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加快推进城镇化进程，是当前优化城乡和区域结构、扩大国内需求的最有效途径，也是加快转变经济发展方式的重要内容。近年来，我国城镇化稳步发展，2009年城镇人口占总人口比重达到46.6%。但总的来看，我国城镇化水平仍明显滞后于工业化和经济发展水平，不仅远低于发达国家，而且也低于世界平均水平近5个百分点。与此同时，在我国城镇化进程中，还出现了诸如“土地城镇化”快于“人口城镇化”、部分特大城市过度膨胀、中小城镇发育不足、城镇功能定位趋同等许多矛盾和问题。这些问题并非我国特有，在世界其他国家的城镇化过程中也或多或少地出现过。研究并借鉴国外城镇化过程中的成功经验和失败教训，对于推动我国城镇化健康稳定发展、化解城乡二元结构、加快转变经济发展方式，具有重大意义。
一、美国以“大都市圈”作为城镇化的主导方向
美国是高度城镇化的国家，全国有50个州，3043个县，35135个市、镇（村），基本实现城镇（村）一体化和农村城市化。美国实行市场为主导的开放式城镇化进程，完全打破区域间的隔离封闭，从全国整体出发进行城市规划，采取圈域经济“都市圈”模式，建立起由国际性大都市、全国性中心城市、区域中心城市、地方小城市和中心镇等共同组成的城镇体系。
大城市优先发展是美国城镇化的主导方向。19世纪末，美国进入大城市建设时期。东部地区首先崛起，并以纽约为中心沿大西洋西海岸扩散发展。这一阶段，美国城市化水平较低，经济活动主要集中于东北部地区，形成了波士顿、费城、纽约和查尔斯顿四大经济中心，城市间经济联系日益增强，全国经济呈现出一体化雏形。伴随工业化迅猛发展和西部地区的大规模开发利用，20世纪初，大城市在国民经济中的地位更加突出，并形成了以芝加哥为中心的中西部重工业区。20世纪20年代，美国城市人口超过农村人口，城市发展进入新阶段，主要标志是出现“大都市区”：一些规模较大的城市超越原有地域界线，将周边地区纳入城市化轨道，并与中心城市融为一体，形成功能集中的城市中心商业区和以居住功能为主的郊区。20世纪60年代后，美国的“大都市区”发展进入更高层次，出现了大都市连绵区。“大都市区”的经济活动在地理上更集中，人口密度大幅提升，一体化程度更高，有力地推动了新兴工业的产生和产业群的发展，也进一步加快了城镇化进程，最终依靠大城市和中心城市形成了“大都市区”、城市圈或卫星城集中的城市带，并有效带动了周边中小城镇的发展，缩小了城乡间差距。在这一过程中，各种生产要素处于开放并充分流动的状态，有效推进了城镇化的发展。
加强规划是美国小城镇稳步、健康发展的保障。美国政府在城镇化过程中，十分注重小城镇发展，不断出台、更新城镇规划，促进小城镇与大城市协调发展。小城镇发展规划始于19世纪末，是与美国的大城市建设一起发生的。最初，小城镇发展规划主要关注城市间的联系纽带和城市对农村腹地的辐射等问题，在这种背景下，一些有一定发展基础的小城镇进入到城市发展规划体系，与此同时，大批小城镇主要分布在美国州际公路和市际公路主干线上。第二次世界大战后，美国政府对城市发展规划进行较大调整，小城镇发展规划强调功能定位的个性化，对住宅区、商业区、工业区予以合理布局，每一分区的规划又必须服从该城镇发展总体规划，同时还要与州、地区性总体规划和交通规划相衔接、相配套。无论是小城镇发展总体规划还是分区规划，都从长远出发，对公共设施的服务能力留有充分发展余地，并对以后需要重修、扩建的项目也在规划中一并考虑。此外，小城镇发展规划的法律约束性极强，不会因人为因素随意改变和调整。小城镇发展规划的长远性和法律约束性，从根本上保证了美国小城镇建设的稳定性和规范性，使得美国小城镇得以健康稳定发展。
交通基础设施的跨越式发展是美国城镇化得以快速推进的前提。美国的交通发展经历了“运河时代”、“汽船时代”和“铁路时代”几次重大变革，在城镇化进程中发挥了不可替代的作用。以铁路发展为例，横贯东西的铁路成为联结东西部地区的大通道，交通运输结束了西部的封闭状态，使东部的人力资源、先进的科技文化和充裕的资金被输送到西部地区，促进了西部农业经济专业化发展，加速了农村劳动力向城镇的转移；此外，西部农产品迅速运到东部，东部工业品流入西部，加强了东、西部地区间的贸易联系，促进了全国统一市场形成。随着铁路的铺设和延伸，以及后来高速公路的网络化发展，原有的大城市得以迅速扩张，大都市区和都市圈逐步形成；与此同时，一批沿五大铁路和高速公路沿线建立的中小城镇也茁壮成长。交通基础设施的大发展是美国大都市区化、都市圈以及卫星城城市带能够形成和发展的前提，是大、中小城市协调发展的要素之一，也是区域性城市化发展的坚实基础。
过度郊区化引发了经济、社会和环境等一系列问题。城镇化过程中过于倚重“大都市区”和中心城市，也必然会带来一些负面影响。20世纪上半叶，美国城市快速发展的同时，城市中心出现了交通拥挤、环境恶化、住房紧缺等问题，城市郊区由于占地广、绿化多、空气清鲜、房价相对便宜，得到大多数人群的青睐，经济活动和日常生活开始由城市中心向郊区转移，由此产生了美国城镇化进程中很典型的“郊区化”现象。到上世纪60、70年代，美国许多城市的郊区化程度越来越高，产业布局也开始向郊区转移。1970年，美国郊区人口超过了中心城市和非都市区人口。郊区化虽然降低了人口密度，缩小了城市与郊区、乡村之间的差距，从一定程度上加快了城镇化步伐，但过度郊区化也造成了土地资源的严重浪费。同样是上世纪60、70年代，美国农田流失速度从平均每年110万英亩增加到310万英亩，十多年间增长了近2倍。过低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社会服务和水、电、气等基础设施的开支，许多州政府因此出现财政赤字。过度郊区化也造成汽车废气污染从城市蔓延到郊区，加重了人类活动对生态环境的破坏。伴随着过度郊区化，城市中心的衰落、大城市失业率上升等问题也日益突出。郊区化的蔓延引起了美国政府和社会各界的反思，一些地方政府提出了“精明增长”理念，强调土地利用的紧凑模式，由政府划定“城市拓展界限”，采取行政和经济手段，抑制郊区化的过度发展。
二、日本多层次、多类型城市协调发展
与美欧等老牌发达国家相比，日本的城镇化在速度上很引人注目。1945—1970年，日本城镇化水平由27.8%提升为72%，年均增长1.77个百分点，一举跻身为世界高城镇化水平国家行列。高速度之外，日本的城镇化拥有很多值得借鉴的地方，主要体现在以下四方面：
一是大力开展多层次、多类型的城市规划。日本在城镇化过程中非常注重城市发展规划的制定和实施，政府根据不同时期、不同地区出现的不同问题，具体安排规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由相关主管部门负责组织实施。第二次世界大战后，面对百废待兴的局面，日本政府通过了《战灾地复兴规划基本方针》，明确规定要细化功能分区标准、强化对建筑物覆盖密度的管理。随后，又出台了关于土地利用规划、道路和公园等主要城市设施以及建筑规制等方面的规划标准。1955—1970年的15年间，日本经济高度增长，城镇化率也从56.1%急速上升到72.1%，日本社会全面步入城市时代。为防止部分城市规模过大、缩小区域间经济发展差距、实现全国均衡发展，日本政府开展了多层次区域空间规划，其中最有特色和最富有成效的空间规划主要有“全国综合开发规划”、“大都市圈规划”和“地方都市圈规划”。1970—1980年，日本受石油危机的影响从经济高度增长期转入稳定增长期，城镇化水平从72.1%进一步上升为76.2%，增长速度有所放缓。在这一时期，政府编制了《第三次国土综合开发规划》，提出了“定住圈”构想，按区域分别制定人口、就业、家族、生产所得等定量目标，据此来协调各级城镇的发展。1980—1990年，日本开始步入后工业化社会，人口向城市集中的过程趋于稳定化，城镇化水平由76.7%小幅上升到77.4%，大量人口集中于东京大都市圈。日本政府于1987年编制了《第四次国土综合开发规划》，提出构筑“多极、分散型国土”，将“构筑交流网络”作为国土开发的基本目标，加快推进全国交通通讯网络建设，扩大生活和经济活动圈域，在形成便捷交通网络的基础上，逐步实现国土均衡发展。此后，日本政府又修订了《城市再开发法》，启动了“再开发地区规划制度”，在城市规划过程中重视社会公众的参与，由政府规划转向合作型规划，使规划目标更符合社会利益和民众需求。纵观日本城镇化发展历程，日本政府根据不同时期的特点不断制定并完善城镇发展规划，形成了包括区域规划与城市规划在内的较为完善、连续的规划体系，保证了日本城镇化的健康稳步发展。
二是积极发展农村教育有效促进农村剩余劳动力向城镇转移。战后，日本政府颁布了《基本教育法和学校教育法》，规定所有适龄人口的义务教育从6年延长至9年；20世纪80年代，又普及了高中教育，使40%以上的农村适龄青年跨入了大学校园。此外，政府在农村推行了一套职业训练制度，为农村谋职者提供各种学习机会，鼓励企业和社会团体对农民进行职业技能训练，使他们获得劳动技能并适应工业化所需的工作环境。大力发展教育，尤其是农村教育和职业教育，使农村剩余劳动力得以顺利向城镇和工业转移，为城镇发展提供了大批熟练劳动者和技术、管理人才。可以说，农村人才向城镇集聚，是日本城镇化迅速推进的重要因素。
三是通过卫星城和町村合并计划促进日本中小城市协调发展。日本坚持小城镇建设与大中城市发展相衔接，形成以中心城市为依托，中小城市为网络，小城镇星罗棋布的城市化体系。一方面，日本政府将“母都市—绿化隔离带—卫星城”的发展模式纳入法定城市规划，大力发展城市圈。以东京城市圈为例，该城市圈以东京为中心，半径达100公里左右。在距东京市中心40—50公里的范围内，配置了12个卫星城，每个卫星城容纳10万人；在东京外廓70—80 公里的范围内培育了一批地方中心城市，每个城市人口规模达20万人；在这些地方中心城市的周边又配制了一批卫星城。同时，在母都市（即东京）内部，以20—30万人口为单元划分“单能都市”（即功能相对自立的城市组团），并在每一个“单能都市”的中心划定商业地域，“单能都市”之间则由楔状绿地或内环状绿地分割。上述发展模式的实施，不仅减轻了原有大城市的压力，也充分发挥了大城市在城镇化过程中的辐射作用，促进了大批中等规模城市的迅速发展。另一方面，日本在不断扩大原有城市规模的基础上，采取了“第二条腿走路”方法，通过合并村镇建立新城市。1955年，日本政府颁布了《町村合并促进法》（“町村”即农村），使日本町村数从1950年的10411个减少到1975年的3257个，城市数相应从214个增加到641个。通过村镇合并，原有小城镇面积急剧扩大，各种资源更加集中，聚集效应得以充分发挥，实现小城镇与大中城市的协调发展。
四是因地制宜形成个性地域从而创建特色城镇。这在小城镇发展方面显得尤为突出。据统计，上世纪80年代日本有117个市镇村被政府指定为个性地域；90年代以来，先后又有22个具有历史、地理、风土、文化等不同特点的市镇村被政府指定为个性地域，成为个性地域的发展样板。以大分县为例，上世纪80年代初，大分县发起了“一村一品”运动，鼓励运用地方资源生产本地产品，本地产品既包括农产品，也包括历史遗址、文化活动和旅游名胜等。大分县首府大分市西北20多公里处的汤布院镇是该县开展“一村一品”运动成功典型。汤布院镇充分利用丰富的温泉等自然资源，在保持土地原始形态的基础上，开发特色鲜明的旅游产业，带动了全镇经济快速增长。通过个性地域的发展模式，日本小城镇一改以往资源分散、结构趋同等局面，向地方化、田园化、个性化方向发展，小城镇的地方文化和产品培育成新的经济增长极，形成浓厚的地方特色，不但促进了当地经济发展，还避免了城镇化过程中产业趋同、千城一面的现象。
三、拉美的超前城镇化带来“城市病”、“贫民窟”等一系列经济社会问题
从20世纪30年代开始，伴随着工业化的步伐，拉美国家搭上了城镇化的高速列车，城镇化水平大幅提升。1980年，拉美城市人口占总人口的比重为64%，1990年上升为71.9%，1997年进一步上升到77.7%，城镇化水平与西方发达国家接近。但拉美的工业化进程和经济发展严重滞后于城镇化，同期人均GDP仅为西方发达国家的1/5—1/10，因此城市规模虽大，但发展质量普遍不高，而且社会问题丛生。
一方面，大城市过度发展引发了拉美“城市病”。1950—1980年，拉美进入城镇化加速期，城镇化率由41.6%提高到65.6%。拉美各国政府同样采取了大城市优先发展的战略，采取各种措施加强大城市基础设施建设，扩大就业机会，增强大城市对移民的吸引力。在这些措施的作用下，拉美的大城市在数量和规模上都得到了迅速提升，100万以上人口的大城市由7个增加到48个；各国首都人口密度大增，普遍集中了该国总人口的40%以上，最高的达66%；墨西哥城的人口由300万人增加到1500万人，圣保罗由250万人增加到1350万人，里约热内卢由290万人增加到1070万人，布宜诺斯艾利斯由530万人增加到1010万人，都成为世界级超大城市。这些超大或大城市集中了过多的人口和资源，不仅对边缘地区尤其是中小城镇的发展产生排斥效应，进一步加剧了地区间发展的不平衡，同时也带来大量资源、环境及社会问题，形成诸如城市空气质量恶化、水源被污染、交通堵塞、住宅拥挤、贫民区无序扩张、犯罪率上升等一系列“城市病”。
另一方面，工业化大幅落后于城镇化导致贫民窟泛滥。拉美国家的工业化进程远远落后于其城镇化水平，截至2000年，拉美的城镇化率已超过75%，但工业化率仅为30%。滞后的工业化和经济发展水平难以创造出充分的就业机会，满足不了城镇化过程中大量农村移民的就业需求。大批农民来到城市后，由于缺乏就业机会，收入水平低下，生活困苦，无法在城镇买房安居，因此只能通过非法“侵入”手段，在城市闲置土地上自建住房。这些自建住房因没有列入市政部门规划，所以政府很少对居住区内的基本建设进行投资，导致居住区内基础设施和公共服务极度匮乏，逐渐变成城市贫困阶层聚居的贫民窟。拉美近40%的农村移民聚居在大城市贫民区，大部分居民都没有稳定的就业岗位和收入来源，更没有社会保障和社会福利，对社会不满情绪很高，因而毒品买卖和色情服务猖獗，犯罪率居高不下，成为威胁社会稳定的重大隐患。
四、外国城镇化进程中的得失对我国的启示
第一，协调发展大中小城市。无论是美、日等发达国家，还是拉美国家，城镇化过程中都采取过带有“偏向性”的发展策略，即集中资源优先发展大城市特别是中心城市。这一策略尽管有利于加快城镇化进程，但负面后果也十分明显，容易导致大城市规模过度扩张、城乡差距拉大、过度郊区化等问题；拉美的教训尤其表明，城市不是越大越好，城镇规模过大、过于集中，容易产生“城市病”等一系列严重的经济社会问题。因此，城镇化不能仅靠中心城市的发展来单轮驱动，要实现大、中、小城市和小城镇协调发展。针对我国二元经济结构的现实，当前应当更加注重发展地区性中心城市、中小城市和小城镇，仿效日、韩等国建设“大城市—卫星城—小城镇”的城镇网络体系，既充分发挥大城市的集聚效应，也积极发展各类小城镇，从而逐步缩小地区差距和城乡差距。
第二，制定长远的区域和城镇发展规划。国土与区域发展规划是政府引导经济社会发展、加强宏观调控的有效手段。美、韩等国在城镇化进程中，都十分重视国土、区域和小城镇发展规划的制定，并根据时代变化不断更新、完善各类规划。科学的规划可以确保城镇化有序、稳定推进。我国土地资源少，城市用地与耕地、水资源承载能力之间的矛盾十分突出，因此，在推进城镇化的过程中，各级政府必须建立完整的国土、城镇规划体系，根据各个时期、各个地区面临的具体问题确定规划目标，在广泛征求社会各界尤其是民众意见的基础上科学编制规划，加强对土地资源的宏观管理，合理布局城镇和产业体系，把握好集中与扩散之间的度，减少资源浪费，确保城镇和经济发展稳定有序，避免走拉美城镇化发展的老路。
第三，进一步发挥好政府在城镇化过程中的管理调控职能。我国与日、韩等国都具有东亚文化的共性，政府在经济活动和社会生活中的地位和影响非常突出，政府干预在以往的经济社会发展和加速推进城镇化的过程中发挥了积极作用。今后，各级政府应进一步加强对城市发展的宏观管理，一方面通过投资、税收、土地等政策引导城镇发展建设，加强城镇基础设施和承载能力建设，提高城镇公共服务的质量和水平；另一方面积极消除不利于城镇化进程的体制和政策障碍，尤其是引导农村劳动力向城镇合理有序流动，适时调节城市发展节奏，既加快提升城镇化水平，又防止部分城镇盲目发展。
第四，优先发展交通基础设施配合城镇化进程。美国、日本等发达国家的城镇化历史都证明了，交通对城镇尤其是城镇网络的发展至关重要。近年来，我国在铁路、高速公路、机场等交通基础设施的建设上取得了很大成绩，但考虑到我国国土辽阔、平地少山地多、人口分布极不均衡的现实，我国城与城之间，特别是城乡之间的交通条件还亟待提高。今后可以适度超前发展交通基础设施，兴建或改扩建更多的高速铁路、高速公路和支线机场，进一步完善交通系统结构，提高省际、市际、县际的道路通行能力和速度；同时还要进一步提升交通运营和管理水平，加强各种交通手段间的无缝连接，形成全国便捷的交通网络，促进各种生产要素自由流动，扩大生产生活的圈域，全面提升城镇化的广度和深度。
第五，积极发展农村教育是城镇化的助推器。日本和韩国通过大力发展农村基础教育和职业培训，有效提升了农民的技能和素质，既加速了城镇化的步伐，也使得农村移民进入城镇后有能力获得较好的工作机会，提高在城镇的生存和发展能力，避免了拉美城市贫民窟的出现。目前，我国农村教育水平还相当落后，现有农民中90%左右学历在初中以下，农村劳动力平均受教育年限仅为6.33年。农民文化素质低、非农技能差，无法适应现代大工业对雇员知识和技能水平的要求，进城后普遍只能从事简单低技能劳动，难以在城镇获得良好的生存和发展机会，将来面临重返农村的压力。因此，必须大力发展农村教育，在基础教育的资源分配上要扭转过于偏重城镇的倾向，加大对农村和农民工子弟义务教育的投入力度；积极发展面向农村和农民工子弟的高中阶段教育，帮助更多的农村学子进入高等学府；加强农村职业教育，引导企业到农村参与职业教育办学，为工业化和产业升级及时提供相匹配的高素质劳动力，提高人口城镇化的质量。■
（作者单位：国家发展改革委政策研究室发展处）
一、美国以“大都市圈”作为城镇化的主导方向
美国是高度城镇化的国家，全国有50个州，3043个县，35135个市、镇（村），基本实现城镇（村）一体化和农村城市化。美国实行市场为主导的开放式城镇化进程，完全打破区域间的隔离封闭，从全国整体出发进行城市规划，采取圈域经济“都市圈”模式，建立起由国际性大都市、全国性中心城市、区域中心城市、地方小城市和中心镇等共同组成的城镇体系。
大城市优先发展是美国城镇化的主导方向。19世纪末，美国进入大城市建设时期。东部地区首先崛起，并以纽约为中心沿大西洋西海岸扩散发展。这一阶段，美国城市化水平较低，经济活动主要集中于东北部地区，形成了波士顿、费城、纽约和查尔斯顿四大经济中心，城市间经济联系日益增强，全国经济呈现出一体化雏形。伴随工业化迅猛发展和西部地区的大规模开发利用，20世纪初，大城市在国民经济中的地位更加突出，并形成了以芝加哥为中心的中西部重工业区。20世纪20年代，美国城市人口超过农村人口，城市发展进入新阶段，主要标志是出现“大都市区”：一些规模较大的城市超越原有地域界线，将周边地区纳入城市化轨道，并与中心城市融为一体，形成功能集中的城市中心商业区和以居住功能为主的郊区。20世纪60年代后，美国的“大都市区”发展进入更高层次，出现了大都市连绵区。“大都市区”的经济活动在地理上更集中，人口密度大幅提升，一体化程度更高，有力地推动了新兴工业的产生和产业群的发展，也进一步加快了城镇化进程，最终依靠大城市和中心城市形成了“大都市区”、城市圈或卫星城集中的城市带，并有效带动了周边中小城镇的发展，缩小了城乡间差距。在这一过程中，各种生产要素处于开放并充分流动的状态，有效推进了城镇化的发展。
加强规划是美国小城镇稳步、健康发展的保障。美国政府在城镇化过程中，十分注重小城镇发展，不断出台、更新城镇规划，促进小城镇与大城市协调发展。小城镇发展规划始于19世纪末，是与美国的大城市建设一起发生的。最初，小城镇发展规划主要关注城市间的联系纽带和城市对农村腹地的辐射等问题，在这种背景下，一些有一定发展基础的小城镇进入到城市发展规划体系，与此同时，大批小城镇主要分布在美国州际公路和市际公路主干线上。第二次世界大战后，美国政府对城市发展规划进行较大调整，小城镇发展规划强调功能定位的个性化，对住宅区、商业区、工业区予以合理布局，每一分区的规划又必须服从该城镇发展总体规划，同时还要与州、地区性总体规划和交通规划相衔接、相配套。无论是小城镇发展总体规划还是分区规划，都从长远出发，对公共设施的服务能力留有充分发展余地，并对以后需要重修、扩建的项目也在规划中一并考虑。此外，小城镇发展规划的法律约束性极强，不会因人为因素随意改变和调整。小城镇发展规划的长远性和法律约束性，从根本上保证了美国小城镇建设的稳定性和规范性，使得美国小城镇得以健康稳定发展。
交通基础设施的跨越式发展是美国城镇化得以快速推进的前提。美国的交通发展经历了“运河时代”、“汽船时代”和“铁路时代”几次重大变革，在城镇化进程中发挥了不可替代的作用。以铁路发展为例，横贯东西的铁路成为联结东西部地区的大通道，交通运输结束了西部的封闭状态，使东部的人力资源、先进的科技文化和充裕的资金被输送到西部地区，促进了西部农业经济专业化发展，加速了农村劳动力向城镇的转移；此外，西部农产品迅速运到东部，东部工业品流入西部，加强了东、西部地区间的贸易联系，促进了全国统一市场形成。随着铁路的铺设和延伸，以及后来高速公路的网络化发展，原有的大城市得以迅速扩张，大都市区和都市圈逐步形成；与此同时，一批沿五大铁路和高速公路沿线建立的中小城镇也茁壮成长。交通基础设施的大发展是美国大都市区化、都市圈以及卫星城城市带能够形成和发展的前提，是大、中小城市协调发展的要素之一，也是区域性城市化发展的坚实基础。
过度郊区化引发了经济、社会和环境等一系列问题。城镇化过程中过于倚重“大都市区”和中心城市，也必然会带来一些负面影响。20世纪上半叶，美国城市快速发展的同时，城市中心出现了交通拥挤、环境恶化、住房紧缺等问题，城市郊区由于占地广、绿化多、空气清鲜、房价相对便宜，得到大多数人群的青睐，经济活动和日常生活开始由城市中心向郊区转移，由此产生了美国城镇化进程中很典型的“郊区化”现象。到上世纪60、70年代，美国许多城市的郊区化程度越来越高，产业布局也开始向郊区转移。1970年，美国郊区人口超过了中心城市和非都市区人口。郊区化虽然降低了人口密度，缩小了城市与郊区、乡村之间的差距，从一定程度上加快了城镇化步伐，但过度郊区化也造成了土地资源的严重浪费。同样是上世纪60、70年代，美国农田流失速度从平均每年110万英亩增加到310万英亩，十多年间增长了近2倍。过低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社会服务和水、电、气等基础设施的开支，许多州政府因此出现财政赤字。过度郊区化也造成汽车废气污染从城市蔓延到郊区，加重了人类活动对生态环境的破坏。伴随着过度郊区化，城市中心的衰落、大城市失业率上升等问题也日益突出。郊区化的蔓延引起了美国政府和社会各界的反思，一些地方政府提出了“精明增长”理念，强调土地利用的紧凑模式，由政府划定“城市拓展界限”，采取行政和经济手段，抑制郊区化的过度发展。
二、日本多层次、多类型城市协调发展
与美欧等老牌发达国家相比，日本的城镇化在速度上很引人注目。1945—1970年，日本城镇化水平由27.8%提升为72%，年均增长1.77个百分点，一举跻身为世界高城镇化水平国家行列。高速度之外，日本的城镇化拥有很多值得借鉴的地方，主要体现在以下四方面：
一是大力开展多层次、多类型的城市规划。日本在城镇化过程中非常注重城市发展规划的制定和实施，政府根据不同时期、不同地区出现的不同问题，具体安排规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由相关主管部门负责组织实施。第二次世界大战后，面对百废待兴的局面，日本政府通过了《战灾地复兴规划基本方针》，明确规定要细化功能分区标准、强化对建筑物覆盖密度的管理。随后，又出台了关于土地利用规划、道路和公园等主要城市设施以及建筑规制等方面的规划标准。1955—1970年的15年间，日本经济高度增长，城镇化率也从56.1%急速上升到72.1%，日本社会全面步入城市时代。为防止部分城市规模过大、缩小区域间经济发展差距、实现全国均衡发展，日本政府开展了多层次区域空间规划，其中最有特色和最富有成效的空间规划主要有“全国综合开发规划”、“大都市圈规划”和“地方都市圈规划”。1970—1980年，日本受石油危机的影响从经济高度增长期转入稳定增长期，城镇化水平从72.1%进一步上升为76.2%，增长速度有所放缓。在这一时期，政府编制了《第三次国土综合开发规划》，提出了“定住圈”构想，按区域分别制定人口、就业、家族、生产所得等定量目标，据此来协调各级城镇的发展。1980—1990年，日本开始步入后工业化社会，人口向城市集中的过程趋于稳定化，城镇化水平由76.7%小幅上升到77.4%，大量人口集中于东京大都市圈。日本政府于1987年编制了《第四次国土综合开发规划》，提出构筑“多极、分散型国土”，将“构筑交流网络”作为国土开发的基本目标，加快推进全国交通通讯网络建设，扩大生活和经济活动圈域，在形成便捷交通网络的基础上，逐步实现国土均衡发展。此后，日本政府又修订了《城市再开发法》，启动了“再开发地区规划制度”，在城市规划过程中重视社会公众的参与，由政府规划转向合作型规划，使规划目标更符合社会利益和民众需求。纵观日本城镇化发展历程，日本政府根据不同时期的特点不断制定并完善城镇发展规划，形成了包括区域规划与城市规划在内的较为完善、连续的规划体系，保证了日本城镇化的健康稳步发展。
二是积极发展农村教育有效促进农村剩余劳动力向城镇转移。战后，日本政府颁布了《基本教育法和学校教育法》，规定所有适龄人口的义务教育从6年延长至9年；20世纪80年代，又普及了高中教育，使40%以上的农村适龄青年跨入了大学校园。此外，政府在农村推行了一套职业训练制度，为农村谋职者提供各种学习机会，鼓励企业和社会团体对农民进行职业技能训练，使他们获得劳动技能并适应工业化所需的工作环境。大力发展教育，尤其是农村教育和职业教育，使农村剩余劳动力得以顺利向城镇和工业转移，为城镇发展提供了大批熟练劳动者和技术、管理人才。可以说，农村人才向城镇集聚，是日本城镇化迅速推进的重要因素。
三是通过卫星城和町村合并计划促进日本中小城市协调发展。日本坚持小城镇建设与大中城市发展相衔接，形成以中心城市为依托，中小城市为网络，小城镇星罗棋布的城市化体系。一方面，日本政府将“母都市—绿化隔离带—卫星城”的发展模式纳入法定城市规划，大力发展城市圈。以东京城市圈为例，该城市圈以东京为中心，半径达100公里左右。在距东京市中心40—50公里的范围内，配置了12个卫星城，每个卫星城容纳10万人；在东京外廓70—80 公里的范围内培育了一批地方中心城市，每个城市人口规模达20万人；在这些地方中心城市的周边又配制了一批卫星城。同时，在母都市（即东京）内部，以20—30万人口为单元划分“单能都市”（即功能相对自立的城市组团），并在每一个“单能都市”的中心划定商业地域，“单能都市”之间则由楔状绿地或内环状绿地分割。上述发展模式的实施，不仅减轻了原有大城市的压力，也充分发挥了大城市在城镇化过程中的辐射作用，促进了大批中等规模城市的迅速发展。另一方面，日本在不断扩大原有城市规模的基础上，采取了“第二条腿走路”方法，通过合并村镇建立新城市。1955年，日本政府颁布了《町村合并促进法》（“町村”即农村），使日本町村数从1950年的10411个减少到1975年的3257个，城市数相应从214个增加到641个。通过村镇合并，原有小城镇面积急剧扩大，各种资源更加集中，聚集效应得以充分发挥，实现小城镇与大中城市的协调发展。
四是因地制宜形成个性地域从而创建特色城镇。这在小城镇发展方面显得尤为突出。据统计，上世纪80年代日本有117个市镇村被政府指定为个性地域；90年代以来，先后又有22个具有历史、地理、风土、文化等不同特点的市镇村被政府指定为个性地域，成为个性地域的发展样板。以大分县为例，上世纪80年代初，大分县发起了“一村一品”运动，鼓励运用地方资源生产本地产品，本地产品既包括农产品，也包括历史遗址、文化活动和旅游名胜等。大分县首府大分市西北20多公里处的汤布院镇是该县开展“一村一品”运动成功典型。汤布院镇充分利用丰富的温泉等自然资源，在保持土地原始形态的基础上，开发特色鲜明的旅游产业，带动了全镇经济快速增长。通过个性地域的发展模式，日本小城镇一改以往资源分散、结构趋同等局面，向地方化、田园化、个性化方向发展，小城镇的地方文化和产品培育成新的经济增长极，形成浓厚的地方特色，不但促进了当地经济发展，还避免了城镇化过程中产业趋同、千城一面的现象。
三、拉美的超前城镇化带来“城市病”、“贫民窟”等一系列经济社会问题
从20世纪30年代开始，伴随着工业化的步伐，拉美国家搭上了城镇化的高速列车，城镇化水平大幅提升。1980年，拉美城市人口占总人口的比重为64%，1990年上升为71.9%，1997年进一步上升到77.7%，城镇化水平与西方发达国家接近。但拉美的工业化进程和经济发展严重滞后于城镇化，同期人均GDP仅为西方发达国家的1/5—1/10，因此城市规模虽大，但发展质量普遍不高，而且社会问题丛生。
一方面，大城市过度发展引发了拉美“城市病”。1950—1980年，拉美进入城镇化加速期，城镇化率由41.6%提高到65.6%。拉美各国政府同样采取了大城市优先发展的战略，采取各种措施加强大城市基础设施建设，扩大就业机会，增强大城市对移民的吸引力。在这些措施的作用下，拉美的大城市在数量和规模上都得到了迅速提升，100万以上人口的大城市由7个增加到48个；各国首都人口密度大增，普遍集中了该国总人口的40%以上，最高的达66%；墨西哥城的人口由300万人增加到1500万人，圣保罗由250万人增加到1350万人，里约热内卢由290万人增加到1070万人，布宜诺斯艾利斯由530万人增加到1010万人，都成为世界级超大城市。这些超大或大城市集中了过多的人口和资源，不仅对边缘地区尤其是中小城镇的发展产生排斥效应，进一步加剧了地区间发展的不平衡，同时也带来大量资源、环境及社会问题，形成诸如城市空气质量恶化、水源被污染、交通堵塞、住宅拥挤、贫民区无序扩张、犯罪率上升等一系列“城市病”。
另一方面，工业化大幅落后于城镇化导致贫民窟泛滥。拉美国家的工业化进程远远落后于其城镇化水平，截至2000年，拉美的城镇化率已超过75%，但工业化率仅为30%。滞后的工业化和经济发展水平难以创造出充分的就业机会，满足不了城镇化过程中大量农村移民的就业需求。大批农民来到城市后，由于缺乏就业机会，收入水平低下，生活困苦，无法在城镇买房安居，因此只能通过非法“侵入”手段，在城市闲置土地上自建住房。这些自建住房因没有列入市政部门规划，所以政府很少对居住区内的基本建设进行投资，导致居住区内基础设施和公共服务极度匮乏，逐渐变成城市贫困阶层聚居的贫民窟。拉美近40%的农村移民聚居在大城市贫民区，大部分居民都没有稳定的就业岗位和收入来源，更没有社会保障和社会福利，对社会不满情绪很高，因而毒品买卖和色情服务猖獗，犯罪率居高不下，成为威胁社会稳定的重大隐患。
四、外国城镇化进程中的得失对我国的启示
第一，协调发展大中小城市。无论是美、日等发达国家，还是拉美国家，城镇化过程中都采取过带有“偏向性”的发展策略，即集中资源优先发展大城市特别是中心城市。这一策略尽管有利于加快城镇化进程，但负面后果也十分明显，容易导致大城市规模过度扩张、城乡差距拉大、过度郊区化等问题；拉美的教训尤其表明，城市不是越大越好，城镇规模过大、过于集中，容易产生“城市病”等一系列严重的经济社会问题。因此，城镇化不能仅靠中心城市的发展来单轮驱动，要实现大、中、小城市和小城镇协调发展。针对我国二元经济结构的现实，当前应当更加注重发展地区性中心城市、中小城市和小城镇，仿效日、韩等国建设“大城市—卫星城—小城镇”的城镇网络体系，既充分发挥大城市的集聚效应，也积极发展各类小城镇，从而逐步缩小地区差距和城乡差距。
第二，制定长远的区域和城镇发展规划。国土与区域发展规划是政府引导经济社会发展、加强宏观调控的有效手段。美、韩等国在城镇化进程中，都十分重视国土、区域和小城镇发展规划的制定，并根据时代变化不断更新、完善各类规划。科学的规划可以确保城镇化有序、稳定推进。我国土地资源少，城市用地与耕地、水资源承载能力之间的矛盾十分突出，因此，在推进城镇化的过程中，各级政府必须建立完整的国土、城镇规划体系，根据各个时期、各个地区面临的具体问题确定规划目标，在广泛征求社会各界尤其是民众意见的基础上科学编制规划，加强对土地资源的宏观管理，合理布局城镇和产业体系，把握好集中与扩散之间的度，减少资源浪费，确保城镇和经济发展稳定有序，避免走拉美城镇化发展的老路。
第三，进一步发挥好政府在城镇化过程中的管理调控职能。我国与日、韩等国都具有东亚文化的共性，政府在经济活动和社会生活中的地位和影响非常突出，政府干预在以往的经济社会发展和加速推进城镇化的过程中发挥了积极作用。今后，各级政府应进一步加强对城市发展的宏观管理，一方面通过投资、税收、土地等政策引导城镇发展建设，加强城镇基础设施和承载能力建设，提高城镇公共服务的质量和水平；另一方面积极消除不利于城镇化进程的体制和政策障碍，尤其是引导农村劳动力向城镇合理有序流动，适时调节城市发展节奏，既加快提升城镇化水平，又防止部分城镇盲目发展。
第四，优先发展交通基础设施配合城镇化进程。美国、日本等发达国家的城镇化历史都证明了，交通对城镇尤其是城镇网络的发展至关重要。近年来，我国在铁路、高速公路、机场等交通基础设施的建设上取得了很大成绩，但考虑到我国国土辽阔、平地少山地多、人口分布极不均衡的现实，我国城与城之间，特别是城乡之间的交通条件还亟待提高。今后可以适度超前发展交通基础设施，兴建或改扩建更多的高速铁路、高速公路和支线机场，进一步完善交通系统结构，提高省际、市际、县际的道路通行能力和速度；同时还要进一步提升交通运营和管理水平，加强各种交通手段间的无缝连接，形成全国便捷的交通网络，促进各种生产要素自由流动，扩大生产生活的圈域，全面提升城镇化的广度和深度。
第五，积极发展农村教育是城镇化的助推器。日本和韩国通过大力发展农村基础教育和职业培训，有效提升了农民的技能和素质，既加速了城镇化的步伐，也使得农村移民进入城镇后有能力获得较好的工作机会，提高在城镇的生存和发展能力，避免了拉美城市贫民窟的出现。目前，我国农村教育水平还相当落后，现有农民中90%左右学历在初中以下，农村劳动力平均受教育年限仅为6.33年。农民文化素质低、非农技能差，无法适应现代大工业对雇员知识和技能水平的要求，进城后普遍只能从事简单低技能劳动，难以在城镇获得良好的生存和发展机会，将来面临重返农村的压力。因此，必须大力发展农村教育，在基础教育的资源分配上要扭转过于偏重城镇的倾向，加大对农村和农民工子弟义务教育的投入力度；积极发展面向农村和农民工子弟的高中阶段教育，帮助更多的农村学子进入高等学府；加强农村职业教育，引导企业到农村参与职业教育办学，为工业化和产业升级及时提供相匹配的高素质劳动力，提高人口城镇化的质量。■
（作者单位：国家发展改革委政策研究室发展处）