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摘要：十八届三中全会及2014-2015年中央一号文件均明确提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”深入调查全国农房抵押贷款开展情况，研究各地区在推动农房抵押过程中形成的可推广、可复制的经验模式，找寻银行开展农房抵押贷款中面临的主要困难与制约因素，并为上级部门更好推动农房抵押贷款提供决策参考。
关键词：农村房屋；抵押；贷款；业务
一、基本情况
在我国，农村房屋所占用的是宅基地，而宅基地属于农村集体经济组织所有，由于房、地所有权的分离，对农村房屋能否设定抵押，历来是一个争议很大的问题。传统观点认为，我国无论是制度层面，还是管理层面，均坚持“地随房走”、“ 房随地走”，强调房、地权利主体一致，《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条均明确规定，宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，故农村房屋不能作为抵押财产；另一种观点则认为，集体土地上的农村房屋能否设定抵押，法律并没有明确的禁止性规定，因此，农村房屋可以作为抵押财产，对由于法律、银行信贷业务、农民保障、后续处置变现等一系列问题，农村房屋抵押贷款推进难度较大。
二、可取的做法及经验
（一）农户产权确认是可抵押的基础。为加快农村宅基地和集体建设用地土地使用权确权登记发证工作进度，县国土资源局要切实发挥牵头抓总的作用，加强工作协调、指导和检查，强化人员管理，在保证工作质量的前提下狠抓工作计划任务的推进。
（二）要有经抵押权人和抵押房屋所在地村民集体经济组织确认同意的农房抵押处置与处置后安居的方案，并在村民住房抵押合同中专项明确约定。农村合作银行要求，农房抵押人在抵押农房后仍有安居之所或是抵押人拥有两套或以上住房。但即便如此，仍旧无法确保抵押人抵押农房后的居住问题，比如可能会出现抵押人将其全部住房均处置偿债的现象。因此，建议将农房处置后的安居方案写入抵押合同并经相关人确认，以确保农房抵押既能盘活固定资产、又不影响农户安居。
（三）农房抵押用途仅用于抵押人的生产或生活所需，不得为他人作抵押担保，村民住房的抵押权人仅限于金融机构。目前农房抵押仍处于探索阶段，控制风险是重中之重，因此开展的范围、放开的程度都不宜过大。金融机构拥有一套非常专业、完善、规范、且已运作非常成熟的不动产抵押操作程序，风险承担能力相对也较强，理应成为农房抵押起步阶段的主要的、且是唯一的抵押权人。
三、制约因素
（一）影响农户意愿的因素及表现。由于辖内农村信用体系建设取得成效，农户凭借信用通过农户小额信用贷款和农户联保贷款就可获得无需抵押的100万元以内贷款，办理农房抵押贷款的意愿缺失。以临泽农村合作银行为例，目前农村合作银行不需要提供抵押的农户信用贷款额度最高已达8万元，农户联保贷款最高额度达50万元，针对农村高端客户的规模种植业和养殖业共同体贷款单个农户最高授信额度已达100万元，并且贷款成本低、贷款手续简单，基本满足了不同经济状况农户的贷款需求，使得农村居民房屋和土地承包经营权抵押贷款失去了市场。
（二）影响银行意愿的因素及表现。各金融机构推广业务积极性不高。据调查，由于《物权法》第184条第二款规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但是法律规定可以抵押的除外”。《担保法》第37条也有类似的规定，除“四荒”土地使用权，其他集体土地使用权不允许抵押。使农村居民房屋产权和土地承包经营权抵押的债权变现面临的法律风险和操作风险大。同时由于目前农村人口向城镇集中，导致农村居民房屋变现难
（三）影响地方政府和金融监管机构意愿的因素及表现。经济欠发达地区的地方政府和金融监管机构的意愿也不强，处于社会稳定问题考虑，在依法治国的大背景下，地方政府和金融监管机构也不愿大规模搞无法律支持的农房抵押贷款。地方政府往往是为了工作需要，喊的多，真正抓落实的少，除非国家给农房贷款抵押试点补助资金的鼓励。
（四）影响推广的法律依据不足，《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押。《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押。《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。对于农房，虽然现行法律没有禁止抵押，但农房是宅基地上的附属物，宅基地限制流转就从根本上限制了农房这一不动产的抵押特性。正是由于与《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等有冲突，农房即使确权了也很难以从法律上实现抵押权。
四、建议
（一）加强制度体系建设。成立由政府分管领导、国土、建设（房管）、人民银行、银监部门、金融机构共同组成的“农户抵押贷款工作领导小组”，负责领导和监管农房抵押信贷工作。出台涉及农房评估、抵押登记、资产处置等方面一整套的管理办法，并协调理顺政府与银行、银行与农户的关系。责成国土、房建设（房管）做好宅基地、农房确权发证和抵押登记工作。金融部门加快出台《农户住房抵押贷款管理办法》、《农户住房抵押贷款审查、评审、评议及检查的实施细则》、《农户住房抵押贷款台账管理制度》等涵盖贷款风险掌握、贷款流程操作等各项内容的制度体系。
（二）健全农房抵押贷款风险分担机制。尽管从先行地区的试点情况看，农房的违约率较低，但是降低金融机构贷款风险是推动此项业务开展的重要前提。因此，一方面可创新资产处置方式，如集体经济组织同意资产处置时集体土地的宅基地征为国有土地，回避了宅基地处置难问题；又如要求同一集体经济组织成员提供第三者担保，一旦发生贷款违约，由担保人偿还贷款或购买农房；另一方面，经济发达的县（市）政府应建立农房抵押专项贷款风险补偿金，列入扶农资金范围，给予金融机构一定的损失补偿，鼓励金融机构积极开展农房抵押；积极建立村民住房保障体系，对房屋处置后确实生活困难的家庭，由政府提供政策性保障住房，解决村民基本的生存问题，分散社会风险。
（三）加快建立农房交易市场。建立农房抵押业务的开展，必然要求逐步建立与城市同样信息公开、规则透明的农房交易市场。为此，一是要适当扩大农房抵押处置范围，放宽至房屋所在地县（市）、区范围以内的农户或集体经济组织，农房处置时优先满足同一集体经济组织成员的需要；若受让人为非集体经济组织成员的，建议参照国有土地出让金缴纳办法和比例向集体经济组织缴纳一定的土地费用，禁止城镇居民购买农房。二是引入诚信度较高的房屋中介机构，为农村房屋交易市场的发展打下良好的基础。
（作者单位：中国人民银行张掖市中心支行）
关键词：农村房屋；抵押；贷款；业务
一、基本情况
在我国，农村房屋所占用的是宅基地，而宅基地属于农村集体经济组织所有，由于房、地所有权的分离，对农村房屋能否设定抵押，历来是一个争议很大的问题。传统观点认为，我国无论是制度层面，还是管理层面，均坚持“地随房走”、“ 房随地走”，强调房、地权利主体一致，《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条均明确规定，宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，故农村房屋不能作为抵押财产；另一种观点则认为，集体土地上的农村房屋能否设定抵押，法律并没有明确的禁止性规定，因此，农村房屋可以作为抵押财产，对由于法律、银行信贷业务、农民保障、后续处置变现等一系列问题，农村房屋抵押贷款推进难度较大。
二、可取的做法及经验
（一）农户产权确认是可抵押的基础。为加快农村宅基地和集体建设用地土地使用权确权登记发证工作进度，县国土资源局要切实发挥牵头抓总的作用，加强工作协调、指导和检查，强化人员管理，在保证工作质量的前提下狠抓工作计划任务的推进。
（二）要有经抵押权人和抵押房屋所在地村民集体经济组织确认同意的农房抵押处置与处置后安居的方案，并在村民住房抵押合同中专项明确约定。农村合作银行要求，农房抵押人在抵押农房后仍有安居之所或是抵押人拥有两套或以上住房。但即便如此，仍旧无法确保抵押人抵押农房后的居住问题，比如可能会出现抵押人将其全部住房均处置偿债的现象。因此，建议将农房处置后的安居方案写入抵押合同并经相关人确认，以确保农房抵押既能盘活固定资产、又不影响农户安居。
（三）农房抵押用途仅用于抵押人的生产或生活所需，不得为他人作抵押担保，村民住房的抵押权人仅限于金融机构。目前农房抵押仍处于探索阶段，控制风险是重中之重，因此开展的范围、放开的程度都不宜过大。金融机构拥有一套非常专业、完善、规范、且已运作非常成熟的不动产抵押操作程序，风险承担能力相对也较强，理应成为农房抵押起步阶段的主要的、且是唯一的抵押权人。
三、制约因素
（一）影响农户意愿的因素及表现。由于辖内农村信用体系建设取得成效，农户凭借信用通过农户小额信用贷款和农户联保贷款就可获得无需抵押的100万元以内贷款，办理农房抵押贷款的意愿缺失。以临泽农村合作银行为例，目前农村合作银行不需要提供抵押的农户信用贷款额度最高已达8万元，农户联保贷款最高额度达50万元，针对农村高端客户的规模种植业和养殖业共同体贷款单个农户最高授信额度已达100万元，并且贷款成本低、贷款手续简单，基本满足了不同经济状况农户的贷款需求，使得农村居民房屋和土地承包经营权抵押贷款失去了市场。
（二）影响银行意愿的因素及表现。各金融机构推广业务积极性不高。据调查，由于《物权法》第184条第二款规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但是法律规定可以抵押的除外”。《担保法》第37条也有类似的规定，除“四荒”土地使用权，其他集体土地使用权不允许抵押。使农村居民房屋产权和土地承包经营权抵押的债权变现面临的法律风险和操作风险大。同时由于目前农村人口向城镇集中，导致农村居民房屋变现难
（三）影响地方政府和金融监管机构意愿的因素及表现。经济欠发达地区的地方政府和金融监管机构的意愿也不强，处于社会稳定问题考虑，在依法治国的大背景下，地方政府和金融监管机构也不愿大规模搞无法律支持的农房抵押贷款。地方政府往往是为了工作需要，喊的多，真正抓落实的少，除非国家给农房贷款抵押试点补助资金的鼓励。
（四）影响推广的法律依据不足，《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押。《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押。《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。对于农房，虽然现行法律没有禁止抵押，但农房是宅基地上的附属物，宅基地限制流转就从根本上限制了农房这一不动产的抵押特性。正是由于与《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等有冲突，农房即使确权了也很难以从法律上实现抵押权。
四、建议
（一）加强制度体系建设。成立由政府分管领导、国土、建设（房管）、人民银行、银监部门、金融机构共同组成的“农户抵押贷款工作领导小组”，负责领导和监管农房抵押信贷工作。出台涉及农房评估、抵押登记、资产处置等方面一整套的管理办法，并协调理顺政府与银行、银行与农户的关系。责成国土、房建设（房管）做好宅基地、农房确权发证和抵押登记工作。金融部门加快出台《农户住房抵押贷款管理办法》、《农户住房抵押贷款审查、评审、评议及检查的实施细则》、《农户住房抵押贷款台账管理制度》等涵盖贷款风险掌握、贷款流程操作等各项内容的制度体系。
（二）健全农房抵押贷款风险分担机制。尽管从先行地区的试点情况看，农房的违约率较低，但是降低金融机构贷款风险是推动此项业务开展的重要前提。因此，一方面可创新资产处置方式，如集体经济组织同意资产处置时集体土地的宅基地征为国有土地，回避了宅基地处置难问题；又如要求同一集体经济组织成员提供第三者担保，一旦发生贷款违约，由担保人偿还贷款或购买农房；另一方面，经济发达的县（市）政府应建立农房抵押专项贷款风险补偿金，列入扶农资金范围，给予金融机构一定的损失补偿，鼓励金融机构积极开展农房抵押；积极建立村民住房保障体系，对房屋处置后确实生活困难的家庭，由政府提供政策性保障住房，解决村民基本的生存问题，分散社会风险。
（三）加快建立农房交易市场。建立农房抵押业务的开展，必然要求逐步建立与城市同样信息公开、规则透明的农房交易市场。为此，一是要适当扩大农房抵押处置范围，放宽至房屋所在地县（市）、区范围以内的农户或集体经济组织，农房处置时优先满足同一集体经济组织成员的需要；若受让人为非集体经济组织成员的，建议参照国有土地出让金缴纳办法和比例向集体经济组织缴纳一定的土地费用，禁止城镇居民购买农房。二是引入诚信度较高的房屋中介机构，为农村房屋交易市场的发展打下良好的基础。
（作者单位：中国人民银行张掖市中心支行）