作提供良好的法治环境和法治支撑。
注释：
①按照《香港特别行政区基本法》第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”
②东莞市、中山市虽然不设区，但享有设区的市地方立法权。
③虽然“大门”已开，但具体操作中许多“小门未开”依然存在。如会计、证券、保险等专业服务人员资格互认存在障碍，文娱、视听、交通运输等行业存在前置审批条件不同，旅游服务领域缺乏有效协调等。
④郭少棠教授语。郭教授还认为，打造粤港澳大湾区应该学习的榜样是旧金山湾区与纽约湾区。尤其是旧金山湾区，区域间高度融合，几乎感觉不到各个城市之间的行政边界，而且区域发展格局功能明确，资源有效集聚，居住环境良好。详见韩文嘉：《粤港澳大湾区必须突破行政壁垒》，《深圳特区报》2017年7月16日第A03版。
⑤在协议中设立了“高层会晤”，用于研究粤港澳合作过程中的重大合作事项，由高层之间达成共识，形成合作文件，指导和促进粤港澳三地之间的合作。
⑥建立的协调机构包括联席会议、专责小组、专家小组、粤港澳经济合作联络办公室。
⑦按照《香港特别行政区基本法》附件三的规定，仅有下列全国性法律自1997年7月1日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施：《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》;《关于中华人民共和国国庆日的决议》;《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》;《中华人民共和国政府关于领海的声明》;《中华人民共和国国籍法》;《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。按照《澳门特别行政区基本法》附件三的规定，下列全国性法律自1999年12月20日起由澳门在当地公布或立法实施：《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》;《关于中华人民共和国国庆日的决议》;《中华人民共和国国籍法》;《中华人民共和国外交特权与豁免条例》;《中华人民共和国领事特权与豁免条例》;《中华人民共和国国旗法》;《中华人民共和国国徽法》;《中华人民共和国领海及毗连区法》。
⑧表现为：州际协定的法律效力高于州法;任何一方都不能单方面放弃契约或拒不履行相关义务，一旦参加了州际协定，各州就不能随意单方面修改或者撤销该协定。参见何渊：《州际协定——美国的政府间协调机制》，《国家行政学院学报》2006年第2期。
⑨按照《立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。面对大湾区的法治建设，作为省级的立法机关，广东省的立法权限是远远不够的。
⑩按照《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政審批的决定》的规定，在自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时停止实施企业设立、变更等行政审批，改为备案管理。需要暂时调整《中华人民共和国外资企业法》第六条、第十条、第二十条，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第三条、第十三条、第十四条，《中华人民共和国中外合作经营企业法》第五条、第七条、第十条、第十二条第二款、第二十四条，以及《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》第八条第一款规定的行政审批，共涉及4部法律的12个条款。
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.
[2]雷颖剑.粤港澳区域公共管理合作研究[D].广州：华南理工大学学位论文，2012.
[3]王春业.区域合作背景下地方联合立法研究[M].北京：中国经济出版社，2014.
[4][美]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（第12版）[M].高鸿业.北京：中国发展出版社，1992.
[5]李立勋.关于“粤港澳大湾区”的若干思考[J].热带地理，2017，（6）.
[6]杨成良.美国州际协定法律背景的变迁[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2005，（5）.
[7]朱万果.推进粤港澳大湾区旅游一体化合作[J].新经济，2017，（1）.
[8]广东自贸区起航粤港澳新时代[DB/OL].https：//www.toutiao.com/a4299981190/，2018-04-29.
[责任编辑：张英秀]
关键词：粤港澳大湾区;法治壁垒;湾区经济;区域合作
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）03—0039—07
粤港澳大湾区由三个大行政区域构成，即广东省（包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9个城市）和香港、澳门两个特别行政区，共计11个城市。十九大报告明确指出：“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”[1]这意味着已经将粤港澳大湾区合作上升为国家战略。当下，要促进粤港澳大湾区的深度合作，必须充分发挥法治的作用，必须加强三地11个城市的法治协调，为区域合作创造和谐协调的法治环境。
一、粤港澳大湾区经济深度合作需要法治的支撑
（一）区域经济深度合作是粤港澳大湾区合作的基本目标
粤港澳大湾区的11个城市具有地缘优势，同飲珠江水，具有相似的生活方式和独特的地域文化，为此，三地很早就开始了合作，尤其是经济上的合作。随着港澳的回归，特别是在“一国两制”基本国策下，三地的合作日益加强，而中央各项政策的支持更为大湾区合作提供了良好的外部环境。在这种背景下，粤港澳大湾区的合作不能再仅仅停留于松散的合作层面，其合作的目标必然是实现湾区协同发展，尤其是经济上的深度合作和互利互惠。只有各方从合作中获得更多经济上的好处，才能使该合作更为持久并进一步深化。
当下大湾区三地各有其优势和短板，只有加强深度合作，发挥各自优势，才能实现优势互补并促进各方共同发展，进而在全国乃至世界经济大潮中形成大湾区整体的竞争优势。“区域内各方，由利益的互补而走向合作，并因利益共享而使合作得以维持和加强。”[2]（p.34）可见，大湾区深度合作并不是一种均衡式的合作，而是一种比较优势的互补型、错位发展的合作，要按照比较优势对资源进行重新整合。
三地应主要加强在金融、贸易、物流、科技产业、旅游等领域的协同发展，支持优势、带动劣势，达到共同进步。例如，要发挥香港国际金融中心的引领带动作用，带动广东9市金融业发展;发挥深圳在科技创新方面的带动作用，以深圳为中心，整合其他各市力量，形成合力。必须通过重新定位和整合，充分发挥各自比较优势，形成经济深度合作的格局。2017年7月，国家发改委与广东、香港、澳门三地政府共同签订《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，更加明确了合作的方向，提出要在七个重点领域加强合作，包括基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设，尤其提出了要“进一步提升市场一体化水平”的合作，强调要“促进要素便捷流动，提高通关便利化水平，促进人员、货物往来便利化，打造具有全球竞争力的营商环境。推动扩大内地与港澳企业相互投资。鼓励港澳人员赴粤投资及创业就业，为港澳居民发展提供更多机遇，并为港澳居民在内地生活提供更加便利条件”。可以说，区域深度合作，尤其是区域经济的深度合作，已经成为粤港澳大湾区今后发展的必然趋势和合作的基本目标。
（二）粤港澳大湾区经济深度合作要求法治的和谐
在实现大湾区深度合作过程中，必须充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，实现市场一体化。《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》也强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置”。而这一切都必须发挥法治的作用，“在市场经济条件下，任何经济活动都必须在法律规定的范围内进行。市场运行和宏观调控也只能以法律为依据，以法律为准绳”[3]（p.30）。在市场条件下，“一种价格制度（市场制度、盈利和亏损制度、奖励和刺激制度）决定生产什么、如何生产和为谁生产的问题。企业使用成本最低的生产技术生产那些利润最大的商品，人们的消费产生于他们如何花费由于劳动和财产所有权带来的工资和收入的决策”[4]（p.40）。可以说，市场与法治是一对孪生姐妹，没有法治就没有市场经济，因为法治可以为市场主体提供行为规则，防止市场的无序。越是发达的市场经济，就越需要健全与和谐的法治。区域深度合作尤其是区域经济一体化对法治需要的原理可以概括为以下两个方面。首先，市场经济的生命力在于竞争与效率，而公平的竞争秩序实质上就是要建立市场的竞争规则。其次，法律在构建竞争秩序方面具有特殊的功能，即规范性功能、调节性功能和保护性功能。规范性功能可以给予社会生活以很大的有序性与稳定性;调节性功能，即控制和安排人们的行为，调节人们的社会关系，使之协调有序地发展;保护性功能，即通过惩罚违法犯罪行为，运用国家强制力的方式保护社会秩序的稳定发展。粤港澳大湾区深度合作必须有法治作为保障，必须要求区域法治的协调与和谐。当然，这里的协调与和谐，并不一定是完全一致，甚至不要求是一致，但必须不是相互冲突、相互矛盾而导致相互内耗的情形。
二、粤港澳大湾区合作中的法治壁垒
当大湾区深度合作要求区域法治的协调与和谐时，我们不得不承认，大湾区所面临的法治状况非常复杂，正在合作的粤港澳大湾区内各个行政区域间存在着壁垒，这个壁垒以往更多表现为行政壁垒，即用行政手段对本地产业进行保护，现在则是法治壁垒，即由于法治的差异而形成的壁垒。 （一）大湾区内法治壁垒的两个层次
第一个层次是三大行政区域之间的法治壁垒，即广东省与香港、澳门之间的法治壁垒。该法治壁垒产生的原因是由三地属于不同法域所造成的。对于香港而言，由于多年的英国殖民地的体制，香港属于英美法系，再加上回归后的“一国两制”使其至今仍沿用不少原有的英国法律制度①;而澳门因多年受葡萄牙的影响，其法律体系中不仅有澳门自己制定的法律，还保留着葡萄牙的法律和葡萄牙为澳门制定的法律，其独特的法律体系决定了不仅与内地法律体系存在差异，而且与香港的法律体系也不同。广东省则属于中国大陆的中华法系，具有自身的特色。不同的法系，决定了各自不同的立法体系和内容、不同的执法体系以及迥异的司法体系。三地在以往的法律制度设计过程中都按照各自的法律制度进行，而没有考虑到其他两地的法律体系情况，因此，对相同事项或领域规定不同的内容也是很正常的，但在三地合作过程中，法治的冲突在所难免，并由此形成的法治壁垒也是不容忽视的现实。
第二个层次是广东省内9个城市之间的法治壁垒。广东省的9个城市尽管都属于中国大陆的城市，且都属于一个省，在法治统一原则下，从理论上讲其法治应该是统一和谐的，但实际上各市之间还是存在着差别，并进而形成法治壁垒。这个法治壁垒体现为各地往往用法治的方式对本地的产业、经济等进行地方保护，排斥外地对本地经济发展的冲击。首先，9个市都有各自的地方利益。在我国现行的分灶吃饭的财政体制下，各地为了经济发展，必然在发展手段和方式上形成自身特色，并逐步用法治的方式来实现这一目的。其次，各市拥有各自的地方立法权。自从修订后的《立法法》普遍授予设区的市以地方立法权之后，除了原来就拥有地方立法权的广州、深圳外，佛山、肇庆、东莞、惠州、珠海、中山、江门7个城市也相应获得了地方立法权②，这些城市可以运用地方立法的方式为本地发展和治理提供法律依据。而《立法法》规定的“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的要求，使得各市的地方立法更呈现出地方特色，也将使得地方立法的差异性增多;同时，各地获得了用立法的方式保护和促进地方经济发展的手段，也为各市采取法治方式对地方利益进行保护提供了合法性。由此，各市追求本地利益以及所拥有的具有特色的地方立法权，为地方法治壁垒的形成提供了条件。以往各地采取的多是行政壁垒，但行政壁垒具有明显的违法性，在法治建设的大潮中已经明显不合时宜，而以地方立法的方式将地方利益融入其中，不仅具有一定的“合法性”，也具有一定的隐蔽性，使得法治壁垒成为保护本地利益的堂而皇之的借口。
（二）法治壁垒所带来的合作障碍
法治壁垒存在的事实必须给予承认，承认了才能设法找出解决问题的办法;也只有将法治的差异定位到法治壁垒的高度，才能引起合作各方的高度重视，并采取切实可行的措施进行消解。
实际上，法治壁垒的形成，既源于各地法治水平的参差不齐，也源于法治内容上的相互冲突。但不管是什么壁垒，只要是壁垒，就有可能对区域的深度合作造成阻碍。由于三地文化背景、生活习俗等多方面的差异，再加上法治的壁垒，三地之间在合作方面遇到了不少障碍。比如，人才交流和自由流动上的不顺畅、科技合作上存在障碍，也即“大门开小门不开”③ “专业标准与规制不兼容”“人才进得来留不住”等具体问題[5]。即使在广东省内，“各个城市很多产业雷同，在金融、航运、制造等领域存在重复建设和不良竞争，重要公共领域衔接不畅，存在市场分割”“创新要素分散存在各自为战的情况，资源环境约束趋紧，存在成本攀升的问题”④。
粤港澳三地的合作虽然早已开始，在《粤港合作框架协议》与《粤澳合作框架协议》中，也建立了相应决策机制⑤和协调机制⑥，但对纠纷解决的方式，只是作出了较为宏观的规定：建立法律事务的协调与沟通机制和专家小组，处理合作中的法律事务。针对法律冲突的机制尚未建立起来，当下的法治壁垒还难以消除。目前，尽管三地都有发展与进一步加强合作的迫切需求，却因为包括法治壁垒在内的各种原因而没有形成合力。为此，必须消解法治壁垒，为大湾区的深度合作提供和谐的法治环境。
三、粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须具有自身特色
（一）粤港澳大湾区法治壁垒的消解不能照搬国内外既有的模式
对于解决法治冲突问题，国内外有不同的解决模式，但对于具有特殊性的粤港澳大湾区而言，都不具有直接复制性。
就国内而言，有几个区域合作的样本，如黑吉辽及内蒙古部分地区的东北区域、苏浙沪的长三角区域、京津冀区域、珠三角区域等。这些样本尤其是长三角区域的法治协调具有典型价值。但这些区域都是中国大陆内部的行政区域，具有统一的法域，协调的方式是在法治统一下的内部利益的微调，无论是相互间签订的行政协议，还是各地立法信息的交流与共享，地方立法内容差异不大，只要进行一些协调，即可达到区域法治和谐的目的。而粤港澳大湾区的法治，面对着不同的法域和不同的立法、执法、司法体系，无法用中国大陆内的区域协调方式来解决法治冲突问题。
欧盟作为一体化的样本，为各国所推崇，其法治协调方式也一度为人称道。但欧盟的协调方式主要是制定统一的欧盟法，并且保证欧盟法在各国法院的直接适用与优先适用，以此来解决各成员国之间的法治冲突，保证欧盟的一体化，并提升欧盟在国际上的竞争优势。粤港澳大湾区虽然同属于中国，但对香港和澳门，“一国两制”是已经明确的制度;对于其包括既有的法律制度在内的各项制度，在坚持一个中国与坚持宪法和基本法的前提下，必须允许其法律制度在回归后继续保留50年不变，不能由中央为大湾区直接制定统一的法律规范，不能将内地的法律制度在港澳直接适用⑦，不能为了合作而强行改变其法律制度。因此，欧盟的解决模式不适用粤港澳大湾区法治的协调。
美国为了协调各州间法律的冲突，允许各州之间签订州际协定，对相关法律事项进行协调。但美国州际协定最大的特点是其具有法律的效力⑧，经国会批准的州际协定既是成员州的法律，也是它们之间的契约，其效力如同主权国家之间的条约，相关的州和公民都要严格遵守[6]。一方不履行时，另一方可以以违约为由而诉诸法院。在我国粤港澳大湾区内，三地虽然也可以制定行政协定，对相关权利与义务关系进行约定，但由于没有法律上的依据，不具有法律效力，一旦出现纠纷，难以作为解决纠纷的依据。 任何法治协调方式都必须与相关区域的具体情况相结合，不能简单地照搬，必须具有自身特色。粤港澳大湾区是“一国两制”下的不同法域的法治协调，具有其自身的特殊性，因此，大湾区法治壁垒的消解，必须根据自身的特色，寻找自己的解决方式。
（二）粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须以协调的方式进行
正如上文所述，对于三地之间的法治壁垒，主要是不同的法域造成的;对于广东省9个城市之间的法治壁垒，是由地方利益和地方立法权造成的。但消除法治壁垒的方法不是要消除产生法治壁垒的原因，因为这些原因本身就具有合理性，而且也是消除不了的。例如，对于具有不同法治背景的港澳与大陆，不可能改变香港的英美法系的现状，至少在短时间内是不行的，澳门也同样如此;即使广东省内的9个城市，既不可能取消各自的地方利益，因为地方利益有其自身的合理性，也不能取消其设区的市地方立法权，地方立法权也是《立法法》明确赋予的。因此，现在的任务不是取消而是要利用这种差异的法治现状，运用协调的方式构建和谐的区域法治环境。
粤港澳大湾区内三地不同法域的现状，表面看来是一个劣势，但如果能够合理利用，也可能变为协调的优势，变为互补性立法的一种手段，为比较优势的发挥提供法律规范。实际上，在消除法治壁垒的过程中，由于经济实力不同，三方的合作也不能采取完全对等方式进行：一方面要充分发挥各自的比较优势，而不是趋同;另一方面，作为发展较为薄弱的广东某些城市，应主动适应港澳的优势，承接人才、技术等，运用地方立法手段主动适应大湾区合作的需要。
四、粤港澳大湾区法治壁垒的消解必须从立法开始
法治包括立法、执法、司法等，但最关键的还是立法问题，必须从加强三地间的立法协调开始。
（一）三地共同制定对区域合作有推动作用的立法规划
立法规划重点是对区域合作领域需要立法的事项进行共同规划，以便为三地的立法提供立法方向，进而为区域深度合作提供法律规范的供给，创造和谐协调的法治环境。在共同立法规划中，既有需要各方就某些事项共同立法且内容上需要协调一致的内容，使得各自的立法对相同事项的规定不出现冲突问题;也有需要各方分别制定的互补性立法，即各地的立法无需相同，以发挥各自的比较优势，而后者应该是共同立法规划中的重点内容。一般而言，法治的不一致分为冲突式的不一致和互补式的不一致，虽然都体现为不一致，但后者则是和谐的不一致，这正是三地所需要实现的一种状态。为此，在进行立法规划之前，需要就各方的比较优势以及如何充分发挥这些优势进行商讨，厘清具体框架。实际上，三地的比较优势已经在《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》中进行了明确：广东为科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地;香港为国际金融、航运、贸易中心;澳门为“世界旅游休闲中心”等。除了宏观上的比较优势外，即使在具体领域里，各地也有各自的比较优势。例如，在旅游业方面，香港具有购物天堂之美称，澳门博彩娱乐业发达，而广东的海洋资源、温泉资源、美食等闻明天下[7]。目前，在共同立法规划中，要围绕着这个比较优势，勾画出大湾区所需要的立法架构，既要体现协作，也要体现分工，各有侧重，以共同推进大湾区在世界经济发展中的竞争优势。当然，在大湾区法治协调过程中，中央要发挥积极作用，可以制定粤港澳大湾区法治建设纲要，为大湾区的法治建设提供指导性意见。
（二）三地立法機关按照立法规划分别进行立法
三地的立法规划只是一个立法的框架，要使得立法规划变为实实在在的立法规范，就要求立即开始立法行为。三地都拥有各自独立的立法权，不可能由中央为其提供所需要的法律规范，那样的话，不但不能适应区域对法治的需求，也不符合“一国两制”的要求，而在三地之上又不存在一个共同的立法机关，不可能为大湾区制定统一的法律规范，因此，必须充分发挥三地立法机关的作用。各自立法没有改变我国现行的立法体制，不违反既有的法律体系框架。
对于香港和澳门而言，由其立法机关按照立法规划分别进行单独立法即可;而对广东的9个城市而言，由于分别立法后再进行相互协调的成本太高，因而要充分发挥广东省级地方性法规的作用。换言之，对于大湾区合作的立法，广东省应由省人大常委会来统一立法，避免各市分别立法后所带来的协调方面的成本。当然，与香港、澳门相比，面对区域法治建设的要求，广东省还存在着地方立法权限不足的问题。香港和澳门都拥有较为独立完整的立法权，拥有较大的立法权限，制定自己所需要的立法是没有问题的;而对于广东省而言，由于属于地方立法，其立法权限非常有限⑨，常常难以制定区域所需要的法律规范。因此，在适当的情况下，中央和全国人大常委会应当对广东省在大湾区法治建设方面进行更多的特别授权，以解决广东地方立法权限不足的问题。
（三）三地立法机关对各自现行的立法进行及时清理
按照共同立法规划制定的立法属于新的立法，而在此之前，各地都已经有一些仅关注本地特色的地方立法，甚至有许多与区域合作不协调的本地立法。为此，必须按照区域深度合作中法治协调的要求进行清理。清理可以采取两种方式。一是各自清理的方式，即由相关城市对与大湾区合作不相适应的本地立法及时进行废改立，以保证区域和谐的法治环境。二是可采取交叉清理的方式。即将不协调条款的发现权交给其他各方，让其他各方寻找与区域法治不协调的立法或相关立法条款。例如，由香港立法机关查找广东地方立法或澳门立法中与区域法治不协调的内容，由广东省查找港澳立法中明显不利于区域法治协调的内容，由澳门寻找广东、香港立法中与区域法治不协调的内容等，然后就此进行协商，并由各自的立法机关消除与大湾区深度合作不协调的立法内容，以促进区域法治和谐协调。
（四）不断完善具有特殊地位的自贸区制度
自贸区作为一国内划出的特定区域，实行更加优惠的贸易政策，是国家对外开放的特殊功能区域。2015年广东已经获批自贸区的建设，广东省自贸区包括广州南沙自贸区、深圳蛇口自贸区、珠海横琴自贸区三大片区。在自贸区内，实行特殊的贸易政策，建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，以及通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接[8]。自贸区内实行特殊的政策，可以暂停适用某些与对外开放不相适应的法律法规⑩，这也是一种消除包括法治壁垒在内的各种合作障碍、谋求更好合作的发展策略。当下，广东省要建设并用好国家给予的这项政策，不断扩大其功能，并在条件可能的情况下继续争取更多的自贸区。 （五）在大湾区建立法治冲突解决机制
无论是新制定的立法，还是对已有立法的清理，都属于书面上的协调，而现实中可能会出现制定或清理时没有发现的法治不协调问题，此时，建立常设的法治纠纷解决机制就显得非常重要。这个解决机制可以由三地立法部门的相关负责人组成，还可以聘请一部分法律专家作为成员。一旦出现法治争议事项，立刻组成协调小组，对争议点进行分析，并出具具体意见，该意见虽然没有法律拘束力，但对于希望加强合作的各方而言，它们都会慎重对待的。
总之，对于谋求区域深度合作为目标的粤港澳大湾区而言，法治的地位非常重要，特别是港澳本来就是法治发达之地，而广东也是我国法治建设领先的省份，法治都成为他们发展经济、治理社会的最重要方式。但不同法治形成背景又使得各自的法律制度难以耦合。为此，必须通过多种协调方式，消解法治壁垒，为大湾区深度合作提供良好的法治环境和法治支撑。
注释：
①按照《香港特别行政区基本法》第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”
②东莞市、中山市虽然不设区，但享有设区的市地方立法权。
③虽然“大门”已开，但具体操作中许多“小门未开”依然存在。如会计、证券、保险等专业服务人员资格互认存在障碍，文娱、视听、交通运输等行业存在前置审批条件不同，旅游服务领域缺乏有效协调等。
④郭少棠教授语。郭教授还认为，打造粤港澳大湾区应该学习的榜样是旧金山湾区与纽约湾区。尤其是旧金山湾区，区域间高度融合，几乎感觉不到各个城市之间的行政边界，而且区域发展格局功能明确，资源有效集聚，居住环境良好。详见韩文嘉：《粤港澳大湾区必须突破行政壁垒》，《深圳特区报》2017年7月16日第A03版。
⑤在协议中设立了“高层会晤”，用于研究粤港澳合作过程中的重大合作事项，由高层之间达成共识，形成合作文件，指导和促进粤港澳三地之间的合作。
⑥建立的协调机构包括联席会议、专责小组、专家小组、粤港澳经济合作联络办公室。
⑦按照《香港特别行政区基本法》附件三的规定，仅有下列全国性法律自1997年7月1日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施：《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》;《关于中华人民共和国国庆日的决议》;《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》;《中华人民共和国政府关于领海的声明》;《中华人民共和国国籍法》;《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。按照《澳门特别行政区基本法》附件三的规定，下列全国性法律自1999年12月20日起由澳门在当地公布或立法实施：《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》;《关于中华人民共和国国庆日的决议》;《中华人民共和国国籍法》;《中华人民共和国外交特权与豁免条例》;《中华人民共和国领事特权与豁免条例》;《中华人民共和国国旗法》;《中华人民共和国国徽法》;《中华人民共和国领海及毗连区法》。
⑧表现为：州际协定的法律效力高于州法;任何一方都不能单方面放弃契约或拒不履行相关义务，一旦参加了州际协定，各州就不能随意单方面修改或者撤销该协定。参见何渊：《州际协定——美国的政府间协调机制》，《国家行政学院学报》2006年第2期。
⑨按照《立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。面对大湾区的法治建设，作为省级的立法机关，广东省的立法权限是远远不够的。
⑩按照《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政審批的决定》的规定，在自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时停止实施企业设立、变更等行政审批，改为备案管理。需要暂时调整《中华人民共和国外资企业法》第六条、第十条、第二十条，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第三条、第十三条、第十四条，《中华人民共和国中外合作经营企业法》第五条、第七条、第十条、第十二条第二款、第二十四条，以及《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》第八条第一款规定的行政审批，共涉及4部法律的12个条款。
参考文献：
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[5]李立勋.关于“粤港澳大湾区”的若干思考[J].热带地理，2017，（6）.
[6]杨成良.美国州际协定法律背景的变迁[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2005，（5）.
[7]朱万果.推进粤港澳大湾区旅游一体化合作[J].新经济，2017，（1）.
[8]广东自贸区起航粤港澳新时代[DB/OL].https：//www.toutiao.com/a4299981190/，2018-04-29.
[责任编辑：张英秀]