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前不久《京华时报》以《深圳
“最牛工资”查实》为题，报道了深
圳“最牛工资单”事件的简单经过，
披露了审计署针对该事件的专项审计
报告的部分内容。之后，《法制日报》
等刊发了对该事件的反思文章。文章
认为当事单位深圳市住宅租赁管理服
务中心、该中心的上级主管部门深圳
市住建局，以及负责预算管理的财政
部门、预算监督者当地人大、深圳当
地的审计、纪检、司法等诸多部门都
应当反思。其实，这些部门的反思固
然重要，但对这一事件的反思不应到
此为止，真正需要反思的是我国事业
单位国有资产监管制度。
反思之一：这是个案吗？
这一事件的主角是深圳市住宅
租赁管理服务中心，是直属深圳市
住房建设局的经费自筹类事业单位，
2009-2011年是该中心的三年改革过
渡期。审计署的审计报告认定该中
心
2009年和
2010年人均薪酬分别为
32.76万元和
30.57万元，存在的主
要问题是“因地方财政及国土房产主
管部门未对其‘自有物业’进行资产
清查和产权认定，导致应作为国有资
产管理的所谓‘自有物业’收入变成
了该租赁中心为员工发放高工资、高
福利的来源。”毫无疑问，经费自筹
类事业单位的性质和改革过渡期都不
能使“天价工资”正当化。但这一问
题的根源还在于地方财政和国土房产
主管部门未履行资产清查和产权认定
等国有资产基础管理职责。而且，这
一事件在深圳不是个案，深圳市住建
局的有关负责人认为“这起事件并非
只是深圳市住宅租赁管理服务中心
独有，有些是体制改革当中的一些
问题”。
那么，是否只有进行事业单位分
类改革的深圳等少数地方存在类似的
问题呢？显然不是，从全国来看，事
业单位国有资产存在比较严重的家底
不清、账实不符、配置不公、使用低
效、浪费甚至流失、对外投资管理混
乱、处置不规范等问题。财政部
2006
年组织的全国行政事业单位资产清查
结果显示，在全国行政事业单位固定
资产中，近
20％的资产处于出租出
借、闲置或非正常使用状态。非自
用资产中，出租出借的收益率很低，
其他大部分资产被浪费或使用效率
很低。
反思之二：监管不力还是“制
度缺陷”？
无论如何，发生这样的事件，且
在网络暴露出问题一年之后，最终是
审计署介入查明事件真相的事实面
前，很难说当地的相关监管部门已经
尽到了职责。但深圳住建局的负责人
认为“最牛工资”不属于违规行为，
而是“制度缺陷”。这位负责人所讲
的“制度缺陷”具体指什么并没有相
关报道。不过，深圳市财政委员会
2011年出台的《深圳市本级行政事
业单位国有资产处置办法》和《深圳
市经费自理事业单位预算管理暂行规
定》或多或少具有“亡羊补牢”的性
质。这位官员所言的“制度缺陷”问
题必须引起高度重视。
在中央层面，除了
20年前国务
院出台的《国有资产评估管理办法》
这部行政法规外，我国事业单位国有
资产监管领域再也没有一部法律、法
规。现行直接规范事业单位国有资产
管理的主要制度是财政部
2006年发
布的部门规章《事业单位国有资产管
理暂行办法》、原国家国有资产管理
局
1995年发布的规章《行政事业单
位国有资产产权登记实施办法》，以
及一些部委规范性文件，不成规模、
不成体系，对外投资等诸多领域还存
在制度空白。同时，目前的规定层次
不高、约束力不强、年久失“修
”。
现行事业单位国有资产监管制度的主
体是规章和规范性文件，低层次的制
度不可能设置刑事、民事责任，也无
法规定严厉的行政责任，制度缺乏刚
性、约束力是必然的。
就深圳市而言，2006年启动事业
单位分类改革时，市委办公厅和市政
府办公厅出台了《深圳市市属事业单
位分类改革实施方案》等四个规范性
文件，其中涉及事业单位国有资产监
管的内容不多。2007年，市委办公厅
和市政府办公厅又制定了《关于推行
法定机构试点的意见》《建立和完善
事业单位法人治理结构实施意见》等
7项专项改革方案，其中也没有专门
的事业单位国有资产管理规定。总的
来看，深圳市在推进事业单位改革过
程中，没有制定专门的事业单位国有
资产管理地方性法规和规章，规范性
文件也很少。
反思之三：如何强化事业单位
国有资产监管？
影响我国事业单位国有资产监管
效果的因素很多，但核心的是两个，
即体制不顺和制度乏力。强化事业单
位国有资产监管应当从这两个方面
着力。
现行事业单位国有资产监管的
“财政部门——主管部门——事业单
位”三级体制结构，过多地强调了行
政监管，立法机构和事业单位工作人
员在事业单位国有资产监管中的地
位没有凸显出来。一方面，主管部门
和财政部门之上基本没有设置权力机
关的监督和制约机制，监管者的监管
权力得不到有效约束和监督。另一方
面，事业单位自身行政色彩浓厚、独
立性不强，没有建立有效的法人治理
结构，即不能对抗行政部门的不当干
预，也不能约束事业单位领导的权力
滥用行为。深圳的事业单位分类改革
和目前国家推进的事业单位分类改革
都十分强调事业单位法人地位和法人
治理结构，但立法机构的地位还强调
不够。从国外对法定机构、独立行政
法人等类似我国事业单位的机构的监
管来看，立法机构通过制定法律、独
立审计机构审计、主管部门首长年度
报告及质询有关部门首长等途径在国
有资产监管中发挥了举足轻重的作
用。我国应当从实际出发，积极探索
立法机构在事业单位国有资产监管中
发挥实质作用的有效途径。
当然，无论是事业单位国有资产
体制的调整，事业单位国有资产产权
登记、清产核资等基础管理工作，还
是事业单位改革过程中的国有资产监
管，都必须借助于“法律”这一有效
手段。我国目前为每一个事业单位单
独立法并不现实，但提升现行事业单
位国有资产监管制度层次是必要的，
也是现实的。为此，建议尽早出台
事业单位国有资产监管的基本法——
“事业单位国有资产法”，运用法律手
段理顺事业单位国有资产监管体制，
合理配置权力机关、行政机关和事业
单位及其员工在事业单位国有资产监
管中的权力和义务，突出立法机构和
事业单位员工及相关人员在事业单位
国有资产监管中的地位和作用；通过
基本法规定事业单位国有资产监管的
基础管理、年度报告、信息公开、独
立审计等基本制度；依法配置与权力、
义务相对等的法律责任，运用责任机
制保障监管权力的有效、正当行使，
保障事业单位法人自主权的落实。同
时，制定基本法的配套行政法规和规
章，形成全面覆盖、体系严谨、和谐
统一的事业单位国有资产监管法律
体系。
（作者系国家行政学院副教授，
美国乔治城大学访问学者）
“最牛工资”查实》为题，报道了深
圳“最牛工资单”事件的简单经过，
披露了审计署针对该事件的专项审计
报告的部分内容。之后，《法制日报》
等刊发了对该事件的反思文章。文章
认为当事单位深圳市住宅租赁管理服
务中心、该中心的上级主管部门深圳
市住建局，以及负责预算管理的财政
部门、预算监督者当地人大、深圳当
地的审计、纪检、司法等诸多部门都
应当反思。其实，这些部门的反思固
然重要，但对这一事件的反思不应到
此为止，真正需要反思的是我国事业
单位国有资产监管制度。
反思之一：这是个案吗？
这一事件的主角是深圳市住宅
租赁管理服务中心，是直属深圳市
住房建设局的经费自筹类事业单位，
2009-2011年是该中心的三年改革过
渡期。审计署的审计报告认定该中
心
2009年和
2010年人均薪酬分别为
32.76万元和
30.57万元，存在的主
要问题是“因地方财政及国土房产主
管部门未对其‘自有物业’进行资产
清查和产权认定，导致应作为国有资
产管理的所谓‘自有物业’收入变成
了该租赁中心为员工发放高工资、高
福利的来源。”毫无疑问，经费自筹
类事业单位的性质和改革过渡期都不
能使“天价工资”正当化。但这一问
题的根源还在于地方财政和国土房产
主管部门未履行资产清查和产权认定
等国有资产基础管理职责。而且，这
一事件在深圳不是个案，深圳市住建
局的有关负责人认为“这起事件并非
只是深圳市住宅租赁管理服务中心
独有，有些是体制改革当中的一些
问题”。
那么，是否只有进行事业单位分
类改革的深圳等少数地方存在类似的
问题呢？显然不是，从全国来看，事
业单位国有资产存在比较严重的家底
不清、账实不符、配置不公、使用低
效、浪费甚至流失、对外投资管理混
乱、处置不规范等问题。财政部
2006
年组织的全国行政事业单位资产清查
结果显示，在全国行政事业单位固定
资产中，近
20％的资产处于出租出
借、闲置或非正常使用状态。非自
用资产中，出租出借的收益率很低，
其他大部分资产被浪费或使用效率
很低。
反思之二：监管不力还是“制
度缺陷”？
无论如何，发生这样的事件，且
在网络暴露出问题一年之后，最终是
审计署介入查明事件真相的事实面
前，很难说当地的相关监管部门已经
尽到了职责。但深圳住建局的负责人
认为“最牛工资”不属于违规行为，
而是“制度缺陷”。这位负责人所讲
的“制度缺陷”具体指什么并没有相
关报道。不过，深圳市财政委员会
2011年出台的《深圳市本级行政事
业单位国有资产处置办法》和《深圳
市经费自理事业单位预算管理暂行规
定》或多或少具有“亡羊补牢”的性
质。这位官员所言的“制度缺陷”问
题必须引起高度重视。
在中央层面，除了
20年前国务
院出台的《国有资产评估管理办法》
这部行政法规外，我国事业单位国有
资产监管领域再也没有一部法律、法
规。现行直接规范事业单位国有资产
管理的主要制度是财政部
2006年发
布的部门规章《事业单位国有资产管
理暂行办法》、原国家国有资产管理
局
1995年发布的规章《行政事业单
位国有资产产权登记实施办法》，以
及一些部委规范性文件，不成规模、
不成体系，对外投资等诸多领域还存
在制度空白。同时，目前的规定层次
不高、约束力不强、年久失“修
”。
现行事业单位国有资产监管制度的主
体是规章和规范性文件，低层次的制
度不可能设置刑事、民事责任，也无
法规定严厉的行政责任，制度缺乏刚
性、约束力是必然的。
就深圳市而言，2006年启动事业
单位分类改革时，市委办公厅和市政
府办公厅出台了《深圳市市属事业单
位分类改革实施方案》等四个规范性
文件，其中涉及事业单位国有资产监
管的内容不多。2007年，市委办公厅
和市政府办公厅又制定了《关于推行
法定机构试点的意见》《建立和完善
事业单位法人治理结构实施意见》等
7项专项改革方案，其中也没有专门
的事业单位国有资产管理规定。总的
来看，深圳市在推进事业单位改革过
程中，没有制定专门的事业单位国有
资产管理地方性法规和规章，规范性
文件也很少。
反思之三：如何强化事业单位
国有资产监管？
影响我国事业单位国有资产监管
效果的因素很多，但核心的是两个，
即体制不顺和制度乏力。强化事业单
位国有资产监管应当从这两个方面
着力。
现行事业单位国有资产监管的
“财政部门——主管部门——事业单
位”三级体制结构，过多地强调了行
政监管，立法机构和事业单位工作人
员在事业单位国有资产监管中的地
位没有凸显出来。一方面，主管部门
和财政部门之上基本没有设置权力机
关的监督和制约机制，监管者的监管
权力得不到有效约束和监督。另一方
面，事业单位自身行政色彩浓厚、独
立性不强，没有建立有效的法人治理
结构，即不能对抗行政部门的不当干
预，也不能约束事业单位领导的权力
滥用行为。深圳的事业单位分类改革
和目前国家推进的事业单位分类改革
都十分强调事业单位法人地位和法人
治理结构，但立法机构的地位还强调
不够。从国外对法定机构、独立行政
法人等类似我国事业单位的机构的监
管来看，立法机构通过制定法律、独
立审计机构审计、主管部门首长年度
报告及质询有关部门首长等途径在国
有资产监管中发挥了举足轻重的作
用。我国应当从实际出发，积极探索
立法机构在事业单位国有资产监管中
发挥实质作用的有效途径。
当然，无论是事业单位国有资产
体制的调整，事业单位国有资产产权
登记、清产核资等基础管理工作，还
是事业单位改革过程中的国有资产监
管，都必须借助于“法律”这一有效
手段。我国目前为每一个事业单位单
独立法并不现实，但提升现行事业单
位国有资产监管制度层次是必要的，
也是现实的。为此，建议尽早出台
事业单位国有资产监管的基本法——
“事业单位国有资产法”，运用法律手
段理顺事业单位国有资产监管体制，
合理配置权力机关、行政机关和事业
单位及其员工在事业单位国有资产监
管中的权力和义务，突出立法机构和
事业单位员工及相关人员在事业单位
国有资产监管中的地位和作用；通过
基本法规定事业单位国有资产监管的
基础管理、年度报告、信息公开、独
立审计等基本制度；依法配置与权力、
义务相对等的法律责任，运用责任机
制保障监管权力的有效、正当行使，
保障事业单位法人自主权的落实。同
时，制定基本法的配套行政法规和规
章，形成全面覆盖、体系严谨、和谐
统一的事业单位国有资产监管法律
体系。
（作者系国家行政学院副教授，
美国乔治城大学访问学者）