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摘 要：辦学形式就是举办学校（教育机构）的方法或学校（教育机构）的样子。新中国成立后在中等职业教育办学形式方面有诸多探索，从建国初期学习前苏联举办技工学校培养工人、举办中专培养基层技术人员和管理人员开始，到“文革”前尝试半工半读学校、农业中学以至“文革”后举办职工中专、成人中专、农业广播电视学校等等，中职办学形式深受政治、经济、外交等社会发展环境的影响，在稳定中有创造，在前行中有弯路和调整，目前仍处于变革之中。展望未来，基于对现实需求和矛盾的分析，我们认为，中职办学形式会逐步趋向单一化，这是进步的表现。
关键词：中等职业教育；办学形式；演进；走向；建国后
作者简介：赵丽萍，女，山东省教育科学研究院教师发展研究中心副主任，编审，硕士研究生导师，主要研究方向为职业教育、编辑出版；曹美红，女，山东师范大学教育学院2014级硕士研究生，主要研究方向为职业教育。
中图分类号： G710 文献标识码： A 文章编号： 1674-7747（2017）04-0058-07
新中国成立后，我国在中等职业教育办学形式方面进行了诸多探索。考察这一历史进程，有助于总结办学经验、创造出适应我国当前和今后经济社会发展需求的更加科学的办学形式。
一、建国后中等职业教育办学形式的演进
新中国成立后，通过学习借鉴国外做法、针对国情发明创造等途径，我国实施了多种不同的中职办学形式，有持续至今的成功样式，也有昙花一现的摸索探求，经梳理分为以下五个阶段。
（一）建国初期的3种办学形式（1949年-1957年）
1952年3月31日，政务院《关于整顿和发展中等技术教育指示》提出：“为满足目前国家对技术干部的迫切需要，及时完成为国家培养大量技术干部的任务”，要整顿和发展中等技术教育工作。这一时期，参照苏联模式，我国中等职业教育的办学形式有中等技术（专业）学校、技工学校、业余职业学校与短训班等。
1.中等技术（专业）学校。1952年3月，政务院《关于整顿和发展中等技术教育的指示》指出“各类各级中等技术学校，均应根据各业务部门的具体需要，明确规定其方针与任务，并逐步、适当地实行专业化与单一化，务求学用一致，使所培养的人材确能适合各业务部门的需要。”所以，中等技术学校多成为专业单一的学校。同年9月，教育部发布《关于统一中等技术学校（包括专业学校）名称的规定》，要求中等技术教育学校统一用“中等专业学校”名称。中等技术学校成为中等专业学校。1954年9月，政务院颁发《关于改进中等专业教育的决定》，对各类中等专业学校的学习年限、教学工作、中等专业学校章程、中等专业学校的领导做出规定。之后，高等教育部颁发《中等专业学校章程》《中等专业学校教学工作条例》《中等专业学校管理工作条例》等，加强对中等专业学校工作的管理。1957年，有中等技术（专业）学校1 320所（含中师592所），在校生777 903人。此后，中等技术（专业）学校一直是我国中等职业教育的核心力量。[1]
2.技工学校。1954年4月，劳动部颁布了《技工学校暂行办法》，该办法规定“技工学校按产业管理部门分别设置，各产业管理部门应根据该部门对于技工的需要设立技工学校，并按照国家批准的技工培养计划，培养其所需工种的技工。当所设技工学校有剩余力量时，应接受其他部门委托培养的任务。”1952年，全国有技校22所，在校生15 000人。1957年，技工学校增加到144所，在校生66 600人。[1]
3.业余职业学校与短训班。《政务院关于整顿和发展中等技术教育的指示》还提出：“除整顿和发展正规的技术学校外，还应根据实际需要举办各种速成性质的技术训练班，或在各工矿企业农场中以及各技术学校中附设各种业余性质的技术补习班或训练班，务使正规的、速成的、业余的各种技术学校或训练班得到适当的配合发展。”1952年，全国附设短训班的中等技术学校96所，学员29 390人。[1]
（二）“大跃进”至“文革”时期办学形式的新探索（1958年-1965年）
社会主义改造和第一个五年计划完成之后，新中国各项事业都有了长足发展，教育事业也一样。为更好适应国情需要，也鉴于中苏关系交恶，这一时期，我国在已有办学形式基础上展开了积极创造，自行探索出了半工（农）半读、职业中学等新的中职办学形式。
1.半工半读性质的职业学校。1958年9月，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，提出“两条腿走路”的办学方针——国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，普通教育与职业（技术）教育并举，成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，免费的教育与不免费的教育并举——即普通教育形式与半工（农）半读教育形式，并大力提倡半工（农）半读教育。1965年底，全国半工（农）半读学校共有7 294所，在校生达126.6万人。[1]（1）农村里的半工半读职业学校——农业中学。农业中学是指传授农业知识技能的中等职业学校，或在农村中设有比重较大的农业课程的普通中学。多由农村人民公社或村办。1958年首创于江苏，主要招收高小毕业生，学制3年，主要办学形式有：一校一班型、住宿走读结合型、学生学习劳动生产“三集中”型。农业中学的校舍、设备都是靠公社、村里自己解决；师资由举办者从未升学的初高中毕业生、下放干部、公立中小学、工厂、农场、拖拉机站等多方聘用；办学经费遵循“谁上学，谁出钱”的原则，公社、村集体也会给予补助。1958年，农业中学最多达到2万多所，在校生200万人；经过调整整顿，1962年，降到3 700所，在校生26万人；1965年，再次发展到1.9万所，在校生113萬多人。[1]（2）城市中的半工半读职业学校。①半工半读的技术学校。此类学校多由工厂企业举办，招收初中毕业生，学习年限4年，少数3年。学生定期去企业参加劳动，厂矿企业和学校共同承担学生的管理、教学、生产、生活待遇的责任。1958年5月27日，在刘少奇直接关怀下创办的天津国棉一厂半工半读学校开学，51名学员（四级工以上老工人），每天工作6小时、学习2小时，是全国第一所半工半读学校。[1]②半工半读的中学。它招收高小毕业生，学制3～4年，主要学习普通初中课程，文化课为主，兼学技术。毕业后升学或就业。③半工半读工厂。即全厂职工除正常生产劳动外每天或每周抽取一定时间学习，数量较少，多为试点。有工厂试验“厂校合一”，工人即学生。④半工半读的中专和技校。指全日制中专和技校改办半工半读学校，招收初中毕业生，一般适当延长学习年限，多数4年，少数3年，有的达4.5年。 2.城市职业中学（学校）。20纪60年代初创办的城市职业学校，一部分由普通中学改办而来，招收城市青年，学生毕业后去农场、渔场或人民公社；一部分由企事业单位举办，学生毕业后由举办者统一安排。据1964年统计，全国职业中学共有2 112所，在校生27.37万人。[1]
（三）“文革”十年办学形式的破坏（1966年-1976年）
“文化大革命”初期，党内错误地认为，刘少奇等领导已经变成走资本主义道路的当权派，由他主倡的两种教育制度也被错误地作为资产阶级教育制度受到批判。半工半读学校和职业中学全部停办，中专和技校早期遭到破坏，后期有所恢复。中等职业技术教育受到严重破坏，“文革”前新兴办学形式凋零。
（四）“文革”后至20世纪末多元办学形式的发展（1977年-1999年）
这一时期，中等职业教育办学形式有普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高级中学（简称职业高中或职高）、技工学校（简称技校）、高级技工学校等。
1.普通中等专业学校（简称普通中专）。普通中等专业学校即改革开放前的中等专业（技术）学校，改革开放后，这类学校经历了由计划体制到市场体制的巨变。1990年，国家教委下发《关于中等专业学校（含中师）领导体制问题的通知》，提出原则上中专继续推行校长负责制。1997年，国家教委和国家计委联合颁布《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》，提出推进招生改革，实行学生缴费上学。1994年，国家教委下发《关于普通中等专业学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，提出改革中专毕业生统包统配制度，“逐步实现毕业生自主择业、人才走向市场的就业制度”。1999年，国务院下发《关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发〔1999〕26号）提出：“除继续管理学校的部门和单位外，国务院其他部门和单位所属成人高等学校、中等专业学校和技工学校等划归地方管理。”这一时期，是中专学校改革最快的时期。
2.职业高中类中等职业学校。1980年10月7日，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，倡导城乡将部分普通高中改办为职业（技术）学校。后来又出现职业中等专业学校（简称职业中专）、职业教育中心（简称职教中心）等。这一类学校通常招收初中毕业生，属于高中段教育。1982-1985年，全国部分省市教育局和计委分别联合创办的一种介于职业中学和普通中专之间的中等职业学校。学生统一招考入学，实行中专学制，毕业不包分配，有关单位录用后享受中专毕业生待遇。1989年，河北省巨鹿县通过资产划转、集中投入的办法，建起一所融县农业中学、职业技术中学、农民中专、技工学校、卫生学校、财会学校、农业广播学校于一体的学校，实行“政府统筹，教委主管，部门联办，各尽其责，各记其功，隶属不变，一校多制”的管理体制，1991年，河北省政府把这一类型的学校命名为“职教中心”。河北省的做法得到国家领导和教育部的一致肯定，至“八五”末，河北每县建成一所职教中心。
3.成人类中等专业学校。成人中等专业学校前身是建国初期的业余学校。1987年4月17日，国家教委发布《成人中等专业学校暂行条例》，规定：“本条例所称的成人中等专业学校，是指按国家规定的审批程序批准设置的干部、职工、农民中等专业学校、广播电视中等专业学校（含广播电视大学中专部，下同）、中等专业函授教育机构等。”这是对成人中专涵盖范围最规范的描述。（1）中央农业广播电视学校。1981年7月13日，中央农业广播学校（简称农广校）正式开学。农广校是通过中央人民广播电台向全国播出具有中等专业水平的农业技术课程的形式，对农村、农业青年进行农业科技知识和技术技能教育培训的一种办学形式。（2）农民技术学校。1982年，教育部颁布了《县办农民技术学校暂行办法》，规定：“农民技术学校是招收具有初中毕业以上实际文化程度的社队管理干部、技术员、有一定生产经验的农村青年和农民教育的教师，学习年限分别定为二年、三年；学生毕业后，由哪里来，仍回哪里去，国家不管工作分配。”（3）职工中等专业学校。1982年9月9日，国务院批转教育部《关于举办职工中等专业学校的试行办法》，《办法》提出“职工中等专业学校，可采取脱产、半脱产、业余等多種形式办学，其招生对象是具有初中毕业实际文化程度并具有两年工龄的正式职工，年龄一般不超过三十五岁。”
1993年2月20日，国家教委下发《关于进一步改革成人中等专业学校招生工作的若干意见》，提出：“成人中等专业学校主要招收劳动者进行中等专业教育，亦可根据各地区、各部门（行业）实际需要招收应届初、高中毕业生，不包分配。学校可与用人单位签订合同，使招工、招生相结合。”1996年，国家教委专门就成人中专招收应届初中毕业生问题下发通知，加强管理。成人中专招生与普通中专、职业高中类中职校招生对象趋同。
4.技工类学校。技工学校是新中国中等职业教育固有办学形式，进入新时期，这类学校又增加了新的办学形式——高级技工学校。1989年12月30日，经劳动部批准，山东省两所技校（山东省劳动局技校和烟台市劳动局技校）自1990年开始试办高级技工学校，招收应届优秀技校毕业生或具有同等文化程度和技術水平的优秀青年，学制2年。[2]1995年7月17日，劳动部、国家计委联合下发《关于申办高级技工学校若干问题的通知》，提出：“高级技工学校招收技工学校及其他具有中级技术水平的职业学校毕业生或在职职工，学习期限2至3年，经考试和职业技能鉴定合格的毕业生发高级技工学校毕业证书和技术等级证书；获‘双证’的毕业生工作满两年可申报考评技师。”1997年12月10日，劳动部印发《高级技工学校设置标准（试行）》，进一步规范高级技工学校办学。
（五）21世纪中职办学形式的新变化（2000年—）
随着20世纪末机构改革的深入，教育部提出：“改变分散办学、重复办学，资源配置不合理，办学效益低的状况，通过‘合并、共建、联办、划转’等方式调整形式，进行资源重组，建设好一批规模大、水平高、有特色的骨干示范性学校。” 2002年8月24日，国务院发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发200216号），提出：“要规范中等和高等职业学校的名称，并体现职业特点，实施高中阶段学历教育的各类职业学校统一规范为‘××职业技术学校’。”
2005年，国务院颁布《关于大力发展职业教育的決定》，提出：“十一五期间，建立和完善遍布城乡、灵活开放的职业教育和培训网络，每个市（地）都要重点建设一所高等职业技术学院和若干所中等职业学校；每个县（市、区）都要重点办好一所起骨干示范作用的职教中心（中等职业学校）；乡镇要依托中小学、农民文化技术学校及其他培训机构开展职业教育和培训。”
2010年5月，为进一步加强中等职业教育管理，教育部制定并印发《中等职业学校管理规程》，其中第二条明确规定：“本规程适用于依法设立的各类中等职业学校（包括普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高中、技工学校）。” 7月，教育部修订印发《中等职业学校设置标准》，同时废止了2001年的《中等职业学校设置标准（试行）》。
2012年，人力资源和社会保障部结合新的形势需求下发《关于印发技工院校设置标准（试行）的通知》，其中含《技工学校设置标准（试行）》《高级技工学校标准（试行）》《技师学院设置标准（试行）》。对属于中职层次的技工学校、高级技工学校的设置重新做出试行性规定。
二、六十多年来中等职业教育办学形式的变化特点
如前所述，新中国中职办学形式是随着时代变化而变化的。归纳起来，有以下两个特点。
（一）中职办学形式深受政治、经济、外交等社会发展环境的影响
建国初期，新中国确立了建设社会主义国家的政治制度，实行倾向苏联社会主义的“一边倒”的外交政策，教育上确定了“以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育”的方针，鉴于中国旧有的中等职业教育办学形式并没有多少经验可传承，所以，中职办学形式基本照搬苏联模式，中专、技校这种正规的中职办学形式就此确立。而业余培训等形式则是延续了“老解放区新教育经验”。这一时期，影响中职办学形式的主要是政治、外交因素。
政治因素对中职办学形式影响巨大的另一个时期是“文革”十年。《中国共产党中央委员会关于无产阶级“文化大革命”的决定》提出：彻底批判教育界和其他文化领域的资产阶级反动思想，夺取这些领域的领导权。随之，刘少奇的“两种教育制度”被批为“资产阶级双轨制”，受到批判，大批半工半读学校被撤销，职业学校遭受严重摧残和破坏。到1969年，技工学校、职业学校、半工（农）半读学校几乎荡然无存。
政治因素的影响是贯穿各个时期的，但以社会急剧变革时最为明显而突出。大跃进至文革前、改革开放至今，因为职业教育本身与经济的密切联系，社会政治在决定了中职办学的大方向后，其影响就逐渐隐藏而使经济的影响凸现出来。
1956年，我国生產资料所有制的社会主义改造基本完成，新中国国民经济和社会发展进入社会主义建设新阶段，各项事业的发展，对人才提出了数量和种类的更高要求，此时，党和国家领导人大胆提出独具中国特色的半工半读的学校教育制度和半工半读的劳动制度，半工（农）半读职业学校迅速发展。同时，农业的发展对农民的技术水平提出了要求，在正规农业教育无法满足需求时，农业中学这种工读结合、灵活务实、贴近农村现实的中职办学形式也得以诞生并迅速影响全国。可以说，正是稳定政治形势下经济社会各项事业的发展，催生了这一时期新生的中职办学形式。
自改革开放至今的形势，更清楚地反映出经济发展对中职办学形式的影响。十一届三中全会的召开，决定了全党工作的重心转移到经济建设上来，此后，经济体制改革、社会主义市场经济体制建设、加入WTO等一项项经济改革措施的深入推进，带动我国社会各项事业发生了翻天覆地的变化，中等职业教育办学形式也不例外。如前所述，原有的中专学校变成普通中专，新增高中段多种职业类学校，除了面向应届初中生的，还有面向成人的；除原有技工学校之外，新增高级技工学校。而且，办学主体也发生了巨大变化，既有公办，也有民办。开始时，近乎所有业务部门都有主办公办学校，后来逐渐集中为主要由教育部门、劳动人事部门等事业类部门主办。可以说，改革开放后至20世纪末，是我国中职办学形式空前多样的时期，丰富多彩的办学样式，为社会培养了大批急需的中等专业技术技能人才，满足了社会经济及各项事业对中级人才的需求，贡献巨大。
教育作为社会的一部分，其职能是社会系统规定的，教育承担着为社会发展供给人才、传承文明、推动创新的使命。建国后中职办学形式的演变历程，反映出社会政治、经济、管理、外交等对它的要求和规定，也体现了它自身的变革以求适应的特点。
（二）中职办学形式在稳定中有创造，在前行中有曲折和调整，目前仍处于变革之中
纵观建国后六十多年中职办学形式的演变，可以说，变化是较大的，但是，变化之中也有相对稳定并一直延续至今的形式，比如，中专类学校、技工学校、短期职业培训等，这几种形式即使在最为动荡的“文革”时期，也只是受到较大冲击而没有完全消失，并在20世纪70年代因了经济发展的需求而逐渐恢复。这几种办学形式，成为整个新中国中职办学形式的基础与核心，体现了其稳定的一面。
但是，中专与技校是借鉴前苏联经验而采用的办学形式，是在中国自身的国情和需求的基础上借鉴的，所以，在我国整个社会发展进步的大背景下，我们从未停止过结合国情需要的中职办学形式的探索和创造，最为突出的是两个时期，一是“大跃进”时期至“文革”前，二是党的十一届三中全会以后。各种职业性质的半工（农）半读学校、职业中学、成人类中专学校、技校的升级版——高级技工学校乃至部分技师学院等等，都是我们针对不同时期经济社会发展对中等层次职业教育的需求而创设的办学形式，这些形式存在时间或长或短，规模或大或小，但都为社会培养了大批技术技能人才，做出了自己的贡献。 当然，在新形式的探索过程中，我们也走过弯路，经历过曲折，在一定时期甚至只注意到其优点而夸大了它的适用范围和应控制的规模——比如半工半读学校，或者调整不及时而使同一办学模式以不同形式存在，造成不必要的混乱——比如20世纪90年代至21世纪初的普通中专、职业高中、职业中专、成人中专，等等。直到今天，中职办学形式仍存在这样那样的问题，一直处在不断变革和调整之中。形式是服务于对象、内容、目标的，职业教育因为培养的人才通常直接对接用人市场，所以，其存在受各方面的影响更快、更大、更深，形式的变化也就要更加及时、迅速、适当。
三、中职办学形式未来走向推演
中职办学是个大问题，受多种因素影响，形式只是办学的一个外在方面，要推演形式的未来走向，需要结合具体问题来分析。
（一）基于办学主体和管理层级的分析
自建国初期至20世纪末，中职学校办学主体是各业务主管部门和厂矿企业，整个管理归教育行政部门，其中，技工学校小归口为劳动（人事）行政部门。学校所属层级也跨多个层次，既有部属、省属，也有市属、县属，如图1所示。
发展至今，中职办学形式历经下放与剥离，留存了教育系统举办、人力资源社会保障系统举办、其它行业举办、公有大企业举办四种，层级上压缩为市属、县属两种，如图2所示。
现以山东省滨州市中等职业学校为例分析。截至2016年，滨州市共有中职学校17所。从办学主体属性上看，包括公办13所，占76.5%；民办3所，占17.6%；企业办1所，占5.9%。从13所公办学校类型上看，包括体育系统办学1所，占7.7%；卫生系统办学1所，占7.7%；其余11所皆为教育系统代政府办学，占84.6%。从13所公办学校行政管理层级（所属层级）看，包括市属3所，占23.1%；县（区）属10所，占公办比76.9%。
由以上滨州中职办学形式情况可知，自改革开放以来，随着体制改革、机构改革的深入，中等职业教育办学主体的类型逐渐减少、行政管理层级逐步下移，结构逐渐由原来的纵横交错、复杂多样走向简单扁平（见图2）。
但就是这样一个简单扁平的结构，也还存在种种问题。我国中等职业教育历史形成了谁用人谁办学、谁办学谁管理，而整个教育教学归教育行政部门管理的传统。通常，办学主体管理学校的人、财、物，教育或人力资源行政部门管理学校业务——教育教学，现存的几类学校也依旧存在这种管理上的职责交叉现象。
从管理主体上看，目前，教育部门管理全日制学历中等职业教育，人力资源社会保障部门管理全日制非学历技工教育，这种现状首先需要改进。根据我国《义务教育法》要求，所有适龄儿童少年必须接受完整的九年义务教育，在这一前提下，中职学校和技工学校有如下异同。相同点有：（1）招生主体都是初中毕业生；（2）教育内容都包括文化课、专业理论课、专业实践课三类，只是比例略有不同；（3）在人才培养方式上，两者都强调理实一体化、校企合作、工学结合；（4）培养规格都是高素质劳动者和初中级技能人才；（5）学生毕业后都可以考取初级、中级职业资格证书。不同点有：（1）中职学校中考后统一招生，而技工学校自主招生；（2）中职学校学生毕业后可以拿到中专学历证书，而技工学校学生毕业拿到不计学历的技工学校毕业证书；（3）中职学校升入高一级学校继续学习的渠道比技工学校更为畅通。这些异同虽是历史形成的，但对于施教者和受教者都是不公平的，理論上既有悖逻辑，现实中也多有困难，比如，现在许多技工学校招生极其困难乃至办不下去；另有不少学校一校两牌，人为地将一样的学生分为两类。2005年以来，国家提出“双证互通”政策，意在打通两种办学形式，可一直未得到很好落实，根源即在于管理上的这种切割。这是有违职业教育特点和规律的，也是与现代职业教育精神不符的，作为全日制中等职业教育学校，保留一种即可。
从管理层级上看，市属、县（区）属职业学校的办学并没有根本的不同，区别仅在于市属校由市财政投入、市人力资源社会保障部门管理学校教职员工，县（区）属的则分别由县财政和县人社部门管。管理层级上的这种分别，也给学校管理与办学造成困惑，因为进入新世纪后，我国有一系列政策强调中等职业教育的市级统筹，如果一个市的县（区）属职业学校占多数，市级统筹中等职业教育时便不可避免地遇上县（区）属职业学校财政投入、人事管理方面的阻碍，而没有财权、人权只有业务的“统筹”，常常“统”不起来“筹”不起来。青岛市中等职业教育是山东省的亮点，原因很多，其中，市属学校多、市级统筹力度大也是重要原因之一。因此说，归并管理层级，也是办学形式未来发展的趋势所在。即这种教育只需以一种学校形式存在——全日制中等职业学校，公办为主，企业和其它社会力量办学作为必要补充，统一由一个行政部门管理。
事实上，上海市早已把两类学校整合成了一种，山东省许多县市区也早已把两类学校整合成了一校，但因为管理主体、办学形式没有理顺，这类学校仍然一校两牌或多牌，给学校内部管理上平添许多不该有的麻烦。
（二）基于教育类型的分析
职业教育是一种教育类型，现在已基本成为共识。在我国，中等职业教育与普通高中教育是同属高中段教育的两种不同教育类型，这两类教育学校颁发的学历证书属于同等——中等层次，这样，就产生一个问题：同一层次是否要保留两种学历证书？历史上，中专学历证书有两种作用：（1）证明获证者具备专门化知识与技能，是专门教育的最低层级；（2）使获证者由农业户口转为非农业户口，并同时拥有干部身份。现在，这一证书的第二种作用已完全丧失，第一种作用完全可以由职业资格证书代替。所以，保留中等职业教育的学历证书没有什么意义。
但是，接受中等职业教育的人数数量巨大，按照国家现行高中段职普比大体相当的提法，约有一半的意欲继续求学的初中毕业生要进入中职学校，不给予这些学生高中段学历证明，势必影响他们以后的学历提升和素质能力提高。这种情况下，可以谋求一个中职与普通高中教育对接的方式，而将学历合并为一，高中段只保留一种学历。而中等职业学校就办成纯粹的非学历的全日制职业学校，以职业技术教育为主要和基本的教育内容，根据专业不同，将学习時间压缩为1-2年或以月计算，学生学习合格，只统一颁发相应的职业资格证书。这种学校可以改变以往主要接受初中毕业生的做法，而同时接受高中二三年级在读或高中毕业的学生，为其设定一个门槛。这样，既可避免教育内部普通高中与中职学校的对垒与矛盾，也可避免教育外部教育与人力资源社会保障系统等其它系统的纠缠与斗争。中职学校实施这样的调整后，可以只实施专门化职业化教育，成为名副其实的职业技术教育机构。目前，一些发达省份正实施职业高考并主要面对中职学生，这种做法无非是为中职学生提供更多接受高等教育的机会，但是，在考试实施、中高职人才培养的衔接中仍有重重困难。这种另起炉灶、单设一规的设计，是最科学的设计吗？答案值得商榷。 2015年，党的十八届五中全会提出了普及高中段教育的目标，实现途径是发展普通高中和中等职业教育，那么，同一层次的这两类教育具体如何发展？这是值得深入研究的。两类办学形式比例大体相当是一种路径；在一些经济社会较为发达的地区，试点普及普通高中，同时，将中等职业教育办成非学历的全日制中等职业学校，以为高中段教育的必要补充，更不失为一种有益的尝试。
事实上，已有学者用调查研究给出了“中职毕业生回报率低于普高毕业生”的结论。自2010年起，美国斯坦福大学国际研究所高级研究员罗斯高通过他所在的“农村教育行动计划”项目团队（由中国科学院农业政策研究中心、陕西师范大學教育实验经济研究所、西北社会经济发展研究中心与美国斯坦福大学合作组建），对中国东南沿海和中西部一些省份中职学校的跟踪调查发现，学生在进入随机抽取的中职样本学校学习两年后，不仅没有学到他们进校前设想的先进技术知识，甚至一些学生的基础数学、语文知识相对于初中还倒退了。究竟退到什么程度呢？罗斯高说，他所在的研究团队通过随机干预实验的研究方法对中职样本学校的学生进行了两期的标准化数学能力的测试。结果发现，在进入中职学校学习两年后，学生的标准化数学考试成绩比原先在刚入校时倒退了0.08个标准差，贫困学生甚至倒退了0.3个标准差，这意味着学生在两年后的基础数学应用能力比初中三年级时倒退了近3个月。罗斯高教授在接受《中国教育报》记者采访时表示，从20世纪90年代起，世界银行就建议各国将高中阶段的教育公共投资更多地从中职教育转向普通高中教育。就中国中等职业教育而言，与国际相比，纵向来看，回报率有所提高，但从横向比较来看，中职毕业生的回报率仍然普遍低于普通高中毕业生。就眼下现状，专科层次高等职业院校更喜欢接受普通高中毕业的学生，也是不争的事實。
可见，真正面对现实，综合发挥普通高中和中等职业教育学校的优势，实施公办中等职业教育办学形式调整战略，使政府用有限财力，只举办非学历全日制一种中等职业学校，既是一种明智的理性的选择，也是一种负责任的适应受教育者需求和教育规律需求的选择。这样的中职学校可以将培养出的学生定位为具备初中级技术技能的人才。这种定位与职业等级挂钩，而非与学历挂钩，这是对职业教育本源的回归。公办中等职业教育的办学形式简化为一后，管理自然也会归一。
参考文献：
[1] 李蔺田.中国职业技术教育史[M].北京：高等教育出版社，1994（1）：138.
[2] 徐明林.我所经历和了解的山东劳动职业技术学院发展中的几个重大事件[N].山东劳动职业技术学院报，2011-05-05（3）.
[责任编辑 金莲顺]
关键词：中等职业教育；办学形式；演进；走向；建国后
作者简介：赵丽萍，女，山东省教育科学研究院教师发展研究中心副主任，编审，硕士研究生导师，主要研究方向为职业教育、编辑出版；曹美红，女，山东师范大学教育学院2014级硕士研究生，主要研究方向为职业教育。
中图分类号： G710 文献标识码： A 文章编号： 1674-7747（2017）04-0058-07
新中国成立后，我国在中等职业教育办学形式方面进行了诸多探索。考察这一历史进程，有助于总结办学经验、创造出适应我国当前和今后经济社会发展需求的更加科学的办学形式。
一、建国后中等职业教育办学形式的演进
新中国成立后，通过学习借鉴国外做法、针对国情发明创造等途径，我国实施了多种不同的中职办学形式，有持续至今的成功样式，也有昙花一现的摸索探求，经梳理分为以下五个阶段。
（一）建国初期的3种办学形式（1949年-1957年）
1952年3月31日，政务院《关于整顿和发展中等技术教育指示》提出：“为满足目前国家对技术干部的迫切需要，及时完成为国家培养大量技术干部的任务”，要整顿和发展中等技术教育工作。这一时期，参照苏联模式，我国中等职业教育的办学形式有中等技术（专业）学校、技工学校、业余职业学校与短训班等。
1.中等技术（专业）学校。1952年3月，政务院《关于整顿和发展中等技术教育的指示》指出“各类各级中等技术学校，均应根据各业务部门的具体需要，明确规定其方针与任务，并逐步、适当地实行专业化与单一化，务求学用一致，使所培养的人材确能适合各业务部门的需要。”所以，中等技术学校多成为专业单一的学校。同年9月，教育部发布《关于统一中等技术学校（包括专业学校）名称的规定》，要求中等技术教育学校统一用“中等专业学校”名称。中等技术学校成为中等专业学校。1954年9月，政务院颁发《关于改进中等专业教育的决定》，对各类中等专业学校的学习年限、教学工作、中等专业学校章程、中等专业学校的领导做出规定。之后，高等教育部颁发《中等专业学校章程》《中等专业学校教学工作条例》《中等专业学校管理工作条例》等，加强对中等专业学校工作的管理。1957年，有中等技术（专业）学校1 320所（含中师592所），在校生777 903人。此后，中等技术（专业）学校一直是我国中等职业教育的核心力量。[1]
2.技工学校。1954年4月，劳动部颁布了《技工学校暂行办法》，该办法规定“技工学校按产业管理部门分别设置，各产业管理部门应根据该部门对于技工的需要设立技工学校，并按照国家批准的技工培养计划，培养其所需工种的技工。当所设技工学校有剩余力量时，应接受其他部门委托培养的任务。”1952年，全国有技校22所，在校生15 000人。1957年，技工学校增加到144所，在校生66 600人。[1]
3.业余职业学校与短训班。《政务院关于整顿和发展中等技术教育的指示》还提出：“除整顿和发展正规的技术学校外，还应根据实际需要举办各种速成性质的技术训练班，或在各工矿企业农场中以及各技术学校中附设各种业余性质的技术补习班或训练班，务使正规的、速成的、业余的各种技术学校或训练班得到适当的配合发展。”1952年，全国附设短训班的中等技术学校96所，学员29 390人。[1]
（二）“大跃进”至“文革”时期办学形式的新探索（1958年-1965年）
社会主义改造和第一个五年计划完成之后，新中国各项事业都有了长足发展，教育事业也一样。为更好适应国情需要，也鉴于中苏关系交恶，这一时期，我国在已有办学形式基础上展开了积极创造，自行探索出了半工（农）半读、职业中学等新的中职办学形式。
1.半工半读性质的职业学校。1958年9月，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，提出“两条腿走路”的办学方针——国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，普通教育与职业（技术）教育并举，成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，免费的教育与不免费的教育并举——即普通教育形式与半工（农）半读教育形式，并大力提倡半工（农）半读教育。1965年底，全国半工（农）半读学校共有7 294所，在校生达126.6万人。[1]（1）农村里的半工半读职业学校——农业中学。农业中学是指传授农业知识技能的中等职业学校，或在农村中设有比重较大的农业课程的普通中学。多由农村人民公社或村办。1958年首创于江苏，主要招收高小毕业生，学制3年，主要办学形式有：一校一班型、住宿走读结合型、学生学习劳动生产“三集中”型。农业中学的校舍、设备都是靠公社、村里自己解决；师资由举办者从未升学的初高中毕业生、下放干部、公立中小学、工厂、农场、拖拉机站等多方聘用；办学经费遵循“谁上学，谁出钱”的原则，公社、村集体也会给予补助。1958年，农业中学最多达到2万多所，在校生200万人；经过调整整顿，1962年，降到3 700所，在校生26万人；1965年，再次发展到1.9万所，在校生113萬多人。[1]（2）城市中的半工半读职业学校。①半工半读的技术学校。此类学校多由工厂企业举办，招收初中毕业生，学习年限4年，少数3年。学生定期去企业参加劳动，厂矿企业和学校共同承担学生的管理、教学、生产、生活待遇的责任。1958年5月27日，在刘少奇直接关怀下创办的天津国棉一厂半工半读学校开学，51名学员（四级工以上老工人），每天工作6小时、学习2小时，是全国第一所半工半读学校。[1]②半工半读的中学。它招收高小毕业生，学制3～4年，主要学习普通初中课程，文化课为主，兼学技术。毕业后升学或就业。③半工半读工厂。即全厂职工除正常生产劳动外每天或每周抽取一定时间学习，数量较少，多为试点。有工厂试验“厂校合一”，工人即学生。④半工半读的中专和技校。指全日制中专和技校改办半工半读学校，招收初中毕业生，一般适当延长学习年限，多数4年，少数3年，有的达4.5年。 2.城市职业中学（学校）。20纪60年代初创办的城市职业学校，一部分由普通中学改办而来，招收城市青年，学生毕业后去农场、渔场或人民公社；一部分由企事业单位举办，学生毕业后由举办者统一安排。据1964年统计，全国职业中学共有2 112所，在校生27.37万人。[1]
（三）“文革”十年办学形式的破坏（1966年-1976年）
“文化大革命”初期，党内错误地认为，刘少奇等领导已经变成走资本主义道路的当权派，由他主倡的两种教育制度也被错误地作为资产阶级教育制度受到批判。半工半读学校和职业中学全部停办，中专和技校早期遭到破坏，后期有所恢复。中等职业技术教育受到严重破坏，“文革”前新兴办学形式凋零。
（四）“文革”后至20世纪末多元办学形式的发展（1977年-1999年）
这一时期，中等职业教育办学形式有普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高级中学（简称职业高中或职高）、技工学校（简称技校）、高级技工学校等。
1.普通中等专业学校（简称普通中专）。普通中等专业学校即改革开放前的中等专业（技术）学校，改革开放后，这类学校经历了由计划体制到市场体制的巨变。1990年，国家教委下发《关于中等专业学校（含中师）领导体制问题的通知》，提出原则上中专继续推行校长负责制。1997年，国家教委和国家计委联合颁布《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》，提出推进招生改革，实行学生缴费上学。1994年，国家教委下发《关于普通中等专业学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，提出改革中专毕业生统包统配制度，“逐步实现毕业生自主择业、人才走向市场的就业制度”。1999年，国务院下发《关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发〔1999〕26号）提出：“除继续管理学校的部门和单位外，国务院其他部门和单位所属成人高等学校、中等专业学校和技工学校等划归地方管理。”这一时期，是中专学校改革最快的时期。
2.职业高中类中等职业学校。1980年10月7日，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，倡导城乡将部分普通高中改办为职业（技术）学校。后来又出现职业中等专业学校（简称职业中专）、职业教育中心（简称职教中心）等。这一类学校通常招收初中毕业生，属于高中段教育。1982-1985年，全国部分省市教育局和计委分别联合创办的一种介于职业中学和普通中专之间的中等职业学校。学生统一招考入学，实行中专学制，毕业不包分配，有关单位录用后享受中专毕业生待遇。1989年，河北省巨鹿县通过资产划转、集中投入的办法，建起一所融县农业中学、职业技术中学、农民中专、技工学校、卫生学校、财会学校、农业广播学校于一体的学校，实行“政府统筹，教委主管，部门联办，各尽其责，各记其功，隶属不变，一校多制”的管理体制，1991年，河北省政府把这一类型的学校命名为“职教中心”。河北省的做法得到国家领导和教育部的一致肯定，至“八五”末，河北每县建成一所职教中心。
3.成人类中等专业学校。成人中等专业学校前身是建国初期的业余学校。1987年4月17日，国家教委发布《成人中等专业学校暂行条例》，规定：“本条例所称的成人中等专业学校，是指按国家规定的审批程序批准设置的干部、职工、农民中等专业学校、广播电视中等专业学校（含广播电视大学中专部，下同）、中等专业函授教育机构等。”这是对成人中专涵盖范围最规范的描述。（1）中央农业广播电视学校。1981年7月13日，中央农业广播学校（简称农广校）正式开学。农广校是通过中央人民广播电台向全国播出具有中等专业水平的农业技术课程的形式，对农村、农业青年进行农业科技知识和技术技能教育培训的一种办学形式。（2）农民技术学校。1982年，教育部颁布了《县办农民技术学校暂行办法》，规定：“农民技术学校是招收具有初中毕业以上实际文化程度的社队管理干部、技术员、有一定生产经验的农村青年和农民教育的教师，学习年限分别定为二年、三年；学生毕业后，由哪里来，仍回哪里去，国家不管工作分配。”（3）职工中等专业学校。1982年9月9日，国务院批转教育部《关于举办职工中等专业学校的试行办法》，《办法》提出“职工中等专业学校，可采取脱产、半脱产、业余等多種形式办学，其招生对象是具有初中毕业实际文化程度并具有两年工龄的正式职工，年龄一般不超过三十五岁。”
1993年2月20日，国家教委下发《关于进一步改革成人中等专业学校招生工作的若干意见》，提出：“成人中等专业学校主要招收劳动者进行中等专业教育，亦可根据各地区、各部门（行业）实际需要招收应届初、高中毕业生，不包分配。学校可与用人单位签订合同，使招工、招生相结合。”1996年，国家教委专门就成人中专招收应届初中毕业生问题下发通知，加强管理。成人中专招生与普通中专、职业高中类中职校招生对象趋同。
4.技工类学校。技工学校是新中国中等职业教育固有办学形式，进入新时期，这类学校又增加了新的办学形式——高级技工学校。1989年12月30日，经劳动部批准，山东省两所技校（山东省劳动局技校和烟台市劳动局技校）自1990年开始试办高级技工学校，招收应届优秀技校毕业生或具有同等文化程度和技術水平的优秀青年，学制2年。[2]1995年7月17日，劳动部、国家计委联合下发《关于申办高级技工学校若干问题的通知》，提出：“高级技工学校招收技工学校及其他具有中级技术水平的职业学校毕业生或在职职工，学习期限2至3年，经考试和职业技能鉴定合格的毕业生发高级技工学校毕业证书和技术等级证书；获‘双证’的毕业生工作满两年可申报考评技师。”1997年12月10日，劳动部印发《高级技工学校设置标准（试行）》，进一步规范高级技工学校办学。
（五）21世纪中职办学形式的新变化（2000年—）
随着20世纪末机构改革的深入，教育部提出：“改变分散办学、重复办学，资源配置不合理，办学效益低的状况，通过‘合并、共建、联办、划转’等方式调整形式，进行资源重组，建设好一批规模大、水平高、有特色的骨干示范性学校。” 2002年8月24日，国务院发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发200216号），提出：“要规范中等和高等职业学校的名称，并体现职业特点，实施高中阶段学历教育的各类职业学校统一规范为‘××职业技术学校’。”
2005年，国务院颁布《关于大力发展职业教育的決定》，提出：“十一五期间，建立和完善遍布城乡、灵活开放的职业教育和培训网络，每个市（地）都要重点建设一所高等职业技术学院和若干所中等职业学校；每个县（市、区）都要重点办好一所起骨干示范作用的职教中心（中等职业学校）；乡镇要依托中小学、农民文化技术学校及其他培训机构开展职业教育和培训。”
2010年5月，为进一步加强中等职业教育管理，教育部制定并印发《中等职业学校管理规程》，其中第二条明确规定：“本规程适用于依法设立的各类中等职业学校（包括普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高中、技工学校）。” 7月，教育部修订印发《中等职业学校设置标准》，同时废止了2001年的《中等职业学校设置标准（试行）》。
2012年，人力资源和社会保障部结合新的形势需求下发《关于印发技工院校设置标准（试行）的通知》，其中含《技工学校设置标准（试行）》《高级技工学校标准（试行）》《技师学院设置标准（试行）》。对属于中职层次的技工学校、高级技工学校的设置重新做出试行性规定。
二、六十多年来中等职业教育办学形式的变化特点
如前所述，新中国中职办学形式是随着时代变化而变化的。归纳起来，有以下两个特点。
（一）中职办学形式深受政治、经济、外交等社会发展环境的影响
建国初期，新中国确立了建设社会主义国家的政治制度，实行倾向苏联社会主义的“一边倒”的外交政策，教育上确定了“以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育”的方针，鉴于中国旧有的中等职业教育办学形式并没有多少经验可传承，所以，中职办学形式基本照搬苏联模式，中专、技校这种正规的中职办学形式就此确立。而业余培训等形式则是延续了“老解放区新教育经验”。这一时期，影响中职办学形式的主要是政治、外交因素。
政治因素对中职办学形式影响巨大的另一个时期是“文革”十年。《中国共产党中央委员会关于无产阶级“文化大革命”的决定》提出：彻底批判教育界和其他文化领域的资产阶级反动思想，夺取这些领域的领导权。随之，刘少奇的“两种教育制度”被批为“资产阶级双轨制”，受到批判，大批半工半读学校被撤销，职业学校遭受严重摧残和破坏。到1969年，技工学校、职业学校、半工（农）半读学校几乎荡然无存。
政治因素的影响是贯穿各个时期的，但以社会急剧变革时最为明显而突出。大跃进至文革前、改革开放至今，因为职业教育本身与经济的密切联系，社会政治在决定了中职办学的大方向后，其影响就逐渐隐藏而使经济的影响凸现出来。
1956年，我国生產资料所有制的社会主义改造基本完成，新中国国民经济和社会发展进入社会主义建设新阶段，各项事业的发展，对人才提出了数量和种类的更高要求，此时，党和国家领导人大胆提出独具中国特色的半工半读的学校教育制度和半工半读的劳动制度，半工（农）半读职业学校迅速发展。同时，农业的发展对农民的技术水平提出了要求，在正规农业教育无法满足需求时，农业中学这种工读结合、灵活务实、贴近农村现实的中职办学形式也得以诞生并迅速影响全国。可以说，正是稳定政治形势下经济社会各项事业的发展，催生了这一时期新生的中职办学形式。
自改革开放至今的形势，更清楚地反映出经济发展对中职办学形式的影响。十一届三中全会的召开，决定了全党工作的重心转移到经济建设上来，此后，经济体制改革、社会主义市场经济体制建设、加入WTO等一项项经济改革措施的深入推进，带动我国社会各项事业发生了翻天覆地的变化，中等职业教育办学形式也不例外。如前所述，原有的中专学校变成普通中专，新增高中段多种职业类学校，除了面向应届初中生的，还有面向成人的；除原有技工学校之外，新增高级技工学校。而且，办学主体也发生了巨大变化，既有公办，也有民办。开始时，近乎所有业务部门都有主办公办学校，后来逐渐集中为主要由教育部门、劳动人事部门等事业类部门主办。可以说，改革开放后至20世纪末，是我国中职办学形式空前多样的时期，丰富多彩的办学样式，为社会培养了大批急需的中等专业技术技能人才，满足了社会经济及各项事业对中级人才的需求，贡献巨大。
教育作为社会的一部分，其职能是社会系统规定的，教育承担着为社会发展供给人才、传承文明、推动创新的使命。建国后中职办学形式的演变历程，反映出社会政治、经济、管理、外交等对它的要求和规定，也体现了它自身的变革以求适应的特点。
（二）中职办学形式在稳定中有创造，在前行中有曲折和调整，目前仍处于变革之中
纵观建国后六十多年中职办学形式的演变，可以说，变化是较大的，但是，变化之中也有相对稳定并一直延续至今的形式，比如，中专类学校、技工学校、短期职业培训等，这几种形式即使在最为动荡的“文革”时期，也只是受到较大冲击而没有完全消失，并在20世纪70年代因了经济发展的需求而逐渐恢复。这几种办学形式，成为整个新中国中职办学形式的基础与核心，体现了其稳定的一面。
但是，中专与技校是借鉴前苏联经验而采用的办学形式，是在中国自身的国情和需求的基础上借鉴的，所以，在我国整个社会发展进步的大背景下，我们从未停止过结合国情需要的中职办学形式的探索和创造，最为突出的是两个时期，一是“大跃进”时期至“文革”前，二是党的十一届三中全会以后。各种职业性质的半工（农）半读学校、职业中学、成人类中专学校、技校的升级版——高级技工学校乃至部分技师学院等等，都是我们针对不同时期经济社会发展对中等层次职业教育的需求而创设的办学形式，这些形式存在时间或长或短，规模或大或小，但都为社会培养了大批技术技能人才，做出了自己的贡献。 当然，在新形式的探索过程中，我们也走过弯路，经历过曲折，在一定时期甚至只注意到其优点而夸大了它的适用范围和应控制的规模——比如半工半读学校，或者调整不及时而使同一办学模式以不同形式存在，造成不必要的混乱——比如20世纪90年代至21世纪初的普通中专、职业高中、职业中专、成人中专，等等。直到今天，中职办学形式仍存在这样那样的问题，一直处在不断变革和调整之中。形式是服务于对象、内容、目标的，职业教育因为培养的人才通常直接对接用人市场，所以，其存在受各方面的影响更快、更大、更深，形式的变化也就要更加及时、迅速、适当。
三、中职办学形式未来走向推演
中职办学是个大问题，受多种因素影响，形式只是办学的一个外在方面，要推演形式的未来走向，需要结合具体问题来分析。
（一）基于办学主体和管理层级的分析
自建国初期至20世纪末，中职学校办学主体是各业务主管部门和厂矿企业，整个管理归教育行政部门，其中，技工学校小归口为劳动（人事）行政部门。学校所属层级也跨多个层次，既有部属、省属，也有市属、县属，如图1所示。
发展至今，中职办学形式历经下放与剥离，留存了教育系统举办、人力资源社会保障系统举办、其它行业举办、公有大企业举办四种，层级上压缩为市属、县属两种，如图2所示。
现以山东省滨州市中等职业学校为例分析。截至2016年，滨州市共有中职学校17所。从办学主体属性上看，包括公办13所，占76.5%；民办3所，占17.6%；企业办1所，占5.9%。从13所公办学校类型上看，包括体育系统办学1所，占7.7%；卫生系统办学1所，占7.7%；其余11所皆为教育系统代政府办学，占84.6%。从13所公办学校行政管理层级（所属层级）看，包括市属3所，占23.1%；县（区）属10所，占公办比76.9%。
由以上滨州中职办学形式情况可知，自改革开放以来，随着体制改革、机构改革的深入，中等职业教育办学主体的类型逐渐减少、行政管理层级逐步下移，结构逐渐由原来的纵横交错、复杂多样走向简单扁平（见图2）。
但就是这样一个简单扁平的结构，也还存在种种问题。我国中等职业教育历史形成了谁用人谁办学、谁办学谁管理，而整个教育教学归教育行政部门管理的传统。通常，办学主体管理学校的人、财、物，教育或人力资源行政部门管理学校业务——教育教学，现存的几类学校也依旧存在这种管理上的职责交叉现象。
从管理主体上看，目前，教育部门管理全日制学历中等职业教育，人力资源社会保障部门管理全日制非学历技工教育，这种现状首先需要改进。根据我国《义务教育法》要求，所有适龄儿童少年必须接受完整的九年义务教育，在这一前提下，中职学校和技工学校有如下异同。相同点有：（1）招生主体都是初中毕业生；（2）教育内容都包括文化课、专业理论课、专业实践课三类，只是比例略有不同；（3）在人才培养方式上，两者都强调理实一体化、校企合作、工学结合；（4）培养规格都是高素质劳动者和初中级技能人才；（5）学生毕业后都可以考取初级、中级职业资格证书。不同点有：（1）中职学校中考后统一招生，而技工学校自主招生；（2）中职学校学生毕业后可以拿到中专学历证书，而技工学校学生毕业拿到不计学历的技工学校毕业证书；（3）中职学校升入高一级学校继续学习的渠道比技工学校更为畅通。这些异同虽是历史形成的，但对于施教者和受教者都是不公平的，理論上既有悖逻辑，现实中也多有困难，比如，现在许多技工学校招生极其困难乃至办不下去；另有不少学校一校两牌，人为地将一样的学生分为两类。2005年以来，国家提出“双证互通”政策，意在打通两种办学形式，可一直未得到很好落实，根源即在于管理上的这种切割。这是有违职业教育特点和规律的，也是与现代职业教育精神不符的，作为全日制中等职业教育学校，保留一种即可。
从管理层级上看，市属、县（区）属职业学校的办学并没有根本的不同，区别仅在于市属校由市财政投入、市人力资源社会保障部门管理学校教职员工，县（区）属的则分别由县财政和县人社部门管。管理层级上的这种分别，也给学校管理与办学造成困惑，因为进入新世纪后，我国有一系列政策强调中等职业教育的市级统筹，如果一个市的县（区）属职业学校占多数，市级统筹中等职业教育时便不可避免地遇上县（区）属职业学校财政投入、人事管理方面的阻碍，而没有财权、人权只有业务的“统筹”，常常“统”不起来“筹”不起来。青岛市中等职业教育是山东省的亮点，原因很多，其中，市属学校多、市级统筹力度大也是重要原因之一。因此说，归并管理层级，也是办学形式未来发展的趋势所在。即这种教育只需以一种学校形式存在——全日制中等职业学校，公办为主，企业和其它社会力量办学作为必要补充，统一由一个行政部门管理。
事实上，上海市早已把两类学校整合成了一种，山东省许多县市区也早已把两类学校整合成了一校，但因为管理主体、办学形式没有理顺，这类学校仍然一校两牌或多牌，给学校内部管理上平添许多不该有的麻烦。
（二）基于教育类型的分析
职业教育是一种教育类型，现在已基本成为共识。在我国，中等职业教育与普通高中教育是同属高中段教育的两种不同教育类型，这两类教育学校颁发的学历证书属于同等——中等层次，这样，就产生一个问题：同一层次是否要保留两种学历证书？历史上，中专学历证书有两种作用：（1）证明获证者具备专门化知识与技能，是专门教育的最低层级；（2）使获证者由农业户口转为非农业户口，并同时拥有干部身份。现在，这一证书的第二种作用已完全丧失，第一种作用完全可以由职业资格证书代替。所以，保留中等职业教育的学历证书没有什么意义。
但是，接受中等职业教育的人数数量巨大，按照国家现行高中段职普比大体相当的提法，约有一半的意欲继续求学的初中毕业生要进入中职学校，不给予这些学生高中段学历证明，势必影响他们以后的学历提升和素质能力提高。这种情况下，可以谋求一个中职与普通高中教育对接的方式，而将学历合并为一，高中段只保留一种学历。而中等职业学校就办成纯粹的非学历的全日制职业学校，以职业技术教育为主要和基本的教育内容，根据专业不同，将学习時间压缩为1-2年或以月计算，学生学习合格，只统一颁发相应的职业资格证书。这种学校可以改变以往主要接受初中毕业生的做法，而同时接受高中二三年级在读或高中毕业的学生，为其设定一个门槛。这样，既可避免教育内部普通高中与中职学校的对垒与矛盾，也可避免教育外部教育与人力资源社会保障系统等其它系统的纠缠与斗争。中职学校实施这样的调整后，可以只实施专门化职业化教育，成为名副其实的职业技术教育机构。目前，一些发达省份正实施职业高考并主要面对中职学生，这种做法无非是为中职学生提供更多接受高等教育的机会，但是，在考试实施、中高职人才培养的衔接中仍有重重困难。这种另起炉灶、单设一规的设计，是最科学的设计吗？答案值得商榷。 2015年，党的十八届五中全会提出了普及高中段教育的目标，实现途径是发展普通高中和中等职业教育，那么，同一层次的这两类教育具体如何发展？这是值得深入研究的。两类办学形式比例大体相当是一种路径；在一些经济社会较为发达的地区，试点普及普通高中，同时，将中等职业教育办成非学历的全日制中等职业学校，以为高中段教育的必要补充，更不失为一种有益的尝试。
事实上，已有学者用调查研究给出了“中职毕业生回报率低于普高毕业生”的结论。自2010年起，美国斯坦福大学国际研究所高级研究员罗斯高通过他所在的“农村教育行动计划”项目团队（由中国科学院农业政策研究中心、陕西师范大學教育实验经济研究所、西北社会经济发展研究中心与美国斯坦福大学合作组建），对中国东南沿海和中西部一些省份中职学校的跟踪调查发现，学生在进入随机抽取的中职样本学校学习两年后，不仅没有学到他们进校前设想的先进技术知识，甚至一些学生的基础数学、语文知识相对于初中还倒退了。究竟退到什么程度呢？罗斯高说，他所在的研究团队通过随机干预实验的研究方法对中职样本学校的学生进行了两期的标准化数学能力的测试。结果发现，在进入中职学校学习两年后，学生的标准化数学考试成绩比原先在刚入校时倒退了0.08个标准差，贫困学生甚至倒退了0.3个标准差，这意味着学生在两年后的基础数学应用能力比初中三年级时倒退了近3个月。罗斯高教授在接受《中国教育报》记者采访时表示，从20世纪90年代起，世界银行就建议各国将高中阶段的教育公共投资更多地从中职教育转向普通高中教育。就中国中等职业教育而言，与国际相比，纵向来看，回报率有所提高，但从横向比较来看，中职毕业生的回报率仍然普遍低于普通高中毕业生。就眼下现状，专科层次高等职业院校更喜欢接受普通高中毕业的学生，也是不争的事實。
可见，真正面对现实，综合发挥普通高中和中等职业教育学校的优势，实施公办中等职业教育办学形式调整战略，使政府用有限财力，只举办非学历全日制一种中等职业学校，既是一种明智的理性的选择，也是一种负责任的适应受教育者需求和教育规律需求的选择。这样的中职学校可以将培养出的学生定位为具备初中级技术技能的人才。这种定位与职业等级挂钩，而非与学历挂钩，这是对职业教育本源的回归。公办中等职业教育的办学形式简化为一后，管理自然也会归一。
参考文献：
[1] 李蔺田.中国职业技术教育史[M].北京：高等教育出版社，1994（1）：138.
[2] 徐明林.我所经历和了解的山东劳动职业技术学院发展中的几个重大事件[N].山东劳动职业技术学院报，2011-05-05（3）.
[责任编辑 金莲顺]