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引言
行政问责制度在西方由来已久，美国著名的“水门事件”当属一例。中国政府官员的行政问责制始于“非典”时期，一些行政主管部门的领导因防治不力或隐瞒疫情等原因而引咎辞职。2003年8月15日，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》开始实施，这是中国第一部关于行政问责制的规章。行政问责既是一个重大的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。《国务院工作规则》第三十四条即规定：“国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。”本文通过对行政问责制度的内涵、构成要件的分析，较为系统的阐述了行政问责制度的原则和功能，试图找出目前我国行政问责实践中存在的主要问题，在此基础上“对症下药”，简要提出一些建议和完善行政问责制的对策。
行政问责制度概述
行政问责的概念
行政问责制度应溯源至组织法中有关公务员责任的原理，公务员既系为国家执行勤务，其享有权利及负担义务即由法定，若有违法、失职之情形，自应负担起法律上之责任。作为追究公务员责任的制度，以惩戒责任为中心，对公务员赋课制裁，此外还有赔偿责任、刑事责任的制度。行政问责制度是一种实体法和程序法兼备的行政法律制度，用以确认问责主体、问责相对人的法律地位，设定其权利和义务，并从制度上保证“问责”这一行政程序有序运行。
从我国实定法角度来看，我国《公务员法》首次明确了领导问责制：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”；“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”而近年来，行政问责在地方立法中则较为多见。譬如，在《安徽省人民政府行政问责暂行办法》中，将行政问责界定为：“本办法所称行政问责，是指省政府对所属部门和设区的市政府行政首长，因故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，以致失职、影响行政秩序和效率，造成公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者产生不良社会影响的行为，依照本办法规定追究其责任。”《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》将其认定为：“行政责任问责制，是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”而《海南省行政首长问责暂行规定》则规定：“行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”
从理论研究的角度来看，宁波大学公共管理系周亚越教授对行政问责概念的阐述可供借鉴，她认为，行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范；另有学者认为，行政问责是公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”；还有学者认为，规范行政问责制就是指能对各级政府、政府各部门机构和政府官员的工作和言行实施责任追究机制。其内涵是把各级政府、政府各部门机构和政府官员所掌控的公共权力的范围、地位或其公职身份与他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制，从而使各级政府、政府部门和官员牢固地树立责任意识和法治意识，真正做到执政为民、勤政为民、励精图治，以高度负责的精神、效率和效能服务公众，服务经济和社会的发展。
行政问责制度的内涵
周亚越教授对行政问责的内涵从主体、客体、范围、程序、责任体系以及后果几个角度进行了全面阐述。这是一个极其宽泛的内容，尤其是在行政问责的主体界定上，认为行政问责的主体不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。这是一个极广的范围。学者所做的这种范围界定的原因也是显而易见的，在民主政治下，政府的权力来自于人民的授予，行政人员在实质上就是人民公仆，他们必须对人民负责，必须对自己的言论和行为承担责任，行政人员有责任向人民报告他们的行为，人民也有权利要求惩治那些失责渎职的行政人员。我国行政问责制度中，媒体扮演着异常重要的角色。北京大学法学院教授王锡锌认为，煤体监督这一利器的作用必须加强。之所以发生官员瞒报或谎报信息的现象，一方面是由于现有规范执行不力，对官员不具威慑作用；另一方面，也是由于缺乏其他的竞争信息源，使垄断信息的官员瞒报与谎报成为可能。所以，必须大力加强媒体的舆论监督功能。
显然过于宽泛的主体范围对于问责工作而言可操作性很低。但可以将这些全部纳入问责信息披露体系，再由有权部门实施问责，可操作性会更强一些，各省市规定均是采取了这样的立法技术，譬如《安徽省人民政府行政问责暂行办法》第十一条规定，下列情形为行政问责的信息来源渠道：1.上级机关的指示、批示；2.省政府常务会议组成人员的问责建议；3.审判机关、检察机关的问责建议；4.监察机关、审计机关的问责建议；5.工作考核或者政风、行风评议结果；6.人大代表、政协委员的问责建议，7.公民、法人或者其他组织的检举和控告；8.新闻媒体曝光的材料；9.其他渠道获知的行政问责信息。并在第十三条规定，省政府根据行政问责信息，发现行政首长可能有应当问责的情形，应当责成省监察厅或者有关部门组成调查组进行调查核实。
而对问责客体的界定，亦为一个复杂的议题，这是因为不追究领导责任，或总是由副职领导人承担责任，偏离了法治行政下塑造责任政府的预期目标，损害了权责明晰、以责任规范和约束权力的制度功能。但一味从严追究领导责任的做法，也与领导行为内在的灵活、应变特性相左，从而束缚领导人工作的展开，挫伤其积极性。尤其是在具体实践中，对不同形式的领导行为不加区分地按同一标准做出认定的处理方式，更会引发责任追究上的混乱。目前，在实际操作中的确有此倾向，以《海南省行政首长问责暂行规定》为例，其第五条、第六条、第七条共十五款规定均会 导致直接对行政首长问责。这样一刀切的规定是否范围过大，实际上是可以商榷的。行政违法与行政责任，必须从主体与程度上都保持一致。换言之，在个案中，应对问责客体进行具体分析，使真正的责任人承担行政责任。而《湖南省行政程序规定》中立法技术显然更胜一筹，规定为：责任承担主体包括行政机关及其工作人员。行政机关工作人员包括直接责任人员和直接主管人员。直接责任人员是指行政行为的具体承办人；直接主管人员是指行政行为的审核人和批准人。前款所称审核人，包括行政机关内设机构负责人、行政机关分管负责人，以及按规定行使审核职权的其他审核人；批准人，包括签发行政决定的行政机关负责人，以及按规定或者经授权行使批准职权的其他批准人。
行政问责制度的比较法审视
西方问责体系概述
西方传统的行政问责以实现民主政治理念——即防止权力被政治滥用为根本目的，以政治行政二分和理想化的理性科层制为假设条件，问责内容一般被定义为政治授权体系基础上形成的责任回应，它包括“部长问责公务员；议会问责部长；人民问责议会。”其法理基础有人民主权理论、控权理论与责任行政理论等等。
接下来，具体介绍一下西方的几种行政问责制度。
等级问责。等级问责存在的基础是韦伯的理性科层制，在科层制中，依据组织等级结构形成了等级职位，每个等级职位的职责与权力都有严格的划分，并且这种职责与权力是法律、规章所界定，形成了理性权威。等级问责的实现机制是依靠在组织内部建立的规章制度和标准化的操作程序，以等级权威为基础，具有很高的实现程度。
职业问责。在西方传统公共行政发展过程中，形成了高级公务员即事务官这个特殊群体，在理想化的理性科层体制中，事务官被要求在行政管理中保持政治中立和一定的独立性，他们不与行政首长即政务官共进退。职业问责的内容是关注行政人员的裁量权是否在职业规范的允许范围内运行。职业问责的主体和对象之间体现的是责任关系。由于职业问责存在的基础是个人对于组织和社会的责任意识，因此职业问责的实现程度较低。
法律问责。即来自公共行政之外的法律行为体要求公共行政部门及其人员遵守法律并承担法律责任。在法律问责中，法律行为体既可以是法院这样直接的法律执行机构，也可是依据法律成立的监督机构和关注法律执行情况的维权团体，如审计部门和劳工权力保障团体。
政治问赍。在政治问责关系中，问责对象清晰，一般为政务官和行政部门，而问责主体则较为复杂。从理论上说，建立在委托代理原则上的现代政府，其所有的委托人都可以是政治问责主体。公众参与是当前政治问责中的一个重要内容。
我国行政问责制度现状
中共第十七届中央委员会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中要求加强依法行政和制度建设，加快建设法治政府，推行政府绩效管理和行政问责制度。2005年，温家宝总理在十届全国人大三次会议上的政府报告中，提出要“强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”2006年施行的《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，将行政问责法制化和规范化。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上的政府报告中，强调要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2008年，温家宝总理在国务院第一次廉政工作会议上强调：“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。”温家宝总理在2008年政府工作报告中指出要加快行政管理体制改革，加强政府自身建设。其中重要的一方面，就是要推动行政问责制度。目前，各部委与各省市有关行政问责制度的行为规则也有很多，前文已有列举，不再赘述。
虽然近年来，在立法实践与社会关注上，行政问责取得了巨大的进步，然而，我国受传统“官本位”思想的束缚，缺乏政府官员问责制生长的文化土壤，况且至今还没有一部全国统一的行政问责法律，问责发起程序的缺失导致问责发起存在障碍，责任标准的缺乏也影响了制度严谨性。在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
完善我国行政问责法律制度
行政问责应遵循的法制原则
权责统一原则。行政职权与行政职责是相对应的。权力与责任之间是一种正比例关系：权力越大，责任越重；权力越小，责任越轻。权力与责任应当保持均衡，权力大于责任会导致行政权力的滥用，责任大于权力则会影响行政职责的履行。
过锗与责任相适应原则。这一原则是吸收了刑法中的过罚相当原则。引咎辞职的官员固然是“咎由应得”，但对于官员的过失应理性看待，切莫“盖棺定论”。2003年四川省委组织部出台的《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中就规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”在2004年批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》将领导干部的辞职分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种形式，并分别对其适用范围、辞职条件、辞职程序、辞职后的安排或管理，以及引咎辞职、责令辞职与纪律处分的关系，自愿辞职后的从业限制等做出相应规范。
惩罚与教育相结合原则。惩罚与教育相结合，是指设定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任，既要体现对责任者的惩罚和制裁，又要教育违法者自觉守法，实现制裁与教育的双重功能。责任追究是对做出违法行政行为的单位和个人的惩罚，但是，惩罚并不是追究责任的惟一内容和最终目的，而是一种手段，其目的在于促使行政机关和行政公务人员增强法制观念，坚持依法行政，避免和减少违法失职行为的发生，保证国家法律的正确实施。
正当程序原则。这一原则并未在法条中提及，确实为蕴涵于其中最重要的原则之一。问责不能建立在个人意愿上，因为有些领导干部在导致国家和人民利益重大损失的事件发生后，本应主动引咎辞职，却因自己“良心上过得去”，坚持不辞职。这种情况下，尤其需要建立政治上的追责途径，比如作为民意代表机构的人大可以要求罢免其职务，其上级机关可以启动问责程序等。行政问责程序的规范性、可操作性，是实行行政问责制的重要保障。不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。人大在启动行政问责程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。必要时，还可以启动不 信任投票制，引咎辞职制和弹劾制等。而经济责任审计具有“制度问责”的特点，是按照计划组织实施，其范围是在经济领域，在审计前一般没有掌握审计对象是否履行经济责任的情况。审计机关问责是系统的审计，不是“个案”的查处。纪检监察机关则主要通过开展案件查处发挥问责作用，通过查办案件可以发现问题产生的原因，发现体制、机制、制度及管理上的漏洞及薄弱环节，督促有关部门建立制度，加强管理，防止同类问题的再次发生。此外，不仅应在问责过程中遵循程序要求，还应对被问责者提供畅通的救济渠道，借鉴我国台湾地区的理论，即惩戒权须于合理范围之内，且足以改变公务员身份或对公务员有重大影响，受处分人得向公务员惩戒委员会声明不服。
完善我国行政问责制度的对策和建议
法律制度建设是确保行政问责走向规范化、科学化的重要前提。随着中央政府和各地方政府行政问责实践的逐步推进，我们急需对行政问责制的规律性和实践经验进行提炼与总结，思考行政问责的价值追求、梳理行政问责的体系、完善行政问责的制度保障。行政问责制在推行过程中，出现一些问责程序、问责方式与行政问责的法理逻辑相悖的现象。因此，追切需要我们建立健全行政问责的制度体系。要建立健全行政问责体制，加强行政问责制度建设，优化行政问责环境，完善责任追究机制，完善问责程序和提高问责效能等，还有赖于行政管理体制和问责法制的建设。建立健全行政问责体制，不仅是行政管理体制改革的内在要求，而且对于建设法制型政府、服务型政府都有积极的意义。行政问责的加强和完善可以优化政府的治理水平，笔者认为应该从以下几个方面来完善行政问责制度：
制定行政问责法
近年来，我国对发生的一系列导致公民生命财产安全和国家利益、公共利益造成重大损害、损失的事件事故，均是对有牵连的官员免职撤职了事。但也有因一份文件写错几个字的官员丢官的，也有所辖地区、部门发生死伤数十人事故的官员继续做官。这种非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用。而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己，达到发展亲己势力的目的。很显然，要推进法治政府建设，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。
自2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台至今，各地积极跟进，行政问责制度相继建立。但由于参差不齐，法律位阶低，实践效果差，加快出台统一的问责法规已势在必行。现有的《公务员法》、《行政监察法》、《行政处罚法》等虽说具备一定的问责作用，但毕竟不是专门针对行政问责的法规，只能“参照执行”。上述法律法规对行政问责的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定，相对笼统、模糊，并且多部法律法规错综复杂，给法律适用带来难题，还导致法律空白的出现。因此，制定一部单行的、具体明确的行政问责法是我国目前行政问责最迫切要解决的问题。首先，应加快行政问责立法步伐，制定一部具有统一性、权威性与全国性的行政问责法律，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，建立健全行政问责的体系，从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可依的问题，把行政问责纳入法治化的轨道，确保有法可依。其次，统一从中央到地方所制定的各项法律、法规等的效力、适用范围，理顺相互关系，发挥各自独特的作用。
规范行政行为，严格执行行政问责
各级政府应以建立权责明确、行为规范、监督有力、奖惩分明的行政管理体制为目标，规范行政行为，严格行政问责。梳理行政执法主体、行政执法依据等内容，在明确不同行政执法主体法定职权的同时，明确与其法定职权相对应的法定职责，以求建立权责统一的行政问责体系。对行政执法机关的各种不履行或者不正确履行法定职责的行政执法行为进行规范，增强实施行政问责的可操作性。各级纪检监察机关紧紧围绕党委、政府的决策部署，加大监督检查和追究惩戒力度，对行政不作为、乱作为、政令失畅、违规决策、疏于管理等行为实施行政问责。要禁止无法律、法规授权或行政机关合法委托的事业单位行使行政职权，禁止临时性机构和行政、事业单位内设机构行使行政执法权，禁止聘请编制外人员实施行政执法行为。凡涉及行政许可，行政收费，行政强制的，或者其他对公民、法人或者其他组织生产、生活有重大影响的，立法项目和规范性文件的起草单位应通过各种媒体向社会公布草案，征求公众意见。
此外，要加强人大问责和大众媒体的舆论监督作用。由于我国实行的是人民代表大会制度，因此在加强异体问责中，首先要加强人大监督的权力。随着我国法治进程的不断推进，需要进一步增强人大监督的问责手段和力度，完善弹劾制度及引咎辞职制度等。人大及其常委会要充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责。要充分调动全体公民监督的积极性。公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，公众参与成为行政发展的必然。就行政问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。
强化行政问责领域的司法问责
据新华社报道，中纪委、监察部曾对山西、河北、河南等10省市重特大安全事故责任追究进行专项督察，内容涵盖34起重特大安全事故行政问责的落实情况，督察结果难以令人满意，涉及党纪政纪处分执行不到位、程序不规范，擅自调整或拖延执行上级机关处罚意见。更令人忧心的是，司法问责也存在类似情况。司法量刑幅度不平衡，大力强化行政问责的法律责任承担，从司法审判和司法执行程序入手，让行政问责以看守所代替监狱执行刑罚，缓刑、假释、减刑“三高”现象普遍，或干脆以党纪政纪处分代替司法打击。与司法处理相伴随的经济处罚普遍不落实。因此，问责制度要真正落到实处，具体来说，一是各地方要统一司法量刑标准，排除行政机关对司法审判的不当影响，严格按照法律法规的量刑标准，准确、公平地做出司法裁判。二是在判决执行过程中，要严格执行标准，不能因为受制裁者曾经是官员身份，就降低司法处罚的执行标准。要禁止以看守所代替监狱执行刑罚，禁止不当的缓刑、假释、减刑。另外要坚决杜绝以党纪政纪处分代替司法打击的违法行为。
结语
本文简单的阐述了行政问责制度的内涵、原则，分析了我国行政问责制度法制化的现状和存在的问题，虽然我国现在的行政问责制度还不完善，没有形成一套完整的法律体系，但是我们相信随着我国法制化进程的不断加快，在不久的将来我们一定能够形成一套完整的行政问责法律、法规体系，让行政问责制度成为建设有中国特色的社会主义、实现“科学执政、依法执政、民主执政”的有力支撑。
行政问责制度在西方由来已久，美国著名的“水门事件”当属一例。中国政府官员的行政问责制始于“非典”时期，一些行政主管部门的领导因防治不力或隐瞒疫情等原因而引咎辞职。2003年8月15日，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》开始实施，这是中国第一部关于行政问责制的规章。行政问责既是一个重大的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。《国务院工作规则》第三十四条即规定：“国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。”本文通过对行政问责制度的内涵、构成要件的分析，较为系统的阐述了行政问责制度的原则和功能，试图找出目前我国行政问责实践中存在的主要问题，在此基础上“对症下药”，简要提出一些建议和完善行政问责制的对策。
行政问责制度概述
行政问责的概念
行政问责制度应溯源至组织法中有关公务员责任的原理，公务员既系为国家执行勤务，其享有权利及负担义务即由法定，若有违法、失职之情形，自应负担起法律上之责任。作为追究公务员责任的制度，以惩戒责任为中心，对公务员赋课制裁，此外还有赔偿责任、刑事责任的制度。行政问责制度是一种实体法和程序法兼备的行政法律制度，用以确认问责主体、问责相对人的法律地位，设定其权利和义务，并从制度上保证“问责”这一行政程序有序运行。
从我国实定法角度来看，我国《公务员法》首次明确了领导问责制：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”；“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”而近年来，行政问责在地方立法中则较为多见。譬如，在《安徽省人民政府行政问责暂行办法》中，将行政问责界定为：“本办法所称行政问责，是指省政府对所属部门和设区的市政府行政首长，因故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，以致失职、影响行政秩序和效率，造成公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者产生不良社会影响的行为，依照本办法规定追究其责任。”《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》将其认定为：“行政责任问责制，是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”而《海南省行政首长问责暂行规定》则规定：“行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”
从理论研究的角度来看，宁波大学公共管理系周亚越教授对行政问责概念的阐述可供借鉴，她认为，行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范；另有学者认为，行政问责是公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”；还有学者认为，规范行政问责制就是指能对各级政府、政府各部门机构和政府官员的工作和言行实施责任追究机制。其内涵是把各级政府、政府各部门机构和政府官员所掌控的公共权力的范围、地位或其公职身份与他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制，从而使各级政府、政府部门和官员牢固地树立责任意识和法治意识，真正做到执政为民、勤政为民、励精图治，以高度负责的精神、效率和效能服务公众，服务经济和社会的发展。
行政问责制度的内涵
周亚越教授对行政问责的内涵从主体、客体、范围、程序、责任体系以及后果几个角度进行了全面阐述。这是一个极其宽泛的内容，尤其是在行政问责的主体界定上，认为行政问责的主体不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。这是一个极广的范围。学者所做的这种范围界定的原因也是显而易见的，在民主政治下，政府的权力来自于人民的授予，行政人员在实质上就是人民公仆，他们必须对人民负责，必须对自己的言论和行为承担责任，行政人员有责任向人民报告他们的行为，人民也有权利要求惩治那些失责渎职的行政人员。我国行政问责制度中，媒体扮演着异常重要的角色。北京大学法学院教授王锡锌认为，煤体监督这一利器的作用必须加强。之所以发生官员瞒报或谎报信息的现象，一方面是由于现有规范执行不力，对官员不具威慑作用；另一方面，也是由于缺乏其他的竞争信息源，使垄断信息的官员瞒报与谎报成为可能。所以，必须大力加强媒体的舆论监督功能。
显然过于宽泛的主体范围对于问责工作而言可操作性很低。但可以将这些全部纳入问责信息披露体系，再由有权部门实施问责，可操作性会更强一些，各省市规定均是采取了这样的立法技术，譬如《安徽省人民政府行政问责暂行办法》第十一条规定，下列情形为行政问责的信息来源渠道：1.上级机关的指示、批示；2.省政府常务会议组成人员的问责建议；3.审判机关、检察机关的问责建议；4.监察机关、审计机关的问责建议；5.工作考核或者政风、行风评议结果；6.人大代表、政协委员的问责建议，7.公民、法人或者其他组织的检举和控告；8.新闻媒体曝光的材料；9.其他渠道获知的行政问责信息。并在第十三条规定，省政府根据行政问责信息，发现行政首长可能有应当问责的情形，应当责成省监察厅或者有关部门组成调查组进行调查核实。
而对问责客体的界定，亦为一个复杂的议题，这是因为不追究领导责任，或总是由副职领导人承担责任，偏离了法治行政下塑造责任政府的预期目标，损害了权责明晰、以责任规范和约束权力的制度功能。但一味从严追究领导责任的做法，也与领导行为内在的灵活、应变特性相左，从而束缚领导人工作的展开，挫伤其积极性。尤其是在具体实践中，对不同形式的领导行为不加区分地按同一标准做出认定的处理方式，更会引发责任追究上的混乱。目前，在实际操作中的确有此倾向，以《海南省行政首长问责暂行规定》为例，其第五条、第六条、第七条共十五款规定均会 导致直接对行政首长问责。这样一刀切的规定是否范围过大，实际上是可以商榷的。行政违法与行政责任，必须从主体与程度上都保持一致。换言之，在个案中，应对问责客体进行具体分析，使真正的责任人承担行政责任。而《湖南省行政程序规定》中立法技术显然更胜一筹，规定为：责任承担主体包括行政机关及其工作人员。行政机关工作人员包括直接责任人员和直接主管人员。直接责任人员是指行政行为的具体承办人；直接主管人员是指行政行为的审核人和批准人。前款所称审核人，包括行政机关内设机构负责人、行政机关分管负责人，以及按规定行使审核职权的其他审核人；批准人，包括签发行政决定的行政机关负责人，以及按规定或者经授权行使批准职权的其他批准人。
行政问责制度的比较法审视
西方问责体系概述
西方传统的行政问责以实现民主政治理念——即防止权力被政治滥用为根本目的，以政治行政二分和理想化的理性科层制为假设条件，问责内容一般被定义为政治授权体系基础上形成的责任回应，它包括“部长问责公务员；议会问责部长；人民问责议会。”其法理基础有人民主权理论、控权理论与责任行政理论等等。
接下来，具体介绍一下西方的几种行政问责制度。
等级问责。等级问责存在的基础是韦伯的理性科层制，在科层制中，依据组织等级结构形成了等级职位，每个等级职位的职责与权力都有严格的划分，并且这种职责与权力是法律、规章所界定，形成了理性权威。等级问责的实现机制是依靠在组织内部建立的规章制度和标准化的操作程序，以等级权威为基础，具有很高的实现程度。
职业问责。在西方传统公共行政发展过程中，形成了高级公务员即事务官这个特殊群体，在理想化的理性科层体制中，事务官被要求在行政管理中保持政治中立和一定的独立性，他们不与行政首长即政务官共进退。职业问责的内容是关注行政人员的裁量权是否在职业规范的允许范围内运行。职业问责的主体和对象之间体现的是责任关系。由于职业问责存在的基础是个人对于组织和社会的责任意识，因此职业问责的实现程度较低。
法律问责。即来自公共行政之外的法律行为体要求公共行政部门及其人员遵守法律并承担法律责任。在法律问责中，法律行为体既可以是法院这样直接的法律执行机构，也可是依据法律成立的监督机构和关注法律执行情况的维权团体，如审计部门和劳工权力保障团体。
政治问赍。在政治问责关系中，问责对象清晰，一般为政务官和行政部门，而问责主体则较为复杂。从理论上说，建立在委托代理原则上的现代政府，其所有的委托人都可以是政治问责主体。公众参与是当前政治问责中的一个重要内容。
我国行政问责制度现状
中共第十七届中央委员会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中要求加强依法行政和制度建设，加快建设法治政府，推行政府绩效管理和行政问责制度。2005年，温家宝总理在十届全国人大三次会议上的政府报告中，提出要“强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”2006年施行的《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，将行政问责法制化和规范化。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上的政府报告中，强调要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2008年，温家宝总理在国务院第一次廉政工作会议上强调：“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。”温家宝总理在2008年政府工作报告中指出要加快行政管理体制改革，加强政府自身建设。其中重要的一方面，就是要推动行政问责制度。目前，各部委与各省市有关行政问责制度的行为规则也有很多，前文已有列举，不再赘述。
虽然近年来，在立法实践与社会关注上，行政问责取得了巨大的进步，然而，我国受传统“官本位”思想的束缚，缺乏政府官员问责制生长的文化土壤，况且至今还没有一部全国统一的行政问责法律，问责发起程序的缺失导致问责发起存在障碍，责任标准的缺乏也影响了制度严谨性。在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
完善我国行政问责法律制度
行政问责应遵循的法制原则
权责统一原则。行政职权与行政职责是相对应的。权力与责任之间是一种正比例关系：权力越大，责任越重；权力越小，责任越轻。权力与责任应当保持均衡，权力大于责任会导致行政权力的滥用，责任大于权力则会影响行政职责的履行。
过锗与责任相适应原则。这一原则是吸收了刑法中的过罚相当原则。引咎辞职的官员固然是“咎由应得”，但对于官员的过失应理性看待，切莫“盖棺定论”。2003年四川省委组织部出台的《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中就规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”在2004年批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》将领导干部的辞职分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种形式，并分别对其适用范围、辞职条件、辞职程序、辞职后的安排或管理，以及引咎辞职、责令辞职与纪律处分的关系，自愿辞职后的从业限制等做出相应规范。
惩罚与教育相结合原则。惩罚与教育相结合，是指设定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任，既要体现对责任者的惩罚和制裁，又要教育违法者自觉守法，实现制裁与教育的双重功能。责任追究是对做出违法行政行为的单位和个人的惩罚，但是，惩罚并不是追究责任的惟一内容和最终目的，而是一种手段，其目的在于促使行政机关和行政公务人员增强法制观念，坚持依法行政，避免和减少违法失职行为的发生，保证国家法律的正确实施。
正当程序原则。这一原则并未在法条中提及，确实为蕴涵于其中最重要的原则之一。问责不能建立在个人意愿上，因为有些领导干部在导致国家和人民利益重大损失的事件发生后，本应主动引咎辞职，却因自己“良心上过得去”，坚持不辞职。这种情况下，尤其需要建立政治上的追责途径，比如作为民意代表机构的人大可以要求罢免其职务，其上级机关可以启动问责程序等。行政问责程序的规范性、可操作性，是实行行政问责制的重要保障。不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。人大在启动行政问责程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。必要时，还可以启动不 信任投票制，引咎辞职制和弹劾制等。而经济责任审计具有“制度问责”的特点，是按照计划组织实施，其范围是在经济领域，在审计前一般没有掌握审计对象是否履行经济责任的情况。审计机关问责是系统的审计，不是“个案”的查处。纪检监察机关则主要通过开展案件查处发挥问责作用，通过查办案件可以发现问题产生的原因，发现体制、机制、制度及管理上的漏洞及薄弱环节，督促有关部门建立制度，加强管理，防止同类问题的再次发生。此外，不仅应在问责过程中遵循程序要求，还应对被问责者提供畅通的救济渠道，借鉴我国台湾地区的理论，即惩戒权须于合理范围之内，且足以改变公务员身份或对公务员有重大影响，受处分人得向公务员惩戒委员会声明不服。
完善我国行政问责制度的对策和建议
法律制度建设是确保行政问责走向规范化、科学化的重要前提。随着中央政府和各地方政府行政问责实践的逐步推进，我们急需对行政问责制的规律性和实践经验进行提炼与总结，思考行政问责的价值追求、梳理行政问责的体系、完善行政问责的制度保障。行政问责制在推行过程中，出现一些问责程序、问责方式与行政问责的法理逻辑相悖的现象。因此，追切需要我们建立健全行政问责的制度体系。要建立健全行政问责体制，加强行政问责制度建设，优化行政问责环境，完善责任追究机制，完善问责程序和提高问责效能等，还有赖于行政管理体制和问责法制的建设。建立健全行政问责体制，不仅是行政管理体制改革的内在要求，而且对于建设法制型政府、服务型政府都有积极的意义。行政问责的加强和完善可以优化政府的治理水平，笔者认为应该从以下几个方面来完善行政问责制度：
制定行政问责法
近年来，我国对发生的一系列导致公民生命财产安全和国家利益、公共利益造成重大损害、损失的事件事故，均是对有牵连的官员免职撤职了事。但也有因一份文件写错几个字的官员丢官的，也有所辖地区、部门发生死伤数十人事故的官员继续做官。这种非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用。而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己，达到发展亲己势力的目的。很显然，要推进法治政府建设，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。
自2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台至今，各地积极跟进，行政问责制度相继建立。但由于参差不齐，法律位阶低，实践效果差，加快出台统一的问责法规已势在必行。现有的《公务员法》、《行政监察法》、《行政处罚法》等虽说具备一定的问责作用，但毕竟不是专门针对行政问责的法规，只能“参照执行”。上述法律法规对行政问责的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定，相对笼统、模糊，并且多部法律法规错综复杂，给法律适用带来难题，还导致法律空白的出现。因此，制定一部单行的、具体明确的行政问责法是我国目前行政问责最迫切要解决的问题。首先，应加快行政问责立法步伐，制定一部具有统一性、权威性与全国性的行政问责法律，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，建立健全行政问责的体系，从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可依的问题，把行政问责纳入法治化的轨道，确保有法可依。其次，统一从中央到地方所制定的各项法律、法规等的效力、适用范围，理顺相互关系，发挥各自独特的作用。
规范行政行为，严格执行行政问责
各级政府应以建立权责明确、行为规范、监督有力、奖惩分明的行政管理体制为目标，规范行政行为，严格行政问责。梳理行政执法主体、行政执法依据等内容，在明确不同行政执法主体法定职权的同时，明确与其法定职权相对应的法定职责，以求建立权责统一的行政问责体系。对行政执法机关的各种不履行或者不正确履行法定职责的行政执法行为进行规范，增强实施行政问责的可操作性。各级纪检监察机关紧紧围绕党委、政府的决策部署，加大监督检查和追究惩戒力度，对行政不作为、乱作为、政令失畅、违规决策、疏于管理等行为实施行政问责。要禁止无法律、法规授权或行政机关合法委托的事业单位行使行政职权，禁止临时性机构和行政、事业单位内设机构行使行政执法权，禁止聘请编制外人员实施行政执法行为。凡涉及行政许可，行政收费，行政强制的，或者其他对公民、法人或者其他组织生产、生活有重大影响的，立法项目和规范性文件的起草单位应通过各种媒体向社会公布草案，征求公众意见。
此外，要加强人大问责和大众媒体的舆论监督作用。由于我国实行的是人民代表大会制度，因此在加强异体问责中，首先要加强人大监督的权力。随着我国法治进程的不断推进，需要进一步增强人大监督的问责手段和力度，完善弹劾制度及引咎辞职制度等。人大及其常委会要充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责。要充分调动全体公民监督的积极性。公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，公众参与成为行政发展的必然。就行政问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。
强化行政问责领域的司法问责
据新华社报道，中纪委、监察部曾对山西、河北、河南等10省市重特大安全事故责任追究进行专项督察，内容涵盖34起重特大安全事故行政问责的落实情况，督察结果难以令人满意，涉及党纪政纪处分执行不到位、程序不规范，擅自调整或拖延执行上级机关处罚意见。更令人忧心的是，司法问责也存在类似情况。司法量刑幅度不平衡，大力强化行政问责的法律责任承担，从司法审判和司法执行程序入手，让行政问责以看守所代替监狱执行刑罚，缓刑、假释、减刑“三高”现象普遍，或干脆以党纪政纪处分代替司法打击。与司法处理相伴随的经济处罚普遍不落实。因此，问责制度要真正落到实处，具体来说，一是各地方要统一司法量刑标准，排除行政机关对司法审判的不当影响，严格按照法律法规的量刑标准，准确、公平地做出司法裁判。二是在判决执行过程中，要严格执行标准，不能因为受制裁者曾经是官员身份，就降低司法处罚的执行标准。要禁止以看守所代替监狱执行刑罚，禁止不当的缓刑、假释、减刑。另外要坚决杜绝以党纪政纪处分代替司法打击的违法行为。
结语
本文简单的阐述了行政问责制度的内涵、原则，分析了我国行政问责制度法制化的现状和存在的问题，虽然我国现在的行政问责制度还不完善，没有形成一套完整的法律体系，但是我们相信随着我国法制化进程的不断加快，在不久的将来我们一定能够形成一套完整的行政问责法律、法规体系，让行政问责制度成为建设有中国特色的社会主义、实现“科学执政、依法执政、民主执政”的有力支撑。