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“严打式”整治不可能长久奏效，根本措施还在于建立法治化的长效监管机制
“毒奶粉事件”目前虽然已经进入善后和收尾阶段，但要重建对中国乳制品的信任，重振中国乳业，尚任重道远。
“毒奶粉事件”真相逐步清晰后，整顿和善后工作渐次展开。
10月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取婴幼儿奶粉事件处置情况汇报，研究部署奶业整顿和振兴工作，审议并原则通过《乳品质量安全监督管理条例（草案）》。
会议提出了六点要求：一要妥善做好善后处理工作；二要查清原因，严肃追究相关人员责任；三要全面整顿，恢复奶制品市场的正常秩序；四要制定并落实好促进奶业振兴和持续健康发展的政策措施；五要明确职责，严格食品安全监管；六要健全法制，为食品安全监管提供法律保障。
10月9日，温家宝签署国务院令，公布了《乳品质量安全监督管理条例》。
这标志着“毒奶粉事件”进入善后和收尾阶段。但要重建对中国乳制品的信任，重振中国乳业，尚任重道远。
“毒奶粉”危机并未远去
虽然乳业专家曾在多个场合强调，这次危机其实也是中国乳业转型发展的机遇。但很显然，危机造成的影响尚未消除。
9月30日，继婴幼儿配方奶粉的专项检测之后，国家质量监督检验检疫总局（下称质检总局）又公布了其对普通奶粉和其他配方奶粉的三聚氰胺专项检测结果。在154家企业的265个批次产品中（9月14日前生产），20家企业的31个批次产品被检出三聚氰胺。
问题产品依然主要集中在石家庄三鹿集团有限公司及其所属企业。其中，三聚氰胺含量最高的产品是三鹿集团生产的高铁高锌配方奶粉，生产日期为2008年4月3日，三聚氰胺的含量高达6196.61毫克/公斤。蒙牛、伊利、广东雅士利等知名企业的个别批次产品也存在问题。
在婴幼儿奶粉检测中安然无事的知名牛奶品牌三元，最终未能逃过此劫。迁安三元食品有限公司2008年8月7日生产的乳粉也检出三聚氰胺，含量为10.58毫克/公斤。
至此，中国内地已查出百余个批次的乳制品中存在三聚氰胺。所幸，在9月14日以后生产的乳制品中，质检总局未检测出三聚氰胺。然而，消费信心受到重创的民众并未完全恢复。北京的调查显示，有约10％的消费者称，在一定时间内不会再购买任何品牌的牛奶。
与此同时，在海外，“毒奶粉事件”的阴影挥之不去。10月7日，日本大型贸易公司“住金物产株式会社”宣布，从中国福建省福清龙威水产食品有限公司进口的冷冻章鱼烧内，验出含有微量三聚氰胺，已下令回收。该公司今年从中国进口了447.3吨的冷冻章鱼烧。经检验，七份章鱼烧内含有0.7ppm－1.1ppm的三聚氰胺。
10月8日，卫生部等五部门公布了乳及乳制品当中三聚氰胺临时限量标准。其中，1000克婴幼儿配方乳粉中允许存在1毫克三聚氰胺。卫生部的官员和专家强调，此标准并非严格意义上的安全标准，其实质是用于判断食品中三聚氰胺是否人为添加的行政监管手段。
标准体系亟待整合
限量值被公布后，很多人产生疑问：为何不在法定的食品安全标准中对三聚氰胺加以规定？中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员陈君石表示，依照中国法律，三聚氰胺是不允许人为加在任何食品中的，所以不可能有专门的标准。
不过，在我们的生存环境中，毕竟存在着大量的有毒有害物质。它们极有可能借助水、空气、动植物代谢、包装材料等多个环节污染食品，可谓防不胜防。完全排除它们，制造绝对“洁净”的食品，现有技术难以达到。由此，在充分的科学评价下，规定它们在食品中的安全限量，以最大程度地保障食用者健康，是最现实的安全监管手段。如国家标准《食品中污染物限量》就是这样的标准。但陈君石也表示，由于三聚氰胺毒性较低，很可能不会列入上述标准。但很多人却对这一结论并不理解，他们提出质疑：制定限量是否给了人为添加三聚氰胺一把“保护伞”；之前质检总局所谓的“未检出”，是指低于限量值，还是不含有？长期食用限量值以下的三聚氰胺是否有损健康？这都需要政府部门给出一个明确答复。
事实上，中国当前的食品安全标准正面临着“体系混乱”的窘境。有关食品安全的标准有两套体系，一套是卫生标准，主要保障食品卫生，多由卫生部门提出；另一套是质量标准，主要保障食品质量的规范化，其中也有对各种杂质的限量。
这两套体系其实很难兼容，有时甚至互相冲突，令执法部门、企业和消费者无所适从。针对细菌为主的卫生标准，也难以涵盖“食品安全”的全部指标。此外，当食品为农产品时，中国还有一套食用农产品质量安全标准，更增加了执行中的混乱。
因此，为便于执行标准，保障食品安全，早有不少业内专家建议，应尽快整合食品安全有关标准。
而新公布的《乳品质量安全监督管理条例》要求，卫生部门应对发现添加或者可能添加到乳品中的危险物质进行风险评估、检测，并及时组织修订标准。
“严打式”监管并非长效机制
随着“毒奶粉事件”调查展开，奶站经营人员非法添加三聚氰胺的事实逐步曝光。农业部为首的多个部门为此进行了声势浩大的奶站专项整治行动。
据农业部奶牛饲养和奶站清理整顿领导小组办公室初步统计，截至9月29日，各地政府已对18803个奶站进行了督促检查，做到了逐一登记、一站一表。截至10月2日，全国农业和畜牧兽医系统有15万余人次参加奶站清理整顿行动，检查饲料和饲料添加剂生产企业、规模化奶牛养殖场87816个，抽检各类饲料近2.3万批次，三家非法生产含三聚氰胺蛋白饲料的企业已经移交公安机关立案查处。
在奶站整治中，各地都实施了驻站监督和加强鲜奶抽查的方式。例如，江苏省对20头以上奶牛规模养殖场（小区）和奶站实行“一对一”监管责任制，以各辖区的兽医防疫员为奶牛场（小区）的生产监管责任人，以乡镇畜牧兽医站负责人为奶站监管第一责任人。内蒙古自治区也派出监督员7170多人，对原料奶的各个环节跟踪监督。
鲜奶质量抽查力度被大大加强。江苏省对所有奶站和20头以上规模奶牛场（小区）实行每周一次的生鲜奶监测。上海市从9月12日至9月30日间，对所有奶牛场生鲜奶进行了三次全面检测。
10月3日，农业部召开奶站整顿督导汇报会。农业部部长孙政才表示，目前的工作成效还很不巩固，形势依然严峻。
业内人士则认为，疾风暴雨式的“整治”尽管能在短期内见到成效，但亦如以往的“严打”，当运动退潮，某些奶站的不正当行为如何持续约束，是个待解难题。况且，畜牧兽医机构人力有限，驻站监管恐难持续，政府监管根本措施还在于建立法治化的长效机制。
规模化养殖仍需时日
农业部消息显示，河北省在整顿和规范奶站、进行许可证管理的同时，正着力推动乳品加工企业对奶站的接管。目前已提出要求，到10月底，乳品加工企业对奶站的接管率要达到50％以上。
具体措施有三：一是鼓励企业收购奶站，并对收购成功的企业给予一次性资金奖励；二是协调企业租赁奶站，奶站产权不变，管理权归企业；三是扶持企业自建奶站。
“政府对奶站的监管，不应该是人盯人，而应该是通过制度进行约束。”农业部干部管理学院教授、北京东方艾格农业咨询公司分析师陈渝说。
《财经》记者了解到，农业部正在研究具体的奶站管理办法。中国农业大学动物科技学院教授李胜利认为，完善奶站准入体系，是必不可少的内容。目前，各地均已提出奶站建设的“六有”标准；即有工商营业执照、有奶站卫生和人员健康合格证明、有稳定奶源和规范购销合同、有冷藏设施和相应检测设备、有健全的经营台账记录、有守法经营质量安全承诺。
河北省则在“六有”标准的基础上引入许可证管理制度，要求新建奶站要到县农业和畜牧部门申领生鲜乳收购许可证和营运手续。
《乳品质量安全监督管理条例》也要求，开办生鲜乳收购站需取得畜牧兽医主管部门的许可，符合规划布局。此外，奶站应由乳制品企业、奶畜养殖场或者奶农专业生产合作社开办，其他单位与个人不得从事生鲜乳收购。
实际上，乳制品企业也早已不满传统的奶站模式。一位不愿意透露姓名的乳制品企业经营者告诉《财经》记者，私人奶站毕竟只是扩张时期用于节省成本的手段，非“长远之策”。
在“毒奶粉事件”发生之初，曾有呼声认为应该取消奶站，减少原料奶收购的中间环节；这样不但有利于维护奶农利益，也减少监管环节。但在陈渝看来，现阶段中国奶源以散养为主，分散的农户难以和下游的乳品加工企业对接。奶站作为“中间人”，可以减少企业和农户的交易成本，因此仍有存在价值。
此外，如何更好地组织奶农养牛、保护奶农利益、提高产奶效率，也成了乳业专家们关心的话题。目前，在政府的引导下，已有不少散户奶农把奶牛迁进养殖小区，统一管理。内蒙古等地推行的“奶联社”模式也得到了部分专家的认可。所谓“奶联社”，即奶农以奶牛入股，获得相应回报，由专业人员来负责经营管理，农户可以作为工人参加饲养工作。乳制品企业也可以入股奶联社，形成和奶农的利益共同体。还有专家则更欣赏“奶农一人一票”的“合作社”模式。不过，探索有中国特色、符合中国国情的奶牛规模化养殖，显然还要走漫长的道路。
专家认为，只有规模化养殖真正发展，那些专收散户鲜奶、流动的收奶站才会逐渐失去市场，从而被淘汰。■
本刊记者林靖对此文亦有贡献
“毒奶粉事件”目前虽然已经进入善后和收尾阶段，但要重建对中国乳制品的信任，重振中国乳业，尚任重道远。
“毒奶粉事件”真相逐步清晰后，整顿和善后工作渐次展开。
10月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取婴幼儿奶粉事件处置情况汇报，研究部署奶业整顿和振兴工作，审议并原则通过《乳品质量安全监督管理条例（草案）》。
会议提出了六点要求：一要妥善做好善后处理工作；二要查清原因，严肃追究相关人员责任；三要全面整顿，恢复奶制品市场的正常秩序；四要制定并落实好促进奶业振兴和持续健康发展的政策措施；五要明确职责，严格食品安全监管；六要健全法制，为食品安全监管提供法律保障。
10月9日，温家宝签署国务院令，公布了《乳品质量安全监督管理条例》。
这标志着“毒奶粉事件”进入善后和收尾阶段。但要重建对中国乳制品的信任，重振中国乳业，尚任重道远。
“毒奶粉”危机并未远去
虽然乳业专家曾在多个场合强调，这次危机其实也是中国乳业转型发展的机遇。但很显然，危机造成的影响尚未消除。
9月30日，继婴幼儿配方奶粉的专项检测之后，国家质量监督检验检疫总局（下称质检总局）又公布了其对普通奶粉和其他配方奶粉的三聚氰胺专项检测结果。在154家企业的265个批次产品中（9月14日前生产），20家企业的31个批次产品被检出三聚氰胺。
问题产品依然主要集中在石家庄三鹿集团有限公司及其所属企业。其中，三聚氰胺含量最高的产品是三鹿集团生产的高铁高锌配方奶粉，生产日期为2008年4月3日，三聚氰胺的含量高达6196.61毫克/公斤。蒙牛、伊利、广东雅士利等知名企业的个别批次产品也存在问题。
在婴幼儿奶粉检测中安然无事的知名牛奶品牌三元，最终未能逃过此劫。迁安三元食品有限公司2008年8月7日生产的乳粉也检出三聚氰胺，含量为10.58毫克/公斤。
至此，中国内地已查出百余个批次的乳制品中存在三聚氰胺。所幸，在9月14日以后生产的乳制品中，质检总局未检测出三聚氰胺。然而，消费信心受到重创的民众并未完全恢复。北京的调查显示，有约10％的消费者称，在一定时间内不会再购买任何品牌的牛奶。
与此同时，在海外，“毒奶粉事件”的阴影挥之不去。10月7日，日本大型贸易公司“住金物产株式会社”宣布，从中国福建省福清龙威水产食品有限公司进口的冷冻章鱼烧内，验出含有微量三聚氰胺，已下令回收。该公司今年从中国进口了447.3吨的冷冻章鱼烧。经检验，七份章鱼烧内含有0.7ppm－1.1ppm的三聚氰胺。
10月8日，卫生部等五部门公布了乳及乳制品当中三聚氰胺临时限量标准。其中，1000克婴幼儿配方乳粉中允许存在1毫克三聚氰胺。卫生部的官员和专家强调，此标准并非严格意义上的安全标准，其实质是用于判断食品中三聚氰胺是否人为添加的行政监管手段。
标准体系亟待整合
限量值被公布后，很多人产生疑问：为何不在法定的食品安全标准中对三聚氰胺加以规定？中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员陈君石表示，依照中国法律，三聚氰胺是不允许人为加在任何食品中的，所以不可能有专门的标准。
不过，在我们的生存环境中，毕竟存在着大量的有毒有害物质。它们极有可能借助水、空气、动植物代谢、包装材料等多个环节污染食品，可谓防不胜防。完全排除它们，制造绝对“洁净”的食品，现有技术难以达到。由此，在充分的科学评价下，规定它们在食品中的安全限量，以最大程度地保障食用者健康，是最现实的安全监管手段。如国家标准《食品中污染物限量》就是这样的标准。但陈君石也表示，由于三聚氰胺毒性较低，很可能不会列入上述标准。但很多人却对这一结论并不理解，他们提出质疑：制定限量是否给了人为添加三聚氰胺一把“保护伞”；之前质检总局所谓的“未检出”，是指低于限量值，还是不含有？长期食用限量值以下的三聚氰胺是否有损健康？这都需要政府部门给出一个明确答复。
事实上，中国当前的食品安全标准正面临着“体系混乱”的窘境。有关食品安全的标准有两套体系，一套是卫生标准，主要保障食品卫生，多由卫生部门提出；另一套是质量标准，主要保障食品质量的规范化，其中也有对各种杂质的限量。
这两套体系其实很难兼容，有时甚至互相冲突，令执法部门、企业和消费者无所适从。针对细菌为主的卫生标准，也难以涵盖“食品安全”的全部指标。此外，当食品为农产品时，中国还有一套食用农产品质量安全标准，更增加了执行中的混乱。
因此，为便于执行标准，保障食品安全，早有不少业内专家建议，应尽快整合食品安全有关标准。
而新公布的《乳品质量安全监督管理条例》要求，卫生部门应对发现添加或者可能添加到乳品中的危险物质进行风险评估、检测，并及时组织修订标准。
“严打式”监管并非长效机制
随着“毒奶粉事件”调查展开，奶站经营人员非法添加三聚氰胺的事实逐步曝光。农业部为首的多个部门为此进行了声势浩大的奶站专项整治行动。
据农业部奶牛饲养和奶站清理整顿领导小组办公室初步统计，截至9月29日，各地政府已对18803个奶站进行了督促检查，做到了逐一登记、一站一表。截至10月2日，全国农业和畜牧兽医系统有15万余人次参加奶站清理整顿行动，检查饲料和饲料添加剂生产企业、规模化奶牛养殖场87816个，抽检各类饲料近2.3万批次，三家非法生产含三聚氰胺蛋白饲料的企业已经移交公安机关立案查处。
在奶站整治中，各地都实施了驻站监督和加强鲜奶抽查的方式。例如，江苏省对20头以上奶牛规模养殖场（小区）和奶站实行“一对一”监管责任制，以各辖区的兽医防疫员为奶牛场（小区）的生产监管责任人，以乡镇畜牧兽医站负责人为奶站监管第一责任人。内蒙古自治区也派出监督员7170多人，对原料奶的各个环节跟踪监督。
鲜奶质量抽查力度被大大加强。江苏省对所有奶站和20头以上规模奶牛场（小区）实行每周一次的生鲜奶监测。上海市从9月12日至9月30日间，对所有奶牛场生鲜奶进行了三次全面检测。
10月3日，农业部召开奶站整顿督导汇报会。农业部部长孙政才表示，目前的工作成效还很不巩固，形势依然严峻。
业内人士则认为，疾风暴雨式的“整治”尽管能在短期内见到成效，但亦如以往的“严打”，当运动退潮，某些奶站的不正当行为如何持续约束，是个待解难题。况且，畜牧兽医机构人力有限，驻站监管恐难持续，政府监管根本措施还在于建立法治化的长效机制。
规模化养殖仍需时日
农业部消息显示，河北省在整顿和规范奶站、进行许可证管理的同时，正着力推动乳品加工企业对奶站的接管。目前已提出要求，到10月底，乳品加工企业对奶站的接管率要达到50％以上。
具体措施有三：一是鼓励企业收购奶站，并对收购成功的企业给予一次性资金奖励；二是协调企业租赁奶站，奶站产权不变，管理权归企业；三是扶持企业自建奶站。
“政府对奶站的监管，不应该是人盯人，而应该是通过制度进行约束。”农业部干部管理学院教授、北京东方艾格农业咨询公司分析师陈渝说。
《财经》记者了解到，农业部正在研究具体的奶站管理办法。中国农业大学动物科技学院教授李胜利认为，完善奶站准入体系，是必不可少的内容。目前，各地均已提出奶站建设的“六有”标准；即有工商营业执照、有奶站卫生和人员健康合格证明、有稳定奶源和规范购销合同、有冷藏设施和相应检测设备、有健全的经营台账记录、有守法经营质量安全承诺。
河北省则在“六有”标准的基础上引入许可证管理制度，要求新建奶站要到县农业和畜牧部门申领生鲜乳收购许可证和营运手续。
《乳品质量安全监督管理条例》也要求，开办生鲜乳收购站需取得畜牧兽医主管部门的许可，符合规划布局。此外，奶站应由乳制品企业、奶畜养殖场或者奶农专业生产合作社开办，其他单位与个人不得从事生鲜乳收购。
实际上，乳制品企业也早已不满传统的奶站模式。一位不愿意透露姓名的乳制品企业经营者告诉《财经》记者，私人奶站毕竟只是扩张时期用于节省成本的手段，非“长远之策”。
在“毒奶粉事件”发生之初，曾有呼声认为应该取消奶站，减少原料奶收购的中间环节；这样不但有利于维护奶农利益，也减少监管环节。但在陈渝看来，现阶段中国奶源以散养为主，分散的农户难以和下游的乳品加工企业对接。奶站作为“中间人”，可以减少企业和农户的交易成本，因此仍有存在价值。
此外，如何更好地组织奶农养牛、保护奶农利益、提高产奶效率，也成了乳业专家们关心的话题。目前，在政府的引导下，已有不少散户奶农把奶牛迁进养殖小区，统一管理。内蒙古等地推行的“奶联社”模式也得到了部分专家的认可。所谓“奶联社”，即奶农以奶牛入股，获得相应回报，由专业人员来负责经营管理，农户可以作为工人参加饲养工作。乳制品企业也可以入股奶联社，形成和奶农的利益共同体。还有专家则更欣赏“奶农一人一票”的“合作社”模式。不过，探索有中国特色、符合中国国情的奶牛规模化养殖，显然还要走漫长的道路。
专家认为，只有规模化养殖真正发展，那些专收散户鲜奶、流动的收奶站才会逐渐失去市场，从而被淘汰。■
本刊记者林靖对此文亦有贡献