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摘 要：作为我国法治建设中的一种新型立法措施，基于暂停法律适用的立法授权不同于法律制定、法律修改和法律废止，也不同于单纯的授权立法和授权变通立法，而是一种具有“暂停—授权”结构的复合型立法手段，具有独特的法律性质。基于暂停法律适用的立法授权主要包括暂停法律适用、立法授权和间接行政授权等三项性质不同的内容。《立法法》第13条为全国人大常委会作出暂停法律适用、立法授权和间接行政授权提供了直接的法律依据，该条法律规定的依据在于全国人大常委会基于《宪法》和《立法法》规定所享有的国家立法权。全国人大常委会作出基于暂停法律适用的立法授权时必须遵循《立法法》第13条所设定的边界，即在事项上包括但不限于行政管理领域;在地域上只能限于全国的部分地方;在期限上只能是暂时性的。无论是授权主体的授权行为，还是被授权主体行使被授予权力的行为，都必须遵循必要的法律界限，处理好改革与法治之间的关系，切实贯彻“重大改革于法有据”原则，以便为我国全面深化改革的开展提供坚实的法治保障。
关键词：暂停法律适用;立法授权;间接行政授权;国家立法权;重大改革于法有据
中图分类号：DF920.0 文献标志码：A
文章编号：1001-2397（2021）04-0168-14
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.14
引言
我国以暂停法律适用为基础的立法授权制度肇始于2012年全国人大常委会授权广东省开展的行政审批制改革。在《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》①中，以立法授权形式在改革试点地方暂停法律部分规定适用的制度模式已经初具雏形。此后，以暂停法律适用为基础的立法授权模式又被广泛应用于自由贸易区行政审批及综合制度改革、土地管理制度改革、药品上市许可持有人制度和生育保险基金管理制度改革、股票发行注册制改革、公务员制度改革、司法体制改革、国防和军队改革等众多领域需要说明的是，实践中全国人大常委会关于监察体制改革的相关决定，不属于本文讨论的基于暂停法律适用的立法授权。该决定虽然也牵涉暂停法律适用的内容，但本质上并非一种授权，而是具有法律效力的规范性文件，属于法律创制。参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）;《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）;韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第11-22页。。在此期间，按照中央“重大改革于法有据”的要求，基于暂停法律适用的立法授权制度被纳入2015年修订的《立法法》之中全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第71页。。
新《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”该条规定从全国人大及其常委会的立法权限角度对基于暂停法律适用的立法授权作了目的、事项、期限、范围、对象等条件上的若干限制，初步塑造了此种立法授权制度运用的规范场景。
经《立法法》第13条的确认，基于暂停法律适用的立法授权正式成为我国协调改革与法律关系的一种重要的常规性立法手段。在功能上，基于暂停法律适用的立法授权制度，的确有利于为立法试验提供足够的制度空间。但问题在于，暂停法律适用的究竟属于何种立法手段？基于暂停法律适用的立法授权和我国以往存在的授权制度试点、授权经济特区变通立法等措施有何不同？全国人大常委会行使暂停法律适用权力的法律依据是什么？《立法法》第13条能否为此种立法授权提供足够的合法性支撑？此种立法授权的作出及实施需要满足何种法律要求？
针对上述问题，学界至今聚讼纷纭，尚未形成统一的认识。本文尝试从法律性质、法律依据、法律边界三个方面对基于暂停法律适用的立法授权展开探讨，以期为我国此类法治实践提供必要的学理支撑。
一、基于暂停法律适用的立法授权的法律性质
实践中，基于暂停法律适用的立法授权主要以全国人大常委会授权暂时调整或者暂时停止法律适用决定形式出现。关于其法律性质，学界争议很大。有的学者认为基于暂停法律适用的立法授权属于一种法律修改。其理由主要在于，这种立法授权使个别法律条款在特定区域特定时间段内不再发生效力，或者对原有的适用条件作出了变更，产生了无异于法律正式修改的效力范進学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，载《东方法学》2014年第2期，第129-130页;刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期，第9页。。但也有学者持反对意见。在反对者看来，首先，基于暂停法律适用的立法授权不符合我国法律修改的形式要求，即不属于修订、修正案和修改决定中的任一种形式彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第21-22页。;其次，不产生法律修改的法律效力，并未取得法律修改的完全效果，因为被暂时调整或者被暂时停止的法律在特定地区“其效力处于待定状态而非实效状态”彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第22页。;另外，缺乏法律废止的要素，不符合法律修改的要件，因为法律修改是由法律废止和法律创制共同构成的，而暂时调整或者暂时停止法律适用并不存在法律废止要件杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第145-146页。。实际上，无论法律修改论的赞成者还是反对者，在其各自的论述中，均多出现互相矛盾之处。例如，有的赞成者在主张基于暂停法律适用的立法授权是一种法律修改的同时，认为其属于法律修改的一种特殊形式刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期，第9页。。也有的反对者在否定法律修改论的同时，却又将基于暂停法律适用的立法授权界定为法律修改的“试验模式”彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第22页。。由上述讨论可以看出，法律修改论及其反对者均未完成准确界定此种立法授权决定法律性质的理论任务。 上述论者关于法律修改论抑或反对法律修改论的探讨，实际上仅是在界定暂时调整法律或者暂时停止法律适用的性质，而忽略了基于暂停法律适用的立法授权中的其他内容，因此在界定上顾此失彼。本文认为，分析基于暂停法律适用的立法授权的法律性质，必须回归到此种立法授权决定的内容上来，从立法授权决定实际内容的区分进行探讨。从内容上看，基于暂停法律适用的立法授权主要包括以下三项法律性质不同的内容。
（一）暂停法律适用
根据《立法法》第13条的条文表述，暂时调整法律适用和暂时停止法律适用似乎属于两种情形。二者的法律内容是否有所不同？有学者认为，暂时停止法律适用意味着旧的法律规范暂时不再适用，而暂时调整法律适用则是指暂时创制和施行新的法律规范杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页;秦前红、刘怡达：《论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察》，载《南海法学》2019年第3期，第6页。。但是，从逻辑上看，尽管暂时调整法律适用具有暂时创制和施行新的法律规范的内容，但实际上却是以暂停法律适用为前提的。因此，无论是暂时调整型的立法授权还是暂时停止型的立法授权，其首要的法律性质均为暂停法律适用。
作为一种立法措施，暂停法律适用的法律效果是在不变动法律规范内容的前提下，中止现行法律规范的施行效力，待暂停原因消减或者暂停期限届满后，继续恢复施行。由此看来，暂停法律适用不同于以往法律制定、法律修改和法律废止等立法措施，而是一种新的立法权行使方式陈多旺：《论悬置立法职权运作程序的正当化——以〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》，载《法学》2019年第2期，第84-85页。。
通常而言，法律规范具有属时（temporal）、属地（territorial）、属事（material）和属人（personal）四种效力范围[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2017年版，第81页。。暂停法律适用实际上就是对法律规范的四种效力进行调整，即明确在什么时间范围、空间范围，针对何种事项以及哪些人，可以暂时停止适用相关法律。法律规范的适用，也被称之为法律实施或施行，是指法律规范在制定以后的内容实现。此外，法律规范的适用具有对国民的要求和对机关的要求两层含义，也就是说，法律规范的适用，既要求国民服从法律，也要求机关适用法律[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2017年版，第108-109页。。从法律的拘束力角度看，法律规范的适用使得受法律调整的个人和组织承担遵守法律的义务，同时也使得执法机关承担执行和适用法律的义务北京大学法律系法学理论教研室、中国经济体制改革研究所法律室编：《法律社会学》，山西人民出版社1988年版，第247-248页。。那么，暂停法律适用的运用，便意味着对特定地域内的个人和组织守法义务的临时豁免，以及对特定地域内执法机关执法义务的临时豁免。
暂停法律适用是否属于一种“允许修改上位法”的特殊立法授权允许修改上位法的立法授权，被认为是特殊授权立法的种类之一。1911年英国《国民健康保险法》第78条规定，“如果在实施本法本部分时遇有困难，国家保险机构经财政部同意，得以命令形式从事其认为必要或适当的事宜，可以修改本法的规定以执行该命令。”（The National Insurance Act of 1911§78.）但是，英国主流观点认为这种授权破坏了议会主权原则，除非在最例外情形下，這种授权应当被禁止。参见邓世豹：《论授权立法的位阶》，载《河北法学》2000年第5期，第14页。？有的学者认为暂停法律适用是“立法后的授权行为”钱宁峰：《立法后中止实施：授权立法模式的新常态》，载《政治与法律》2015年第7期，第57页。，或者说是授权被授权主体暂停相应法律实施的行为黄锐：《论权力机关授权新类型：授权修法——以中国（上海）自由贸易试验区的设立展开》，载《河北法学》2016年第10期，第163-164页;傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，载《东方法学》2014年第1期，第99-100页。。还有的学者认为暂停法律适用是“授予停止适用国家现行有效的法律的权力”丁伟：《中国（上海）自由贸易试验区法制保障的探索与实践》，载《法学》2013年第11期，第110-111页。。上述认识或许同《立法法》第13条的条文表述的简略性有很大关系。暂停法律适用条款在《立法法》中的位置紧随第9—12条关于立法授权的规定之后，加之第13条“全国人民代表大会及其常务委员会可以……决定……授权……暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的措辞结构，很容易让人误以为是由被授权主体暂停相应法律的实施。但是，这种认识实际上混淆了暂停法律适用和立法授权。暂停法律适用和立法授权虽联系紧密，但二者实则不同。首先，在实践中，暂停法律适用的内容均是由授权主体自行完成的。“具体暂时调整或暂停适用哪些法律以及如何调整，在授权决定中已经作了非常明确的规定。换言之，暂时调整或者暂停适用哪些法律以及如何调整是由授权主体自己决定和完成的，并没有授予给试验主体。”杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页。其次，由被授权主体暂停法律适用有违“谁制定谁暂停”原则。根据立法权专属性的要求，我国立法修改通常遵循“谁制定谁修改”“谁制定谁废止”的原则。同样，作为同法律修改和法律废止平行的立法措施，暂停法律适用同样需要遵循“谁制定谁暂停”原则。因此，暂停法律适用并非授权其他主体制定或者修改上位法，而只是授权主体在不变动法律规范内容的前提下，中止现行法律规范的施行效力的一种立法性措施。
（二）立法授权
作为一种试验法制的新模式，基于暂停法律适用的立法授权，其目的在于试验法制。也就是说，全国人大常委会暂停法律适用意味着旧法律规范在特定地域特定时间段内的“清空”或者“悬置”，进入一种“冻结”状态。那么，针对特定的改革事项应当适用何种法律规范？此时，除针对特定改革事项取消现有限制（如完全取消行政审批）外，全国人大常委会需要通过立法授权的方式使被授权主体有权进行法律创制，以提供替代规则。 立法授权，在我国也被称为授权立法，是指“国家立法机关根据实际需要，将特定事项的立法权授权给其他国家机关组织行使，并由被授权者制定相关法律规范的活动”黄贤宏：《关于我国授权立法制度的法律思考》，载《当代法学》1999年第3期，第25页。。立法授权与授权立法实则是立法权授出和承接的关系，属于一体两面的关系。因此，从全国人大常委会的角度，将之表述为立法授权比较妥帖。立法授权本质上属于一种授权。在全国人大常委会关于行政管理事项的立法授权实践当中，根据责任主体的不同，主要存在以下两种类型。
第一，对国务院的立法授权。无论是从全国人大常委会立法授权的名称还是从内容上看，国务院往往是被授权主体。在全国人大常委会暂停适用相应的法律后，国务院随即发布暂停适用国务院制定的相应行政法规和规范性文件决定《行政法规制定程序条例》第35条规定：“国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”相关实例如，《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）等。。国务院暂停行政法规及规范性文件的性质与上述全国人大常委会暂停法律适用的性质相同。实践中，既存在国务院自行进行依授权立法，也存在国务院再行授权其他主体进行规则创制。例如，针对自贸区改革，国务院先后制定了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）的通知》（国办发〔2015〕23号）。和《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》（国办发〔2015〕24号）。。这两份规范性文件虽以国务院办公厅名义发布，却是经国务院同意的，因此可以被视为国务院的法律创制行为汪洋：《国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告——2015年4月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2015-04/23/content_1934247.htm，2021年3月31日访问。。当然，被授权主体和具体实施主体可以存在一定分离，国务院也可以通过再行授权其他主体进行规则创制。例如，在《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（国发〔2017〕57号）。中，针对《外商投资民用航空业规定》外商投资改革事项，规定“由国务院民用航空主管部门制定相关管理办法”。这里是否存在转授权问题，容下再议。
第二，对地方人民政府的授权。2020年4月《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。的目录明确规定，“在严格落实永久基本农田保护政策，确保中国（海南）自由贸易试验区耕地总量不减少、质量不降低，建设用地在现有基础上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具体管理办法，完善落实事中事后监管措施。”2020年11月《海南省实施国务院授权土地征收审批事项管理办法》《海南省人民政府关于印发〈海南省实施国务院授权土地征收审批事项管理办法〉的通知》（琼府〔2020〕54号）。在第1条立法目的中明确，“为做好国务院授权给省人民政府批准的土地征收审批事项的承接工作，依法办理相关审批事项，根据《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定》《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）等规定，结合我省实际，制订本办法。”
（三）间接行政授权
在全国人大常委会的立法授权决定中，除了暂停法律适用和立法授权外，还具有对其他行政主体行政授权进行再授权内容《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）;《交通运输部关于在中国（海南）自由贸易试验区深化改革开放调整实施有关规章规定的公告》（交法规〔2020〕11号），载中国政府网http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/19/content_5544726.htm，2021年4月3日访问;《在中国（海南）自由贸易试验区注册企业经营国际客船、国际散装液体危险品船运输业务的审批》，载海南政务服务网https：//wssp.hainan.gov.cn/hnwt/handlingGuideline？id=552600&sourcekey=E9FE8F536802480F9EE3D84FDE8C00AB，2021年4月3日访问。，本文将之概括为全国人大常委会作出的间接行政授权行为。
在全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权中所存在的行政授权内容，有的被明确表述为“授权”，也有的被表述为“权力下放”。从实践来看，这里的“权力下放”实际上也属于行政授权，而非行政委托。在行政法上，授权与委托虽均为行政权的获得，但二者却有所区别。在委托关系中，被委托组织只能以委托机关的名义实施行政行为，并由委托机关承担责任;而在授权关系中，被授权组织可以自己的名义实施行政行为、承担责任，能够单独成为行政主体叶必丰：《行政法与行政诉讼法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第57页。。以海南自贸区改革为例，《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》规定将国务院交通运输主管部门的相关行政许可权下放给海南省交通运输主管部门。国务院及交通運输管理部门针对此事项所作的规范调整中，也沿用全国人大常委会“下放”的表述《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）。。实际中，海南省交通运输厅对“在中国（海南）自由贸易试验区注册企业经营国际客船、国际散装液体危险品船运输业务的审批”事项所作的许可中，是以“海南省港航管理局”的名义作出的，而非“交通运输部”的名义。因此，可以认为此处的“下放”属于行政授权，而非行政委托。 基于暂停法律适用的立法授权中的行政授权，既不同于我国行政诉讼法上的行政授权概念，也不同于我国将被授权组织限定在非行政机关或者一级政府的理解，而是一种新的行政授权模式。我国行政诉讼法上的行政授权载体限定在了“法律、法规或者规章”，其他规范无法予以行政授权《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）第20条。。此外，有学者认为行政授权中的被授权组织应是“非一级行政机关的组织”黄杰主编：《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第46页。，或者“行政系统以外的组织或机构”关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期，第103页。。但从实践来看，我国大量的法律、法规中所使用的授权涵义显然排除了上述学者的理解。关于被授权组织的范围，2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已经放宽至所有组织。关于授权载体及授权本身的理解，实践中大量的立法例使用的“授权”，并非指法律、法规等对行政权的设定，而是指行政主体对自身行政权的转让这里“授权”概念的学术界定还可参见胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期，第71-82页等。。例如《野生动物保护法》第40条规定：“外国人在我国对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或者其授权的单位批准，并遵守有关法律法规规定。”此处的“授权”，即为省级人民政府野生动物保护主管部门基于《野生动物保护法》的规定将其自身享有的相应職权授权给其他单位。全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权中的间接行政授权与此具有基本类似的规范构造，二者关于行政授权的认识也属一致。间接行政授权的确同以往法律、法规或规章直接授权的概念不同，因为全国人大并未在授权决定中自行设定相应行政主体的行政权，而是通过以授权的形式允许行政机关进行再授权，即间接行政授权，从而达到行政职权转移的目的。
全国人大常委会的间接行政授权，主要存在以下两种情况。
第一，对一级政府之间的间接行政授权。实践中，全国人大常委会的授权决定有的明确规定由国务院将相关权限授权给地方省级人民政府，例如，《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》规定，针对中国（海南）自由贸易试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准《全国人大常委会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。;也有的明确规定由省级人民政府、市县级人民政府将相关权限下放至县级人民政府、乡（镇）人民政府，例如，《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》在试点期间，将原由省级人民政府关于新增建设用地事项的审批权，下放至县级人民政府;将原由市、县级人民政府关于使用存量建设用地的审批权，下放至乡（镇）人民政府。
第二，对政府工作部门之间的间接行政授权。实践中，全国人大常委会的授权决定有的规定由国务院部门将相关职权下放给省级人民政府工作部门，例如《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。将海南自贸试验区港口开展中资方便旗邮轮海上游业务的邮轮企业（经营主体）及邮轮的市场准入许可、仅涉及海南自贸试验区港口的外籍邮轮多点挂靠航线许可权限，由国务院交通运输主管部门下放至海南省交通运输主管部门。
值得讨论的是，“暂时调整法律适用”是否意味着全国人大常委会进行了法律创制？有学者认为，暂时调整法律适用和暂停法律适用属于两种情况杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页;秦前红、刘怡达：《论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察》，载《南海法学》2019年第3期，第5-6页。，同时《立法法》条文表述似乎也可说明二者不同。这种观点认为，暂时调整适用的内涵要宽于暂时停止适用，其既包括暂时停止现有法律规范的适用，亦需确定可供适用的新规范。这种说法有一定道理，但是并不符合实际情况。实践中，全国人大常委会在基于暂停法律适用的立法授权中，并未出现自行法律创制的情况，而只是针对立法授权和间接行政授权中被授权机关实施授权决定应当遵循的目的及若干原则，例如，授权决定仅是将原法律规定的行政审批事项改为“备案制”“注册制”，以及在实施授权决定过程中规范制定的政策要求等，明确了改革方向，但并未直接创制法律规范。此外，暂时调整法律适用意味着提供可供适用的新规范，但这种新规范的创制，并非由全国人大常委会自行完成，而是通过立法授权由其他主体完成。
结合上述界定，也可以发现基于暂停法律适用的立法授权与授权制度试点、授权变通立法以及不实施的性质有所不同。首先，基于暂停法律适用的立法授权不同于授权制度试点。授权制度试点主要以现有立法空白为前提，以法律创制为内容展开立法试验刘锐一：《论〈立法法〉第13条不适用于授权制度试点》，载《南海法学》2019年第5期，第4-7页。，而暂停法律适用则是对现行法律的施行力予以中止。
其次，基于暂停法律适用的立法授权不同于授权变通立法。就基于暂停法律适用的立法授权和授权经济特区变通立法的比较而言，第一，二者对法律施行力的效果不同。授权经济特区变通立法并不妨碍现行法律的继续施行;而基于暂停法律适用的立法授权则中止了现行法律的施行力。第二，二者的被授权主体不同。授权经济特区变通立法，实施该授权决定的主体则主要是地方国家权力机关，即由地方人大及其常委会制定新的法律规范;而基于暂停法律适用的立法授权中的被授权主体则并非地方人大及其常委会，而是国务院、地方人民政府及其他机关等。 （二）地域边界
法律的空间拘束力通常及于国家的全部领域，但也有限于特定领域，如地方立法中的地方性法规和地方性规章只能在本行政区域内生效，在其他地域不具有法律效力;再如中央立法中的部分立法明确规定仅适用于特定地区叶必丰：《行政法与行政诉讼法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第17-18页。。根据《立法法》第13条的规定，基于暂停法律适用的立法授权的作用范围应当遵循“在部分地方”这一地域边界。
从文义角度解释，所谓“在部分地方”，即相对于绝大部分法律在全国适用而言，基于法律暂停的立法授权只能在全国的特定区域进行。实践中，全国人大常委会的相关授权在适用地域上主要存在以下三种情形：第一，明确属于部分地方。全国人大常委会绝大多数基于暂停法律适用的立法授权地方均有明确所适用于地方范围。第二，看似限于部分地方实则涉及全国。例如《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）。授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用《证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度。看似只涉及上海和深圳两地，但目前仅有上海证券交易所和深圳证券交易所两家单位。两家基本完全覆盖了我国大陆地区股票发行的全部业务。第三，属于军队系统性改革。《全国人大常委会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》规定在军官制度改革期间，暂时调整适用《现役军官法》《军官军衔条例》中军官职务等级、军衔、职务任免、教育培训、待遇保障、退役安置有关规定。此次“军官制度改革带有基础性、系统性，涉及军官服役和管理的各方面各环节，力度、深度、广度前所未有”《全国人大常委会拟授权中央军委在军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2016-12/20/content_2004055.htm，2021年4月4日访问。，应当理解为不限于《立法法》第13条规定的“在部分地方”涵盖的范围。
从改革需要与法制统一的关系看，《立法法》第13条规定基于暂停法律适用的立法授权制度具有一定的合理性，但设定“在部分地方”这一要件也表明了全国人大对此项立法性授权适用范围予以必要限制的考虑。《宪法》第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。法制统一原则既要求立法上的统一，也要求法律实施的统一蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第184页。。从功能上看，“在部分地方”必要限制的设定，本身就是为了缓解基于暂停法律适用的立法授权对法制的统一实施带来的冲击。因此，为了维护宪法所确定的法制统一原则，暂停法律适用的立法授权必须严格遵循“在部分地方”的必要限制，避免出现超越法解释上语义射程的情况。
（三）期限边界
《立法法》第13条规定的“在一定期限内”构成了基于暂停法律适用的立法授权的期限边界。
基于暂停法律适用的立法实践中，关于期限问题主要存在两种亟待解决的问题。第一，暂停法律适用期限及立法授权期限是否应予以明确？《全国人大常委会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》中，并未明确军官制度改革的试行期限。在全国人大常委会对该决定草案进行审议时也指出该问题《全国人民代表大会法律委员会对〈关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定（草案）〉审议结果的报告——2016年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-03/30/content_2019502.htm，2021年4月4日访问。，但全国人大常委会最终决定中未采纳明确试行期限的建议。第二，暂停法律适用及立法授权到期后的延长次数是否应有所限制？2015年2月27日《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定2017年12月31日试验到期，但在试验期限临届满时，全国人大常委会又于2017年11月4日将试验延期至2018年12月31日;在2018年12月29日首次延期决定临届满时，全国人大再次决定延期至2019年12月31日。
《立法法》第13条中“暂停调整或者暂时停止适用”和“在一定期限内”虽有一定语义表达重复，但也表明立法者对“暂时性”的一种强调。如全国人大常委会法工委在《立法法》释义文本中所言，基于暂停法律适用的立法授权，“是根据改革发展的需要进行的先行先试，因此必须强调其暂时性，必须对授权作出期限的规定，也就是所谓的‘日落条款’的规定，并且试点时间也不宜定得太长，要把握修改决定将其限于‘暂时’的要求。”全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第72页。根据《立法法》第10条的规定，明确授权的期限是授权决定的必要条件。可能存在的困难在于《立法法》第10条第2款的规定，该款规定“授权的期限不得超过五年”，同时又规定“但是授权决定另有规定的除外”，后半句的规定也就意味着全国人大常委会的授权可能超过五年。但是无论超过五年与否，基于法的安定性考虑，都应当将试行期限或长或短地予以明确。同样，对于试行期限届满后的延期次数及总试行期限也应予以明确规定。
当然，全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权，除了需要遵循上述事项边界、地域边界和期限边界外，还需要考虑权限边界和幅度边界问题，如《立法法》第13条中设定的“法律的部分规定”等限制。权力带有天然的扩张属性。从权力的法律控制角度看，必须为基于暂停法律适用的立法授权设定若干必要的法律边界。这种必要性，不仅针对授权主体的授权行为，同样针对被授权主体行使被授予权力的行为。
四、结语
在我国全面深化改革的背景下，如何缓和改革发展与法制统一性、稳定性和时代性之间关系，不仅是对立法实践的考验，同时也是立法理论发展的新课题。在以往单一立法措施难以全面协调改革与法制关系时，必须考虑立法手段之间的整体协同和创新融合。基于暂停法律适用的立法授权，就是在我国试验法治实践中发展出的一种新型立法措施。
本文结合全国人大常委会相关立法授权实践，分析了基于暂停法律适用的立法授权的法律性质，讨论了全国人大常委会作出此种立法授权的法律依据和法律边界问题。总的来说，作为我国改革法治建设中发展出的一種新型立法措施，基于暂停法律适用的立法授权不同于单纯的法律制定、法律修改和法律废止，也不同于单纯的授权立法和授权变通立法，而是一种具有“暂停—授权”结构的复合型立法手段，具有独特的法律性质。基于暂停法律适用的立法授权主要包括暂停法律适用、立法授权和间接行政授权等三项性质不同的法律内容。《立法法》第13条为全国人大常委会暂停法律适用、立法授权和行政授权提供了直接的法律依据，同时，该条法律规定的根本理由在于全国人大常委会基于《宪法》和《立法法》规定所享有的国家立法权。全国人大常委会作出基于暂停法律适用的立法授权时必须遵循《立法法》第13条所设定的法律边界，即在事项上包括但不限于行政管理领域;在地域上只能限于全国的部分地区;在期限上只能是暂时性的。总之，无论是授权主体的授权行为，还是被授权主体行使被授予权力的行为，都必须遵循必要的法律界限，处理好改革与法治之间的关系，切实贯彻“重大改革于法有据”原则，以便为我国试验改革的开展提供坚实的法治保障。
本文责任编辑：林士平
关键词：暂停法律适用;立法授权;间接行政授权;国家立法权;重大改革于法有据
中图分类号：DF920.0 文献标志码：A
文章编号：1001-2397（2021）04-0168-14
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.14
引言
我国以暂停法律适用为基础的立法授权制度肇始于2012年全国人大常委会授权广东省开展的行政审批制改革。在《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》①中，以立法授权形式在改革试点地方暂停法律部分规定适用的制度模式已经初具雏形。此后，以暂停法律适用为基础的立法授权模式又被广泛应用于自由贸易区行政审批及综合制度改革、土地管理制度改革、药品上市许可持有人制度和生育保险基金管理制度改革、股票发行注册制改革、公务员制度改革、司法体制改革、国防和军队改革等众多领域需要说明的是，实践中全国人大常委会关于监察体制改革的相关决定，不属于本文讨论的基于暂停法律适用的立法授权。该决定虽然也牵涉暂停法律适用的内容，但本质上并非一种授权，而是具有法律效力的规范性文件，属于法律创制。参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）;《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）;韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期，第11-22页。。在此期间，按照中央“重大改革于法有据”的要求，基于暂停法律适用的立法授权制度被纳入2015年修订的《立法法》之中全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第71页。。
新《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”该条规定从全国人大及其常委会的立法权限角度对基于暂停法律适用的立法授权作了目的、事项、期限、范围、对象等条件上的若干限制，初步塑造了此种立法授权制度运用的规范场景。
经《立法法》第13条的确认，基于暂停法律适用的立法授权正式成为我国协调改革与法律关系的一种重要的常规性立法手段。在功能上，基于暂停法律适用的立法授权制度，的确有利于为立法试验提供足够的制度空间。但问题在于，暂停法律适用的究竟属于何种立法手段？基于暂停法律适用的立法授权和我国以往存在的授权制度试点、授权经济特区变通立法等措施有何不同？全国人大常委会行使暂停法律适用权力的法律依据是什么？《立法法》第13条能否为此种立法授权提供足够的合法性支撑？此种立法授权的作出及实施需要满足何种法律要求？
针对上述问题，学界至今聚讼纷纭，尚未形成统一的认识。本文尝试从法律性质、法律依据、法律边界三个方面对基于暂停法律适用的立法授权展开探讨，以期为我国此类法治实践提供必要的学理支撑。
一、基于暂停法律适用的立法授权的法律性质
实践中，基于暂停法律适用的立法授权主要以全国人大常委会授权暂时调整或者暂时停止法律适用决定形式出现。关于其法律性质，学界争议很大。有的学者认为基于暂停法律适用的立法授权属于一种法律修改。其理由主要在于，这种立法授权使个别法律条款在特定区域特定时间段内不再发生效力，或者对原有的适用条件作出了变更，产生了无异于法律正式修改的效力范進学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，载《东方法学》2014年第2期，第129-130页;刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期，第9页。。但也有学者持反对意见。在反对者看来，首先，基于暂停法律适用的立法授权不符合我国法律修改的形式要求，即不属于修订、修正案和修改决定中的任一种形式彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第21-22页。;其次，不产生法律修改的法律效力，并未取得法律修改的完全效果，因为被暂时调整或者被暂时停止的法律在特定地区“其效力处于待定状态而非实效状态”彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第22页。;另外，缺乏法律废止的要素，不符合法律修改的要件，因为法律修改是由法律废止和法律创制共同构成的，而暂时调整或者暂时停止法律适用并不存在法律废止要件杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第145-146页。。实际上，无论法律修改论的赞成者还是反对者，在其各自的论述中，均多出现互相矛盾之处。例如，有的赞成者在主张基于暂停法律适用的立法授权是一种法律修改的同时，认为其属于法律修改的一种特殊形式刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》2014年第2期，第9页。。也有的反对者在否定法律修改论的同时，却又将基于暂停法律适用的立法授权界定为法律修改的“试验模式”彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第22页。。由上述讨论可以看出，法律修改论及其反对者均未完成准确界定此种立法授权决定法律性质的理论任务。 上述论者关于法律修改论抑或反对法律修改论的探讨，实际上仅是在界定暂时调整法律或者暂时停止法律适用的性质，而忽略了基于暂停法律适用的立法授权中的其他内容，因此在界定上顾此失彼。本文认为，分析基于暂停法律适用的立法授权的法律性质，必须回归到此种立法授权决定的内容上来，从立法授权决定实际内容的区分进行探讨。从内容上看，基于暂停法律适用的立法授权主要包括以下三项法律性质不同的内容。
（一）暂停法律适用
根据《立法法》第13条的条文表述，暂时调整法律适用和暂时停止法律适用似乎属于两种情形。二者的法律内容是否有所不同？有学者认为，暂时停止法律适用意味着旧的法律规范暂时不再适用，而暂时调整法律适用则是指暂时创制和施行新的法律规范杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页;秦前红、刘怡达：《论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察》，载《南海法学》2019年第3期，第6页。。但是，从逻辑上看，尽管暂时调整法律适用具有暂时创制和施行新的法律规范的内容，但实际上却是以暂停法律适用为前提的。因此，无论是暂时调整型的立法授权还是暂时停止型的立法授权，其首要的法律性质均为暂停法律适用。
作为一种立法措施，暂停法律适用的法律效果是在不变动法律规范内容的前提下，中止现行法律规范的施行效力，待暂停原因消减或者暂停期限届满后，继续恢复施行。由此看来，暂停法律适用不同于以往法律制定、法律修改和法律废止等立法措施，而是一种新的立法权行使方式陈多旺：《论悬置立法职权运作程序的正当化——以〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》，载《法学》2019年第2期，第84-85页。。
通常而言，法律规范具有属时（temporal）、属地（territorial）、属事（material）和属人（personal）四种效力范围[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2017年版，第81页。。暂停法律适用实际上就是对法律规范的四种效力进行调整，即明确在什么时间范围、空间范围，针对何种事项以及哪些人，可以暂时停止适用相关法律。法律规范的适用，也被称之为法律实施或施行，是指法律规范在制定以后的内容实现。此外，法律规范的适用具有对国民的要求和对机关的要求两层含义，也就是说，法律规范的适用，既要求国民服从法律，也要求机关适用法律[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2017年版，第108-109页。。从法律的拘束力角度看，法律规范的适用使得受法律调整的个人和组织承担遵守法律的义务，同时也使得执法机关承担执行和适用法律的义务北京大学法律系法学理论教研室、中国经济体制改革研究所法律室编：《法律社会学》，山西人民出版社1988年版，第247-248页。。那么，暂停法律适用的运用，便意味着对特定地域内的个人和组织守法义务的临时豁免，以及对特定地域内执法机关执法义务的临时豁免。
暂停法律适用是否属于一种“允许修改上位法”的特殊立法授权允许修改上位法的立法授权，被认为是特殊授权立法的种类之一。1911年英国《国民健康保险法》第78条规定，“如果在实施本法本部分时遇有困难，国家保险机构经财政部同意，得以命令形式从事其认为必要或适当的事宜，可以修改本法的规定以执行该命令。”（The National Insurance Act of 1911§78.）但是，英国主流观点认为这种授权破坏了议会主权原则，除非在最例外情形下，這种授权应当被禁止。参见邓世豹：《论授权立法的位阶》，载《河北法学》2000年第5期，第14页。？有的学者认为暂停法律适用是“立法后的授权行为”钱宁峰：《立法后中止实施：授权立法模式的新常态》，载《政治与法律》2015年第7期，第57页。，或者说是授权被授权主体暂停相应法律实施的行为黄锐：《论权力机关授权新类型：授权修法——以中国（上海）自由贸易试验区的设立展开》，载《河北法学》2016年第10期，第163-164页;傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，载《东方法学》2014年第1期，第99-100页。。还有的学者认为暂停法律适用是“授予停止适用国家现行有效的法律的权力”丁伟：《中国（上海）自由贸易试验区法制保障的探索与实践》，载《法学》2013年第11期，第110-111页。。上述认识或许同《立法法》第13条的条文表述的简略性有很大关系。暂停法律适用条款在《立法法》中的位置紧随第9—12条关于立法授权的规定之后，加之第13条“全国人民代表大会及其常务委员会可以……决定……授权……暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的措辞结构，很容易让人误以为是由被授权主体暂停相应法律的实施。但是，这种认识实际上混淆了暂停法律适用和立法授权。暂停法律适用和立法授权虽联系紧密，但二者实则不同。首先，在实践中，暂停法律适用的内容均是由授权主体自行完成的。“具体暂时调整或暂停适用哪些法律以及如何调整，在授权决定中已经作了非常明确的规定。换言之，暂时调整或者暂停适用哪些法律以及如何调整是由授权主体自己决定和完成的，并没有授予给试验主体。”杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页。其次，由被授权主体暂停法律适用有违“谁制定谁暂停”原则。根据立法权专属性的要求，我国立法修改通常遵循“谁制定谁修改”“谁制定谁废止”的原则。同样，作为同法律修改和法律废止平行的立法措施，暂停法律适用同样需要遵循“谁制定谁暂停”原则。因此，暂停法律适用并非授权其他主体制定或者修改上位法，而只是授权主体在不变动法律规范内容的前提下，中止现行法律规范的施行效力的一种立法性措施。
（二）立法授权
作为一种试验法制的新模式，基于暂停法律适用的立法授权，其目的在于试验法制。也就是说，全国人大常委会暂停法律适用意味着旧法律规范在特定地域特定时间段内的“清空”或者“悬置”，进入一种“冻结”状态。那么，针对特定的改革事项应当适用何种法律规范？此时，除针对特定改革事项取消现有限制（如完全取消行政审批）外，全国人大常委会需要通过立法授权的方式使被授权主体有权进行法律创制，以提供替代规则。 立法授权，在我国也被称为授权立法，是指“国家立法机关根据实际需要，将特定事项的立法权授权给其他国家机关组织行使，并由被授权者制定相关法律规范的活动”黄贤宏：《关于我国授权立法制度的法律思考》，载《当代法学》1999年第3期，第25页。。立法授权与授权立法实则是立法权授出和承接的关系，属于一体两面的关系。因此，从全国人大常委会的角度，将之表述为立法授权比较妥帖。立法授权本质上属于一种授权。在全国人大常委会关于行政管理事项的立法授权实践当中，根据责任主体的不同，主要存在以下两种类型。
第一，对国务院的立法授权。无论是从全国人大常委会立法授权的名称还是从内容上看，国务院往往是被授权主体。在全国人大常委会暂停适用相应的法律后，国务院随即发布暂停适用国务院制定的相应行政法规和规范性文件决定《行政法规制定程序条例》第35条规定：“国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”相关实例如，《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）等。。国务院暂停行政法规及规范性文件的性质与上述全国人大常委会暂停法律适用的性质相同。实践中，既存在国务院自行进行依授权立法，也存在国务院再行授权其他主体进行规则创制。例如，针对自贸区改革，国务院先后制定了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）的通知》（国办发〔2015〕23号）。和《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》（国办发〔2015〕24号）。。这两份规范性文件虽以国务院办公厅名义发布，却是经国务院同意的，因此可以被视为国务院的法律创制行为汪洋：《国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告——2015年4月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2015-04/23/content_1934247.htm，2021年3月31日访问。。当然，被授权主体和具体实施主体可以存在一定分离，国务院也可以通过再行授权其他主体进行规则创制。例如，在《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（国发〔2017〕57号）。中，针对《外商投资民用航空业规定》外商投资改革事项，规定“由国务院民用航空主管部门制定相关管理办法”。这里是否存在转授权问题，容下再议。
第二，对地方人民政府的授权。2020年4月《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。的目录明确规定，“在严格落实永久基本农田保护政策，确保中国（海南）自由贸易试验区耕地总量不减少、质量不降低，建设用地在现有基础上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具体管理办法，完善落实事中事后监管措施。”2020年11月《海南省实施国务院授权土地征收审批事项管理办法》《海南省人民政府关于印发〈海南省实施国务院授权土地征收审批事项管理办法〉的通知》（琼府〔2020〕54号）。在第1条立法目的中明确，“为做好国务院授权给省人民政府批准的土地征收审批事项的承接工作，依法办理相关审批事项，根据《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定》《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）等规定，结合我省实际，制订本办法。”
（三）间接行政授权
在全国人大常委会的立法授权决定中，除了暂停法律适用和立法授权外，还具有对其他行政主体行政授权进行再授权内容《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）;《交通运输部关于在中国（海南）自由贸易试验区深化改革开放调整实施有关规章规定的公告》（交法规〔2020〕11号），载中国政府网http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/19/content_5544726.htm，2021年4月3日访问;《在中国（海南）自由贸易试验区注册企业经营国际客船、国际散装液体危险品船运输业务的审批》，载海南政务服务网https：//wssp.hainan.gov.cn/hnwt/handlingGuideline？id=552600&sourcekey=E9FE8F536802480F9EE3D84FDE8C00AB，2021年4月3日访问。，本文将之概括为全国人大常委会作出的间接行政授权行为。
在全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权中所存在的行政授权内容，有的被明确表述为“授权”，也有的被表述为“权力下放”。从实践来看，这里的“权力下放”实际上也属于行政授权，而非行政委托。在行政法上，授权与委托虽均为行政权的获得，但二者却有所区别。在委托关系中，被委托组织只能以委托机关的名义实施行政行为，并由委托机关承担责任;而在授权关系中，被授权组织可以自己的名义实施行政行为、承担责任，能够单独成为行政主体叶必丰：《行政法与行政诉讼法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第57页。。以海南自贸区改革为例，《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》规定将国务院交通运输主管部门的相关行政许可权下放给海南省交通运输主管部门。国务院及交通運输管理部门针对此事项所作的规范调整中，也沿用全国人大常委会“下放”的表述《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）。。实际中，海南省交通运输厅对“在中国（海南）自由贸易试验区注册企业经营国际客船、国际散装液体危险品船运输业务的审批”事项所作的许可中，是以“海南省港航管理局”的名义作出的，而非“交通运输部”的名义。因此，可以认为此处的“下放”属于行政授权，而非行政委托。 基于暂停法律适用的立法授权中的行政授权，既不同于我国行政诉讼法上的行政授权概念，也不同于我国将被授权组织限定在非行政机关或者一级政府的理解，而是一种新的行政授权模式。我国行政诉讼法上的行政授权载体限定在了“法律、法规或者规章”，其他规范无法予以行政授权《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）第20条。。此外，有学者认为行政授权中的被授权组织应是“非一级行政机关的组织”黄杰主编：《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第46页。，或者“行政系统以外的组织或机构”关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期，第103页。。但从实践来看，我国大量的法律、法规中所使用的授权涵义显然排除了上述学者的理解。关于被授权组织的范围，2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已经放宽至所有组织。关于授权载体及授权本身的理解，实践中大量的立法例使用的“授权”，并非指法律、法规等对行政权的设定，而是指行政主体对自身行政权的转让这里“授权”概念的学术界定还可参见胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期，第71-82页等。。例如《野生动物保护法》第40条规定：“外国人在我国对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或者其授权的单位批准，并遵守有关法律法规规定。”此处的“授权”，即为省级人民政府野生动物保护主管部门基于《野生动物保护法》的规定将其自身享有的相应職权授权给其他单位。全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权中的间接行政授权与此具有基本类似的规范构造，二者关于行政授权的认识也属一致。间接行政授权的确同以往法律、法规或规章直接授权的概念不同，因为全国人大并未在授权决定中自行设定相应行政主体的行政权，而是通过以授权的形式允许行政机关进行再授权，即间接行政授权，从而达到行政职权转移的目的。
全国人大常委会的间接行政授权，主要存在以下两种情况。
第一，对一级政府之间的间接行政授权。实践中，全国人大常委会的授权决定有的明确规定由国务院将相关权限授权给地方省级人民政府，例如，《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》规定，针对中国（海南）自由贸易试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准《全国人大常委会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。;也有的明确规定由省级人民政府、市县级人民政府将相关权限下放至县级人民政府、乡（镇）人民政府，例如，《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》在试点期间，将原由省级人民政府关于新增建设用地事项的审批权，下放至县级人民政府;将原由市、县级人民政府关于使用存量建设用地的审批权，下放至乡（镇）人民政府。
第二，对政府工作部门之间的间接行政授权。实践中，全国人大常委会的授权决定有的规定由国务院部门将相关职权下放给省级人民政府工作部门，例如《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。将海南自贸试验区港口开展中资方便旗邮轮海上游业务的邮轮企业（经营主体）及邮轮的市场准入许可、仅涉及海南自贸试验区港口的外籍邮轮多点挂靠航线许可权限，由国务院交通运输主管部门下放至海南省交通运输主管部门。
值得讨论的是，“暂时调整法律适用”是否意味着全国人大常委会进行了法律创制？有学者认为，暂时调整法律适用和暂停法律适用属于两种情况杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期，第148页;秦前红、刘怡达：《论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察》，载《南海法学》2019年第3期，第5-6页。，同时《立法法》条文表述似乎也可说明二者不同。这种观点认为，暂时调整适用的内涵要宽于暂时停止适用，其既包括暂时停止现有法律规范的适用，亦需确定可供适用的新规范。这种说法有一定道理，但是并不符合实际情况。实践中，全国人大常委会在基于暂停法律适用的立法授权中，并未出现自行法律创制的情况，而只是针对立法授权和间接行政授权中被授权机关实施授权决定应当遵循的目的及若干原则，例如，授权决定仅是将原法律规定的行政审批事项改为“备案制”“注册制”，以及在实施授权决定过程中规范制定的政策要求等，明确了改革方向，但并未直接创制法律规范。此外，暂时调整法律适用意味着提供可供适用的新规范，但这种新规范的创制，并非由全国人大常委会自行完成，而是通过立法授权由其他主体完成。
结合上述界定，也可以发现基于暂停法律适用的立法授权与授权制度试点、授权变通立法以及不实施的性质有所不同。首先，基于暂停法律适用的立法授权不同于授权制度试点。授权制度试点主要以现有立法空白为前提，以法律创制为内容展开立法试验刘锐一：《论〈立法法〉第13条不适用于授权制度试点》，载《南海法学》2019年第5期，第4-7页。，而暂停法律适用则是对现行法律的施行力予以中止。
其次，基于暂停法律适用的立法授权不同于授权变通立法。就基于暂停法律适用的立法授权和授权经济特区变通立法的比较而言，第一，二者对法律施行力的效果不同。授权经济特区变通立法并不妨碍现行法律的继续施行;而基于暂停法律适用的立法授权则中止了现行法律的施行力。第二，二者的被授权主体不同。授权经济特区变通立法，实施该授权决定的主体则主要是地方国家权力机关，即由地方人大及其常委会制定新的法律规范;而基于暂停法律适用的立法授权中的被授权主体则并非地方人大及其常委会，而是国务院、地方人民政府及其他机关等。 （二）地域边界
法律的空间拘束力通常及于国家的全部领域，但也有限于特定领域，如地方立法中的地方性法规和地方性规章只能在本行政区域内生效，在其他地域不具有法律效力;再如中央立法中的部分立法明确规定仅适用于特定地区叶必丰：《行政法与行政诉讼法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第17-18页。。根据《立法法》第13条的规定，基于暂停法律适用的立法授权的作用范围应当遵循“在部分地方”这一地域边界。
从文义角度解释，所谓“在部分地方”，即相对于绝大部分法律在全国适用而言，基于法律暂停的立法授权只能在全国的特定区域进行。实践中，全国人大常委会的相关授权在适用地域上主要存在以下三种情形：第一，明确属于部分地方。全国人大常委会绝大多数基于暂停法律适用的立法授权地方均有明确所适用于地方范围。第二，看似限于部分地方实则涉及全国。例如《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）。授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用《证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度。看似只涉及上海和深圳两地，但目前仅有上海证券交易所和深圳证券交易所两家单位。两家基本完全覆盖了我国大陆地区股票发行的全部业务。第三，属于军队系统性改革。《全国人大常委会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》规定在军官制度改革期间，暂时调整适用《现役军官法》《军官军衔条例》中军官职务等级、军衔、职务任免、教育培训、待遇保障、退役安置有关规定。此次“军官制度改革带有基础性、系统性，涉及军官服役和管理的各方面各环节，力度、深度、广度前所未有”《全国人大常委会拟授权中央军委在军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2016-12/20/content_2004055.htm，2021年4月4日访问。，应当理解为不限于《立法法》第13条规定的“在部分地方”涵盖的范围。
从改革需要与法制统一的关系看，《立法法》第13条规定基于暂停法律适用的立法授权制度具有一定的合理性，但设定“在部分地方”这一要件也表明了全国人大对此项立法性授权适用范围予以必要限制的考虑。《宪法》第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。法制统一原则既要求立法上的统一，也要求法律实施的统一蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第184页。。从功能上看，“在部分地方”必要限制的设定，本身就是为了缓解基于暂停法律适用的立法授权对法制的统一实施带来的冲击。因此，为了维护宪法所确定的法制统一原则，暂停法律适用的立法授权必须严格遵循“在部分地方”的必要限制，避免出现超越法解释上语义射程的情况。
（三）期限边界
《立法法》第13条规定的“在一定期限内”构成了基于暂停法律适用的立法授权的期限边界。
基于暂停法律适用的立法实践中，关于期限问题主要存在两种亟待解决的问题。第一，暂停法律适用期限及立法授权期限是否应予以明确？《全国人大常委会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》中，并未明确军官制度改革的试行期限。在全国人大常委会对该决定草案进行审议时也指出该问题《全国人民代表大会法律委员会对〈关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定（草案）〉审议结果的报告——2016年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，载中国人大网http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-03/30/content_2019502.htm，2021年4月4日访问。，但全国人大常委会最终决定中未采纳明确试行期限的建议。第二，暂停法律适用及立法授权到期后的延长次数是否应有所限制？2015年2月27日《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定2017年12月31日试验到期，但在试验期限临届满时，全国人大常委会又于2017年11月4日将试验延期至2018年12月31日;在2018年12月29日首次延期决定临届满时，全国人大再次决定延期至2019年12月31日。
《立法法》第13条中“暂停调整或者暂时停止适用”和“在一定期限内”虽有一定语义表达重复，但也表明立法者对“暂时性”的一种强调。如全国人大常委会法工委在《立法法》释义文本中所言，基于暂停法律适用的立法授权，“是根据改革发展的需要进行的先行先试，因此必须强调其暂时性，必须对授权作出期限的规定，也就是所谓的‘日落条款’的规定，并且试点时间也不宜定得太长，要把握修改决定将其限于‘暂时’的要求。”全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第72页。根据《立法法》第10条的规定，明确授权的期限是授权决定的必要条件。可能存在的困难在于《立法法》第10条第2款的规定，该款规定“授权的期限不得超过五年”，同时又规定“但是授权决定另有规定的除外”，后半句的规定也就意味着全国人大常委会的授权可能超过五年。但是无论超过五年与否，基于法的安定性考虑，都应当将试行期限或长或短地予以明确。同样，对于试行期限届满后的延期次数及总试行期限也应予以明确规定。
当然，全国人大常委会基于暂停法律适用的立法授权，除了需要遵循上述事项边界、地域边界和期限边界外，还需要考虑权限边界和幅度边界问题，如《立法法》第13条中设定的“法律的部分规定”等限制。权力带有天然的扩张属性。从权力的法律控制角度看，必须为基于暂停法律适用的立法授权设定若干必要的法律边界。这种必要性，不仅针对授权主体的授权行为，同样针对被授权主体行使被授予权力的行为。
四、结语
在我国全面深化改革的背景下，如何缓和改革发展与法制统一性、稳定性和时代性之间关系，不仅是对立法实践的考验，同时也是立法理论发展的新课题。在以往单一立法措施难以全面协调改革与法制关系时，必须考虑立法手段之间的整体协同和创新融合。基于暂停法律适用的立法授权，就是在我国试验法治实践中发展出的一种新型立法措施。
本文结合全国人大常委会相关立法授权实践，分析了基于暂停法律适用的立法授权的法律性质，讨论了全国人大常委会作出此种立法授权的法律依据和法律边界问题。总的来说，作为我国改革法治建设中发展出的一種新型立法措施，基于暂停法律适用的立法授权不同于单纯的法律制定、法律修改和法律废止，也不同于单纯的授权立法和授权变通立法，而是一种具有“暂停—授权”结构的复合型立法手段，具有独特的法律性质。基于暂停法律适用的立法授权主要包括暂停法律适用、立法授权和间接行政授权等三项性质不同的法律内容。《立法法》第13条为全国人大常委会暂停法律适用、立法授权和行政授权提供了直接的法律依据，同时，该条法律规定的根本理由在于全国人大常委会基于《宪法》和《立法法》规定所享有的国家立法权。全国人大常委会作出基于暂停法律适用的立法授权时必须遵循《立法法》第13条所设定的法律边界，即在事项上包括但不限于行政管理领域;在地域上只能限于全国的部分地区;在期限上只能是暂时性的。总之，无论是授权主体的授权行为，还是被授权主体行使被授予权力的行为，都必须遵循必要的法律界限，处理好改革与法治之间的关系，切实贯彻“重大改革于法有据”原则，以便为我国试验改革的开展提供坚实的法治保障。
本文责任编辑：林士平