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《财经》主持人语
土地问题事关国计民生，无疑是中国经济最重要的问题之一。作为经济发展所必需的稀缺资源，土地的合理、有效使用，将促进经济的健康、稳定发展；对于土地的滥用，则不但阻碍经济的增长，更会带来众多影响社会稳定的弊端，如当前我们所见的土地资源不足与浪费并存、所谓房地产泡沫及其孕育的金融风险、涉及土地的贪污腐败，等等。
大体而言，经济现象是经济行为的结果，而各经济主体的行为，又是在一定制度下的理性选择。我们固然需要关注和报道当前涉及土地问题的各种经济行为，更应当探讨产生这些问题的制度根源。深刻地认识问题，才能为真正解决问题提供现实的可能。
为此，《财经》编辑部最近约请了四位经济学家和法学家，就中国经济改革中的土地问题展开探讨。他们是：中国政法大学终身教授江平、北京大学中国经济研究中心教授周其仁、清华大学和香港大学教授白重恩、中国人民大学教授白南生。
讨论是加深对问题的认识的重要途径。我们期许，本次“财经论衡”或可引发社会各界对土地问题更为深入、全面的探讨，推进对这个问题的认识，并更好地应用于实践。
问题表象及制度根源
《财经》：土地问题是现在十分突出的亟待解决的问题。地价飞涨、许多地方土地浪费严重、涉及土地的贪污腐败等等，不少社会弊端都与土地制度直接或间接相关。应当如何看待当前土地问题的症结？白重恩：土地问题的突出表现是缺乏一个统一的市场，其症结是现行土地制度和快速的城市化存在根本的矛盾。
在现行制度下，土地分为农用地和非农用地，后者又包括商业用地和非商业用地。农民对土地没有所有权，只有耕种权。在补偿农民耕种权的前提下，政府有权征用土地以做它用，也可以限制农民将土地转为它用。这样，土地交易就至少有三类不同的价格：一种是土地“农转非”时政府支付给农民的价格；一种是商业用地通过“招标、拍卖或挂牌出让”（简称“招拍挂”）形成的价格；还有一种是非商业用地通过“协议出让”的价格。三种价格差别很大。
当土地由农用转为非农用的时候，由于价差很大，其中牵涉的利益很大。这就会导致严重的问题，一个是土地资源配置扭曲，一个是政府相关部门的腐败。
另外，商业用地和非商业用地也没有统一市场。但市场应该是统一的，应该有一个共同的价格形成机制，取消“协议出让”，对非农用地统一实行“招拍挂”制度。
白南生：现行的土地制度事实上造成了农民很难分享农地转成非农用地的增值，这是一个不合理之处。另外一个问题是，这个转化中的价差如此巨大，也是不合理的。
江平：从法律角度看，我认为现行的农村土地承包经营制度基本可行，但土地征收制度、批租制度和出让制度还有不少问题。实践和法律上的已有规定也存在扭曲。必须通过纠正扭曲行为，完善法治，才能从根本上解决问题。
周其仁：复杂的问题还是要分开来讨论。你们所说的地价飞涨，应该是一些大都市的商业性用地的地价上涨过快。地价涨得飞快，一个基本原因是存在供地的行政控制，以致不能满足市场对土地的需求。当前房地产的需求有许多特点值得研究，但今天讨论土地制度，当我们从供给方面看时，供地控制肯定是地价飞涨的直接原因。去年政府发明了通过控制供地来实施宏观调控的办法，有半年时间完全停止供地。这种情况下，那些需求集结的地点地价上涨飞快，在逻辑上不应该特别意外。
至于腐败，则是另一个问题。如果没有相应的政治改革去制衡权力，什么市场里都会腐败，非独土地市场为然。如果经济体制不以减少不当管制为基本目标来安排，腐败就会火上浇油，不可收拾。
《财经》：但是一说增加供地，问题就来了——农业怎么办，安全怎么办……
白南生：人们常常问：如何解决快速城市化和耕地不足的矛盾？这其实是个假问题。在正常的制度条件下，城市化是节约土地，而不是浪费土地。但假问题也反映了真麻烦。现在是两种现象并存：一方面是城镇用地得不到制度化保证，另一方面是超必要地征占土地。问题在于，多占地背后是什么原因？是不是因为城市化？
多占地其实不是城市化造成的，而是由于两个更深刻的原因，一个是在现行的财政分灶吃饭制度下，地方政府要正常运行，就必须解决自己的财政收入问题，而多数地方政府最重要的创收手段就是所谓以地生财。所以，并不是由于凭空多了一块富余的钱而滋生了腐败，恰恰是由于地方政府在财政预算内的钱不够维持它的正常运转，所以才有强烈的卖地冲动。
另一方面是组织人事考核制度。一个干部三年做不出像样的政绩，就可能在仕途上停步不前；而要在三年里出政绩，必须有很大的财力支撑。现在恰恰只有土地才能提供这种短期实现的巨大支撑。
周其仁：有的流行观念可能需要重新检验，比如“土地是不可再生资源”。一般的看法，土地总面积怎样也不能增加，可是人类利用土地并不单单利用其面积。举一个例子，当亩产从100斤稳定地上升到1000斤，农地的物理尺寸没有变，但经济面积增加了10倍。建造摩天大楼比之于建造平房，土地的经济面积可以增加100倍。
我去中国中部一些农区看到，不那么精心耕种的、亩产远低于可以达到的技术产量的农地实在还有不少。另外，传统农村和小城镇的生活方式占用土地的面积要远高于城市。因此，土地问题要联系技术和经济条件一起看，许多情况不是土地的物理面积限制了经济增长，而是经济条件（比如市场和资本条件）限制了土地的经济利用。孤立地从物理面积看土地的经济观大有问题，而认为土地特殊到“无供给弹性”，因此价格机制对配置土地资源无效，更是无稽之谈。
现在全世界没有人可以否认中国工业化的成就。新的问题是工业规模扩大后，市场交易费用升得很急。经济需要节约交易费用的组织，其中城市是非常重要的一环。目前香港甚至欧美许多城市都有很大一部分功能在为中国这个世界工厂服务；即便这样，中国自己的城市化不足终究还会拖累经济增长，包括农民问题的解决。过去那套割裂城乡、实行“没有城市化的工业化”路线，经济社会后果非常严重。
作为一个高度人口密集、工业化发展又非常快的经济，如果不能集结成有效的城市和大都市，会越来越带不动。在这个意义上，无论城市化需求中有多少值得注意也应及时处理的问题，都不能忽略城市土地需求的基本面是合乎经济要求的。不要简单地把个别地段和时段的部分城市地价飞涨完全看做洪水猛兽。历史教训表明，人为抑制的经济要求，将来一旦有机会，反弹可能更猛烈。
《财经》：在城市化进程中，有可能存在虚假的需求。比如当农用土地转为非农用，并盖起厂房之后，才发现其产品并没有市场需求，而这时钢筋水泥又不能变回农地了。这不是会造成土地的浪费吗？周其仁：经济需要总是在特定的经济制度下实现；制度有问题，合理的经济需要实现起来也免不了被歪曲。我不过提醒一下，不可由于制度性歪曲就得出结论说，那里面包含着的经济需要也是要不得的。如果看不到我国过去长期人为抑制城市发展而累积的需要，看不到释放这种需要可以帮助中国的工业化提高效率，那么我们现在讨论土地制度，以什么为基本立足点和出发点呢？仅仅就是抑制地价吗？
其实，即便有体制歪曲的因素，也是各种各样其他条件“凑到一起”，才出现地价大涨的局面。比如最近这一轮，像深圳、广州这样有巨大集聚能力的大都市，地价房价也还平稳。我认为比较基本的一点，就是前些年这些地方供地充足。这也说明，对已经集中起来的城市土地需求，增加供地是根本性的解决办法。我不是说土地的需求面完全没有问题，一段时间里抑制土地需求也可以缓和矛盾。但问题有主次之分，人为过度抑制城市的土地需求等于给经济增长外加一个成本，国民经济会有损失。
《财经》：根据你的分析，现在土地的供给不足，另一方面，政府又限制土地供给，为什么会出现这种矛盾的局面？
周其仁：在现行土地制度下，农地转为非农用的市场用地，惟一的合法途径是征地；而征地权完全控制在政府手里。政府并不是农地的所有者，由政府控制农地转用权，不可能按照经济准则来衡量土地农用还是非农用的相对利害。况且政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某些条件下可以“营造”城市化需求。这些条件结合到一起，如同我们过去几年看到的一样，城市化的合理经济需要，只能在政府控制农地转用的征地制度下实现。
法律规定政府以农用土地之价“补偿”农民，而政府征得的土地却可以按非农用地取得市值。这怎么不刺激政府“拿地”的欲望？结果，城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”——也不单单是地方政府，那些中央国债项目占了多少土地？我看到的情况，国债项目占地给农民的补偿，差不多是最低的。
无论哪一级政府所为，剥夺农民达到一个点，政治上就不可能被接受。所以，我认为叫停也罢，限供也罢，其实是政治解决方案，但经济代价就是城市化受阻和地价上涨。所以，根本问题是现行土地制度要改，否则就是经济政治“打摆子”，怎样也不妥当。根本出路只有一条，就是建立农地转用的市场机制。
物业税能带来什么？
《财经》：你们开出的“处方”是否牵涉两个方面——治本与治标。白重恩教授近来提出征收“物业税”的办法，可否理解成“治标”？
白重恩：不能完全这么说。我同意土地供给不足的分析，土地市场化程度的加深可以帮助我们减轻这个问题。但另一方面，农业和农用地的确有其特殊性，因此在城市化过程中，国家还是需要保证农业生产的安全以及农民的基本生活保障。
为了让市场起更大的作用，需要通过征收物业税减少不同用途土地的价差。这是最根本性的问题，是制度安排的一部分。如果能用市场而非行政手段降低非农用地的交易价格，就可以减少非农用地和农用地之间的价差。价差不一定能减少为零，但任何意义上的减少都可以减少腐败，资源配置也会更有效。
物业税，或称不动产税，对农用地不征收，农用地一旦转成非农用地就征收，这样就保护了农业和农用地的特殊性。而且它是一个长期的稳定的税，非农用地的使用者不仅要支付交易价格，还要承担一个未来的税务负担，因此，均衡的非农用地的交易价格就会降低，达到减少非农用与农用土地价差的效果。
物业税还将成为地方政府一个稳定的财政来源，从而改变政府行为。现在卖地所得是地方政府一个非常重要的收入，但它在地方政府预算之外，使用自由度很大。这对地方政府的激励是很坏的。
白南生：一次性卖地和每年稳定的税收之间最大的不同，其实是政府行为的区别。一个组织的经费来源方式（路径）在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。不是靠财政而是靠“以地生财”支持政府工作和政绩需求，以地生财和招商引资就成为地方政府最重要的工作。
土地收益是与经济景气相关的，地方政府又没有调节景气的手段，其收入就不稳定。现行征地卖地方式加上政府换届制和干部换防制，更加重了短期行为导向，使地方政府只能采取猛打猛冲的方式去行为。事实上，基层政府是最需要稳定的。如果变成收物业税的形式，税源就稳定得多，地方政府行为会有很大的改善。
白重恩：物业税也与宏观调控有关。现在宏观经济的一个问题是，房地产价格很高，房地产市场投机的因素很大。其中一个很重要的原因是很多买房的人不是最终居住者，而是投资者或者投机者，因此很多地方房子的空置率很高。而征物业税之后，房价应该降下来，中低收入的消费者本来买不起房子，现在就可以买得起。这样可以减少房地产的空置率，最终减少房地产市场的投机。
《财经》：不过，征收物业税等于增加整体税赋水平。现在的税赋就很高呀！
周其仁：我不反对物业税，但问题要放在土地制度整体中考虑。没有农地转用为基础的房地产市场，政府怎么知道物业税的税率？虽然一般而言非农地比农地贵，但土地的每一块位置都有不同的市价。这里面有巨量的信息费用，离开市场交易根本无从准确知道。现行土地制度用法律规定农地转用的补偿数额，其中的误差不可以道里计。简单讲，离开土地市场的物业税，在中国这么大的国家要搞得妥贴，很不容易。弄得南辕北辙的可能性倒比较大，那就把物业税的名声也搭进去了。
另外还要强调两点。第一，不宜脱离总税负水平随意加税。现在总税负水平已经太高，税种太复杂。怎么来的呢？就是凡建议加税，政府很乐意听。但是只加不减的税收，是要把经济搞垮的。所以在经验上，讨论加税先讨论从哪里减，否则就没有“额度”。
第二，开征物业税和资源税都需要坚实的基础工作，至少把各种资源的边界丈量清楚，资源权属的法律界定明白，没有很多争议。这些事情很劳神的，多少年也没有条件安安静静做好过。光看发达国家收物业税很过瘾，忽略了那是政府从事产权界定服务的回报，可能要出大漏子。还有，只征收私人的物业税，许许多多占地不少的“公家物业”都无税，那可是一个宪法经济学的问题。
白重恩：物业税不是加税，只是支付形式的改变。现在的制度下，政府把农民的地拿来然后以高价卖出去，形式上不叫税，但实质上是税。物业税就是把这种税收转化成一种未来的、比较平稳的税收形式。当然，政府致力于基础工作的确非常重要，征收物业税正好可以促使政府去做这些工作。
《财经》：在操作物业税改革方案过程中，如何解决已售房问题，特别是普通人的已购房？
江平：是呀，那样的话，如果我是买房子的人，买房以后土地征收的税照样加进来，我以后每年还要再付物业税，那不就加重了普通老百姓的负担吗？
白南生：物业税有很多好处，但这的确也是它的困难所在。上届政府一次性卖了70年的土地权利，现在改收资产税/物业税，买房的人已经一次性地掏了70年的钱，你凭什么再找他收税呢？想像一下，市场上恐怕会出现两种房价。
从政府角度看，一次性卖掉70年的土地使用权，等于透支了今后十几届政府的资产税/物业税。至于说到利用物业税达到减少农用地与非农用地价差的效果，我比较怀疑。物业税要收到多高才能打平农用地和非农用地的收益呢？
白重恩：第一，农用土地和非农用土地之间的差价是很难打平的，所以我很谨慎地说，不能保证一步到位。很难做到收很高的税使得两个利益完全一致。但我做过一个最简单的计算：假如每年税率是2.57％，贴现率是6％，那么没有物业税时愿意花100万元买的房子，交税以后愿意付的钱是70万元，价格下降30％。当然30％还不够，但也是一个不小的数字，我觉得对土地资源配置中各种各样的扭曲问题、腐败问题都会有正面的影响。
第二，对于过去已经为高地价付出代价的人，再向他征税肯定令他受害。但是对那些还没有买房的人，有了物业税他愿意付的价格就比较低，如果说市场运行是有效的，买房子的价格是应该降下来的，这时再让他缴税是合理的。所以在确定这个原则的基础上，还需要认真设计从现有土地体制向物业税体制过渡的机制。
江平：我认为，中国在任何情况下，物业税也好，所得税也好，包括正在筹划的遗产税也好，都要有一个很重要的前提，就是这些税要作为第二次分配、以公正为目的的一种手段。比如，个人所得税应该是累进的，遗产税、物业税也有这个问题。对于低收入的消费者，即使要收物业税或者其它税，都应该要体现差别，给高收入的一些人以高的累进税率，这样社会才能有一个公平。
“农地直接入市”
《财经》：土地所有权制度的改革应该是一种治本的对策吧？这当然是一个根本性的长远问题，但现在是不是也应该开始推动这件事情呢？
白重恩：物业税有助于解决所有制问题。既然政府拥有耕种权之外的其它土地权利，而如我们上面指出，其以直接控制土地用途转换的方式行使这种权利的经济效果又不好，那么怎样把这个权利以其他形式体现出来？征物业税就是这样的手段。“农转非”以后，政府可以通过收税体现其权利，可以减少它在这一过程中的干预，给农民以更多的自主权，从而也可减少解决产权问题的各种障碍。
周其仁：我国现行土地制度大体可以分三段，从产权的角度看，首尾两段大体解决了问题，就是市场机制可以运用了。现在的重点是中间一段，就是农地转为非农用的这一段。
第一段是农业土地的使用和转让。从包产到户开始，到《中华人民共和国农地承包法》，这个问题至少在法律框架内已基本解决。农地的所有权还是归集体，但集体农地的使用权、收益权和转让权，全部归承包农户。“集体”已经成为一个消极的所有者，惟一的经济功能就是按期向农户发包农地，而在承包期内它不能回收、也不能干预农户的使用权、收益权和转让权。只要再加一点，就是30年承包到期的时候，承包农户有优先的继续承包权，我国农地的农户产权就是永久性的权利。在农用土地范围内，这一套可以满足按市场机制配置农地资源的基本需要。
土地制度的另一段我觉得基本上也解决了问题，就是国有土地的批租制度。城市土地属于国家——虽然这件事情的由来待考——但政府的地必须按照年期批租给私人和企业，在年期内允许自由转让。这套体制，也是从产权而非所有权的层面解决了城市土地的市场利用问题的，应该大体可行。目前问题是要依法而行，全部政府的地都要批出来。当然批租制里还有不少问题需要研究，比如批租的年期；还有就是批租年期限到了以后怎么办。没有法律规定的更新机制，比如说优先权，当然要影响到人们的预期和行为。
现在有另外一种意见，认为现在国有土地70年的批租期限太长，因为一次性地价太高，加大开发成本，也刺激土地投机等等，建议把土地批租一律改为年度性取费，政府也年度性收税。我的看法，那样是忽视了其他方面的可能代价，行不通的。不过这要另外讨论。
《财经》：土地问题从根本上与法治建设关系很大。刚才江平教授提到了“扭曲”，可否细谈一下？江平：在这些问题上，法律规定的产权存在着三大扭曲。我认为首先应当直面这三大扭曲。
第一个扭曲是《土地管理法》明确规定，国家的土地所有权由国务院行使，但实际上，土地批租权（或者叫出让权）主要不在中央，省、市、县、开发区各级都可以行使权利，卖土地的钱很大一部分也被地方得到。
第二个扭曲存在于土地的集体所有权。所有权应该包含一切处分的权利，但农村集体对土地只能够使用、收益，没有任何处分的权利。集体所有权本来是一个完整的所有权，却变成了一个很不完整的所有权。
第三个扭曲，按照《土地承包经营法》，现在给农民30年承包权，某种意义上说已经类似所有权了；可是如果这块土地被征用了，钱主要还是集体拿走，真正给了农户或者享有土地承包经营权的人很少。这也增加了农村很多基层干部的腐败。
白南生：不知在解决这种制度性扭曲方面，法律上应有什么着重点？
江平：解决这些扭曲，要从三个权的完善上入手。第一，国家要严格行使其出让土地所有权的权利。因为土地是最重要的国有资源，虽然资源的位置是在某一个地方，但并不归地方所有；第二，要保证农村集体对土地的完整所有权。不一定要由国家征用以后高价转让，农村集体完全可以自己开发，自己来卖。现在农民在自己土地上盖房子拿的是不完全所有证，不能抵押，不能上市，被征收走了得不到补偿。应该从法律上明确集体的完整所有权；第三，应该非常明确地在法律上规定，农村土地被国家征收了以后补偿金应该有多大的百分比，比如说90％明确给农户，否则补偿金往往会被集体拿走。
《财经》：增加土地供给是一个基本的原则，但在现行的土地制度下供给不会自动增加。具体应当如何操作，才能解决这个问题？
周其仁：现行土地制度与市场经济冲突最严重的是中间一段，就是当农用土地转为城市工商业用途的时候，现行惟一合法途径就是经过政府征地。征地按土地的原用途收益（就是农业收益）来补偿，但征用后的地按城市工商业用途来实现市场价值，其中的差价变成了一个合法地由地方政府、中央政府和其他相关开发商分享的租金，而农用地的产权主体——承包农户——却被排除在外。这是现在土地问题的重点所在。一方面，农转非的土地资源无法由市场价格机制配置，另一方面就是农地转用的租金上升，在分配上农民不能合法分享。这套农地转用制度，既无效率，也不公平。
要解决中间这段的问题，可以借鉴“解决两头”的经验，不一定非要从所有权层面上一下子解决问题。现在农用土地的所有权还是集体的，可是集体只能当消极的发包人，实际的资源利用、收益和转让，都合法地落到农户手里。城市土地所有权还是国家的，但是在批租期限内，使用、收益和转让权归私人和公司。沿着这条路线，可以解决土地制度中间这一段的问题，这就是把农地转用的权利也明确界定为承包农户的权利。有了这个基点，农地转用市场就有了新的基础，除了政府可以向市场批租城市土地，承包农户也可以向非农用地市场转让土地承包权。
《财经》：我们从农口中其他学者，例如陈锡文教授那里也听到过类似的看法。这就是所谓“农地直接入市”，根本一点就是承认农民向非农用途转让土地使用权的合法性。
周其仁：有了这一点，农民可以合法分享农地转用的租金的上升；更重要的是，农地转用可以市场机制来调节。事实上，对于农地转用的租金上升，各相关利益方不可能不做自发的反应和互动。广东的南海、江苏的昆山，还有上海郊区和安徽，我们都看到过农地入市的不同做法。如果立法机构充分吸收这些自发经验，有望打破政府对农地转用的垄断，结束效率和公平都大有问题的现行征地制度。
《财经》：实践中有哪些问题需要关注和讨论？
周其仁：主要是农地直接入市要配套解决的问题还有不少。比如政府的征地权还要不要保留。看来还要保留，因为一些社会公共的土地用途，完全靠市场的交易费用可能超高。比如国防需要用地，靠讨价还价就可能误事。但是政府征地权必须受到严格限制。第一是程序性限制，就是究竟何为公共用途，要经过严格的法律程序确定，不能由行政长官自说自话；第二，为了社会公共利益征地，补偿要由财政按照市价准则补偿，因为公共利益不能靠牺牲一部分公民的利益来实现。当然，收窄的征地权也要列入政治和舆论监督，防止一定会发生的权力寻租。另外，无论农用地和非农用地的承包和转让年期，都应该加长。
余下就是农地转让权的市场性交易。土地规划和建设规划还是保留，不过，政府的规划怎样服从经济规律？社会对规划权怎样进行有效监督？我的观点是，即使其他方面都不变，仅在政府征地制边上开启农地直接入市的合法途径，我国农地转用的效率和公平也可以得到显著改善。
《财经》：你的意思是规划这一块不放？
周其仁：现在说“放”也没有用。总要一步步走，先解决农地合法入市这个根本性问题。
法治之路
《财经》：法学界一直在讨论土地问题。除了上述的扭曲现象，还有哪些与改革相关的法治建设要加快？
江平：法律提出了几个相关问题。首先，严格区分社会公共利益需要和商业利益需要。《立法法》明确规定，对于非国家的财产征用必须法律有规定才行，而法律规定的就是只有社会公共利益需要的时候才可以征用。怎么界定社会公共利益需要？立法觉得很难，但我觉得不太难。总不能说商业利益就等于公共利益吧？现在中国的问题在于，几乎所有的征收都是打着社会公共利益的名义。当然，在社会公共利益需要的时候，我完全赞成要在合理的价格下征收。合理的价格应该就是市场价格。
另外，从法律上说，要保障紧缺的土地资源，更公平、更合理地解决土地转让问题，很重要的一方面是司法审查制度，或者宪法审查制度的建立。
现在我们的行政诉讼法规定只能告具体行政行为，不能告抽象行政行为，即补偿没有达到政府所规定的补偿价的时候可以告，但如果政府规定的补偿价本身不合理却不能告。这大大限制了诉讼范围。而司法审查制度是说，只要规定本身不合理，确实侵犯了土地或房屋所有者的权利，那么无论谁都可以来告，每一个人的民事权利或私权都应该得到保护。这个机制应该建立起来。
《财经》：现在“农转非”的利益明明是政府在拿，如果换成农民拿，政府当然不干。这里面的利益如何分配会比较有效率？是不是应该用税收之类的方法分给政府一部分？
周其仁：政府拿多少和怎么拿，不能由政府自己决定，要由委托政府行使行政权的人民代表大会来决定。由政府自己决定，多少也不会够的，社会想“赎买”都赎买不起。现实中对政府拿得过多的实际限制是，农民一旦知道了农地转用的租金大部分被拿走就会起来闹；闹一闹，补偿就多一点。这是一种很特别的“喊价”形式，一个歪曲的政治市场。
根本出路还是政府体制改革，重点不是精简机构，而是由人代会决定并审查政府预算。历史经验是，收税权归政府，除非有非常明智和自律的统治者，否则最后只好靠农民上街喊价。这不是长治久安的办法。至于“政府这两年拿惯了，不拿怎么得了？”所以，必须先想出办法，比如加抽一种税之类，来补偿政府不拿地租的“损失”。在我看来，这个问题本末倒置了。
江平：在土地规划的框架下，解决农用地转为商业用途的问题有一个办法，就是政府只批用地指标；至于土地到底在哪里，需要用地者去找有土地所有权的人谈，谈的结果是市场价格，国家不加干预，不用强力手段来征收。凡是用国家强力的手段，必然要造成腐败，或者至少会造成腐败的条件。
白重恩：但是问题在于，只要有土地规划，就必然限制转地的数额，农用地所能产生的价值和卖地的价格就有一个差别，那么每个农民都会想卖地；拿到土地批件的人就可以跟众多的农民谈判，谈判中他是占主导地位的，农民得到的价格还是很低。
所以，让农民直接参加谈判，得到的价钱确实会多一点，但不会多很多，因为土地的供应只要有政府限制，利益在很大程度还是到了那个拿批件的人的手里。那么谁能拿到批件呢？这里面又有一个寻租的问题。如果说有一个物业税，批件就不是那么值钱，税收就把这个批件的价值降下来了。
白南生：如果市场可以更多地起主导作用，情况至少会比现在好得多。农民也很聪明，不会太便宜地卖出土地；况且投资会不断地生出来，土地是生不出来的。更重要的是，土地是有级差地租的，地价在很大程度上是由位置决定的，真正可行的选择实际上是有限的。从长期看，拿到批件的人的利益会趋于下降，而农民得到的利益会上升。
江平：中国农村的土地所有制的变革，将来要走也要分两步。宅基地上的房屋应该允许转让、抵押，但房屋下面的宅基地却是集体所有、无偿使用，这又使得房屋的转让、抵押的合法性受到质疑。最好的方法是将房屋坐落的宅基地逐渐变成有偿的，进而逐渐变成归私人所有。
但是耕地的所有制，我始终认为在可预见的未来没有可能改变。因为土地制度大的变革有一个前提，就是农村中总的贫富差距比较缓和。否则贫富悬殊，城市里的人都到农村去买地，很可能造成农村很多人失去土地；农村又缺乏社会保障机制，那样社会动乱的危险就出现了。
土地问题事关国计民生，无疑是中国经济最重要的问题之一。作为经济发展所必需的稀缺资源，土地的合理、有效使用，将促进经济的健康、稳定发展；对于土地的滥用，则不但阻碍经济的增长，更会带来众多影响社会稳定的弊端，如当前我们所见的土地资源不足与浪费并存、所谓房地产泡沫及其孕育的金融风险、涉及土地的贪污腐败，等等。
大体而言，经济现象是经济行为的结果，而各经济主体的行为，又是在一定制度下的理性选择。我们固然需要关注和报道当前涉及土地问题的各种经济行为，更应当探讨产生这些问题的制度根源。深刻地认识问题，才能为真正解决问题提供现实的可能。
为此，《财经》编辑部最近约请了四位经济学家和法学家，就中国经济改革中的土地问题展开探讨。他们是：中国政法大学终身教授江平、北京大学中国经济研究中心教授周其仁、清华大学和香港大学教授白重恩、中国人民大学教授白南生。
讨论是加深对问题的认识的重要途径。我们期许，本次“财经论衡”或可引发社会各界对土地问题更为深入、全面的探讨，推进对这个问题的认识，并更好地应用于实践。
问题表象及制度根源
《财经》：土地问题是现在十分突出的亟待解决的问题。地价飞涨、许多地方土地浪费严重、涉及土地的贪污腐败等等，不少社会弊端都与土地制度直接或间接相关。应当如何看待当前土地问题的症结？白重恩：土地问题的突出表现是缺乏一个统一的市场，其症结是现行土地制度和快速的城市化存在根本的矛盾。
在现行制度下，土地分为农用地和非农用地，后者又包括商业用地和非商业用地。农民对土地没有所有权，只有耕种权。在补偿农民耕种权的前提下，政府有权征用土地以做它用，也可以限制农民将土地转为它用。这样，土地交易就至少有三类不同的价格：一种是土地“农转非”时政府支付给农民的价格；一种是商业用地通过“招标、拍卖或挂牌出让”（简称“招拍挂”）形成的价格；还有一种是非商业用地通过“协议出让”的价格。三种价格差别很大。
当土地由农用转为非农用的时候，由于价差很大，其中牵涉的利益很大。这就会导致严重的问题，一个是土地资源配置扭曲，一个是政府相关部门的腐败。
另外，商业用地和非商业用地也没有统一市场。但市场应该是统一的，应该有一个共同的价格形成机制，取消“协议出让”，对非农用地统一实行“招拍挂”制度。
白南生：现行的土地制度事实上造成了农民很难分享农地转成非农用地的增值，这是一个不合理之处。另外一个问题是，这个转化中的价差如此巨大，也是不合理的。
江平：从法律角度看，我认为现行的农村土地承包经营制度基本可行，但土地征收制度、批租制度和出让制度还有不少问题。实践和法律上的已有规定也存在扭曲。必须通过纠正扭曲行为，完善法治，才能从根本上解决问题。
周其仁：复杂的问题还是要分开来讨论。你们所说的地价飞涨，应该是一些大都市的商业性用地的地价上涨过快。地价涨得飞快，一个基本原因是存在供地的行政控制，以致不能满足市场对土地的需求。当前房地产的需求有许多特点值得研究，但今天讨论土地制度，当我们从供给方面看时，供地控制肯定是地价飞涨的直接原因。去年政府发明了通过控制供地来实施宏观调控的办法，有半年时间完全停止供地。这种情况下，那些需求集结的地点地价上涨飞快，在逻辑上不应该特别意外。
至于腐败，则是另一个问题。如果没有相应的政治改革去制衡权力，什么市场里都会腐败，非独土地市场为然。如果经济体制不以减少不当管制为基本目标来安排，腐败就会火上浇油，不可收拾。
《财经》：但是一说增加供地，问题就来了——农业怎么办，安全怎么办……
白南生：人们常常问：如何解决快速城市化和耕地不足的矛盾？这其实是个假问题。在正常的制度条件下，城市化是节约土地，而不是浪费土地。但假问题也反映了真麻烦。现在是两种现象并存：一方面是城镇用地得不到制度化保证，另一方面是超必要地征占土地。问题在于，多占地背后是什么原因？是不是因为城市化？
多占地其实不是城市化造成的，而是由于两个更深刻的原因，一个是在现行的财政分灶吃饭制度下，地方政府要正常运行，就必须解决自己的财政收入问题，而多数地方政府最重要的创收手段就是所谓以地生财。所以，并不是由于凭空多了一块富余的钱而滋生了腐败，恰恰是由于地方政府在财政预算内的钱不够维持它的正常运转，所以才有强烈的卖地冲动。
另一方面是组织人事考核制度。一个干部三年做不出像样的政绩，就可能在仕途上停步不前；而要在三年里出政绩，必须有很大的财力支撑。现在恰恰只有土地才能提供这种短期实现的巨大支撑。
周其仁：有的流行观念可能需要重新检验，比如“土地是不可再生资源”。一般的看法，土地总面积怎样也不能增加，可是人类利用土地并不单单利用其面积。举一个例子，当亩产从100斤稳定地上升到1000斤，农地的物理尺寸没有变，但经济面积增加了10倍。建造摩天大楼比之于建造平房，土地的经济面积可以增加100倍。
我去中国中部一些农区看到，不那么精心耕种的、亩产远低于可以达到的技术产量的农地实在还有不少。另外，传统农村和小城镇的生活方式占用土地的面积要远高于城市。因此，土地问题要联系技术和经济条件一起看，许多情况不是土地的物理面积限制了经济增长，而是经济条件（比如市场和资本条件）限制了土地的经济利用。孤立地从物理面积看土地的经济观大有问题，而认为土地特殊到“无供给弹性”，因此价格机制对配置土地资源无效，更是无稽之谈。
现在全世界没有人可以否认中国工业化的成就。新的问题是工业规模扩大后，市场交易费用升得很急。经济需要节约交易费用的组织，其中城市是非常重要的一环。目前香港甚至欧美许多城市都有很大一部分功能在为中国这个世界工厂服务；即便这样，中国自己的城市化不足终究还会拖累经济增长，包括农民问题的解决。过去那套割裂城乡、实行“没有城市化的工业化”路线，经济社会后果非常严重。
作为一个高度人口密集、工业化发展又非常快的经济，如果不能集结成有效的城市和大都市，会越来越带不动。在这个意义上，无论城市化需求中有多少值得注意也应及时处理的问题，都不能忽略城市土地需求的基本面是合乎经济要求的。不要简单地把个别地段和时段的部分城市地价飞涨完全看做洪水猛兽。历史教训表明，人为抑制的经济要求，将来一旦有机会，反弹可能更猛烈。
《财经》：在城市化进程中，有可能存在虚假的需求。比如当农用土地转为非农用，并盖起厂房之后，才发现其产品并没有市场需求，而这时钢筋水泥又不能变回农地了。这不是会造成土地的浪费吗？周其仁：经济需要总是在特定的经济制度下实现；制度有问题，合理的经济需要实现起来也免不了被歪曲。我不过提醒一下，不可由于制度性歪曲就得出结论说，那里面包含着的经济需要也是要不得的。如果看不到我国过去长期人为抑制城市发展而累积的需要，看不到释放这种需要可以帮助中国的工业化提高效率，那么我们现在讨论土地制度，以什么为基本立足点和出发点呢？仅仅就是抑制地价吗？
其实，即便有体制歪曲的因素，也是各种各样其他条件“凑到一起”，才出现地价大涨的局面。比如最近这一轮，像深圳、广州这样有巨大集聚能力的大都市，地价房价也还平稳。我认为比较基本的一点，就是前些年这些地方供地充足。这也说明，对已经集中起来的城市土地需求，增加供地是根本性的解决办法。我不是说土地的需求面完全没有问题，一段时间里抑制土地需求也可以缓和矛盾。但问题有主次之分，人为过度抑制城市的土地需求等于给经济增长外加一个成本，国民经济会有损失。
《财经》：根据你的分析，现在土地的供给不足，另一方面，政府又限制土地供给，为什么会出现这种矛盾的局面？
周其仁：在现行土地制度下，农地转为非农用的市场用地，惟一的合法途径是征地；而征地权完全控制在政府手里。政府并不是农地的所有者，由政府控制农地转用权，不可能按照经济准则来衡量土地农用还是非农用的相对利害。况且政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某些条件下可以“营造”城市化需求。这些条件结合到一起，如同我们过去几年看到的一样，城市化的合理经济需要，只能在政府控制农地转用的征地制度下实现。
法律规定政府以农用土地之价“补偿”农民，而政府征得的土地却可以按非农用地取得市值。这怎么不刺激政府“拿地”的欲望？结果，城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”——也不单单是地方政府，那些中央国债项目占了多少土地？我看到的情况，国债项目占地给农民的补偿，差不多是最低的。
无论哪一级政府所为，剥夺农民达到一个点，政治上就不可能被接受。所以，我认为叫停也罢，限供也罢，其实是政治解决方案，但经济代价就是城市化受阻和地价上涨。所以，根本问题是现行土地制度要改，否则就是经济政治“打摆子”，怎样也不妥当。根本出路只有一条，就是建立农地转用的市场机制。
物业税能带来什么？
《财经》：你们开出的“处方”是否牵涉两个方面——治本与治标。白重恩教授近来提出征收“物业税”的办法，可否理解成“治标”？
白重恩：不能完全这么说。我同意土地供给不足的分析，土地市场化程度的加深可以帮助我们减轻这个问题。但另一方面，农业和农用地的确有其特殊性，因此在城市化过程中，国家还是需要保证农业生产的安全以及农民的基本生活保障。
为了让市场起更大的作用，需要通过征收物业税减少不同用途土地的价差。这是最根本性的问题，是制度安排的一部分。如果能用市场而非行政手段降低非农用地的交易价格，就可以减少非农用地和农用地之间的价差。价差不一定能减少为零，但任何意义上的减少都可以减少腐败，资源配置也会更有效。
物业税，或称不动产税，对农用地不征收，农用地一旦转成非农用地就征收，这样就保护了农业和农用地的特殊性。而且它是一个长期的稳定的税，非农用地的使用者不仅要支付交易价格，还要承担一个未来的税务负担，因此，均衡的非农用地的交易价格就会降低，达到减少非农用与农用土地价差的效果。
物业税还将成为地方政府一个稳定的财政来源，从而改变政府行为。现在卖地所得是地方政府一个非常重要的收入，但它在地方政府预算之外，使用自由度很大。这对地方政府的激励是很坏的。
白南生：一次性卖地和每年稳定的税收之间最大的不同，其实是政府行为的区别。一个组织的经费来源方式（路径）在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。不是靠财政而是靠“以地生财”支持政府工作和政绩需求，以地生财和招商引资就成为地方政府最重要的工作。
土地收益是与经济景气相关的，地方政府又没有调节景气的手段，其收入就不稳定。现行征地卖地方式加上政府换届制和干部换防制，更加重了短期行为导向，使地方政府只能采取猛打猛冲的方式去行为。事实上，基层政府是最需要稳定的。如果变成收物业税的形式，税源就稳定得多，地方政府行为会有很大的改善。
白重恩：物业税也与宏观调控有关。现在宏观经济的一个问题是，房地产价格很高，房地产市场投机的因素很大。其中一个很重要的原因是很多买房的人不是最终居住者，而是投资者或者投机者，因此很多地方房子的空置率很高。而征物业税之后，房价应该降下来，中低收入的消费者本来买不起房子，现在就可以买得起。这样可以减少房地产的空置率，最终减少房地产市场的投机。
《财经》：不过，征收物业税等于增加整体税赋水平。现在的税赋就很高呀！
周其仁：我不反对物业税，但问题要放在土地制度整体中考虑。没有农地转用为基础的房地产市场，政府怎么知道物业税的税率？虽然一般而言非农地比农地贵，但土地的每一块位置都有不同的市价。这里面有巨量的信息费用，离开市场交易根本无从准确知道。现行土地制度用法律规定农地转用的补偿数额，其中的误差不可以道里计。简单讲，离开土地市场的物业税，在中国这么大的国家要搞得妥贴，很不容易。弄得南辕北辙的可能性倒比较大，那就把物业税的名声也搭进去了。
另外还要强调两点。第一，不宜脱离总税负水平随意加税。现在总税负水平已经太高，税种太复杂。怎么来的呢？就是凡建议加税，政府很乐意听。但是只加不减的税收，是要把经济搞垮的。所以在经验上，讨论加税先讨论从哪里减，否则就没有“额度”。
第二，开征物业税和资源税都需要坚实的基础工作，至少把各种资源的边界丈量清楚，资源权属的法律界定明白，没有很多争议。这些事情很劳神的，多少年也没有条件安安静静做好过。光看发达国家收物业税很过瘾，忽略了那是政府从事产权界定服务的回报，可能要出大漏子。还有，只征收私人的物业税，许许多多占地不少的“公家物业”都无税，那可是一个宪法经济学的问题。
白重恩：物业税不是加税，只是支付形式的改变。现在的制度下，政府把农民的地拿来然后以高价卖出去，形式上不叫税，但实质上是税。物业税就是把这种税收转化成一种未来的、比较平稳的税收形式。当然，政府致力于基础工作的确非常重要，征收物业税正好可以促使政府去做这些工作。
《财经》：在操作物业税改革方案过程中，如何解决已售房问题，特别是普通人的已购房？
江平：是呀，那样的话，如果我是买房子的人，买房以后土地征收的税照样加进来，我以后每年还要再付物业税，那不就加重了普通老百姓的负担吗？
白南生：物业税有很多好处，但这的确也是它的困难所在。上届政府一次性卖了70年的土地权利，现在改收资产税/物业税，买房的人已经一次性地掏了70年的钱，你凭什么再找他收税呢？想像一下，市场上恐怕会出现两种房价。
从政府角度看，一次性卖掉70年的土地使用权，等于透支了今后十几届政府的资产税/物业税。至于说到利用物业税达到减少农用地与非农用地价差的效果，我比较怀疑。物业税要收到多高才能打平农用地和非农用地的收益呢？
白重恩：第一，农用土地和非农用土地之间的差价是很难打平的，所以我很谨慎地说，不能保证一步到位。很难做到收很高的税使得两个利益完全一致。但我做过一个最简单的计算：假如每年税率是2.57％，贴现率是6％，那么没有物业税时愿意花100万元买的房子，交税以后愿意付的钱是70万元，价格下降30％。当然30％还不够，但也是一个不小的数字，我觉得对土地资源配置中各种各样的扭曲问题、腐败问题都会有正面的影响。
第二，对于过去已经为高地价付出代价的人，再向他征税肯定令他受害。但是对那些还没有买房的人，有了物业税他愿意付的价格就比较低，如果说市场运行是有效的，买房子的价格是应该降下来的，这时再让他缴税是合理的。所以在确定这个原则的基础上，还需要认真设计从现有土地体制向物业税体制过渡的机制。
江平：我认为，中国在任何情况下，物业税也好，所得税也好，包括正在筹划的遗产税也好，都要有一个很重要的前提，就是这些税要作为第二次分配、以公正为目的的一种手段。比如，个人所得税应该是累进的，遗产税、物业税也有这个问题。对于低收入的消费者，即使要收物业税或者其它税，都应该要体现差别，给高收入的一些人以高的累进税率，这样社会才能有一个公平。
“农地直接入市”
《财经》：土地所有权制度的改革应该是一种治本的对策吧？这当然是一个根本性的长远问题，但现在是不是也应该开始推动这件事情呢？
白重恩：物业税有助于解决所有制问题。既然政府拥有耕种权之外的其它土地权利，而如我们上面指出，其以直接控制土地用途转换的方式行使这种权利的经济效果又不好，那么怎样把这个权利以其他形式体现出来？征物业税就是这样的手段。“农转非”以后，政府可以通过收税体现其权利，可以减少它在这一过程中的干预，给农民以更多的自主权，从而也可减少解决产权问题的各种障碍。
周其仁：我国现行土地制度大体可以分三段，从产权的角度看，首尾两段大体解决了问题，就是市场机制可以运用了。现在的重点是中间一段，就是农地转为非农用的这一段。
第一段是农业土地的使用和转让。从包产到户开始，到《中华人民共和国农地承包法》，这个问题至少在法律框架内已基本解决。农地的所有权还是归集体，但集体农地的使用权、收益权和转让权，全部归承包农户。“集体”已经成为一个消极的所有者，惟一的经济功能就是按期向农户发包农地，而在承包期内它不能回收、也不能干预农户的使用权、收益权和转让权。只要再加一点，就是30年承包到期的时候，承包农户有优先的继续承包权，我国农地的农户产权就是永久性的权利。在农用土地范围内，这一套可以满足按市场机制配置农地资源的基本需要。
土地制度的另一段我觉得基本上也解决了问题，就是国有土地的批租制度。城市土地属于国家——虽然这件事情的由来待考——但政府的地必须按照年期批租给私人和企业，在年期内允许自由转让。这套体制，也是从产权而非所有权的层面解决了城市土地的市场利用问题的，应该大体可行。目前问题是要依法而行，全部政府的地都要批出来。当然批租制里还有不少问题需要研究，比如批租的年期；还有就是批租年期限到了以后怎么办。没有法律规定的更新机制，比如说优先权，当然要影响到人们的预期和行为。
现在有另外一种意见，认为现在国有土地70年的批租期限太长，因为一次性地价太高，加大开发成本，也刺激土地投机等等，建议把土地批租一律改为年度性取费，政府也年度性收税。我的看法，那样是忽视了其他方面的可能代价，行不通的。不过这要另外讨论。
《财经》：土地问题从根本上与法治建设关系很大。刚才江平教授提到了“扭曲”，可否细谈一下？江平：在这些问题上，法律规定的产权存在着三大扭曲。我认为首先应当直面这三大扭曲。
第一个扭曲是《土地管理法》明确规定，国家的土地所有权由国务院行使，但实际上，土地批租权（或者叫出让权）主要不在中央，省、市、县、开发区各级都可以行使权利，卖土地的钱很大一部分也被地方得到。
第二个扭曲存在于土地的集体所有权。所有权应该包含一切处分的权利，但农村集体对土地只能够使用、收益，没有任何处分的权利。集体所有权本来是一个完整的所有权，却变成了一个很不完整的所有权。
第三个扭曲，按照《土地承包经营法》，现在给农民30年承包权，某种意义上说已经类似所有权了；可是如果这块土地被征用了，钱主要还是集体拿走，真正给了农户或者享有土地承包经营权的人很少。这也增加了农村很多基层干部的腐败。
白南生：不知在解决这种制度性扭曲方面，法律上应有什么着重点？
江平：解决这些扭曲，要从三个权的完善上入手。第一，国家要严格行使其出让土地所有权的权利。因为土地是最重要的国有资源，虽然资源的位置是在某一个地方，但并不归地方所有；第二，要保证农村集体对土地的完整所有权。不一定要由国家征用以后高价转让，农村集体完全可以自己开发，自己来卖。现在农民在自己土地上盖房子拿的是不完全所有证，不能抵押，不能上市，被征收走了得不到补偿。应该从法律上明确集体的完整所有权；第三，应该非常明确地在法律上规定，农村土地被国家征收了以后补偿金应该有多大的百分比，比如说90％明确给农户，否则补偿金往往会被集体拿走。
《财经》：增加土地供给是一个基本的原则，但在现行的土地制度下供给不会自动增加。具体应当如何操作，才能解决这个问题？
周其仁：现行土地制度与市场经济冲突最严重的是中间一段，就是当农用土地转为城市工商业用途的时候，现行惟一合法途径就是经过政府征地。征地按土地的原用途收益（就是农业收益）来补偿，但征用后的地按城市工商业用途来实现市场价值，其中的差价变成了一个合法地由地方政府、中央政府和其他相关开发商分享的租金，而农用地的产权主体——承包农户——却被排除在外。这是现在土地问题的重点所在。一方面，农转非的土地资源无法由市场价格机制配置，另一方面就是农地转用的租金上升，在分配上农民不能合法分享。这套农地转用制度，既无效率，也不公平。
要解决中间这段的问题，可以借鉴“解决两头”的经验，不一定非要从所有权层面上一下子解决问题。现在农用土地的所有权还是集体的，可是集体只能当消极的发包人，实际的资源利用、收益和转让，都合法地落到农户手里。城市土地所有权还是国家的，但是在批租期限内，使用、收益和转让权归私人和公司。沿着这条路线，可以解决土地制度中间这一段的问题，这就是把农地转用的权利也明确界定为承包农户的权利。有了这个基点，农地转用市场就有了新的基础，除了政府可以向市场批租城市土地，承包农户也可以向非农用地市场转让土地承包权。
《财经》：我们从农口中其他学者，例如陈锡文教授那里也听到过类似的看法。这就是所谓“农地直接入市”，根本一点就是承认农民向非农用途转让土地使用权的合法性。
周其仁：有了这一点，农民可以合法分享农地转用的租金的上升；更重要的是，农地转用可以市场机制来调节。事实上，对于农地转用的租金上升，各相关利益方不可能不做自发的反应和互动。广东的南海、江苏的昆山，还有上海郊区和安徽，我们都看到过农地入市的不同做法。如果立法机构充分吸收这些自发经验，有望打破政府对农地转用的垄断，结束效率和公平都大有问题的现行征地制度。
《财经》：实践中有哪些问题需要关注和讨论？
周其仁：主要是农地直接入市要配套解决的问题还有不少。比如政府的征地权还要不要保留。看来还要保留，因为一些社会公共的土地用途，完全靠市场的交易费用可能超高。比如国防需要用地，靠讨价还价就可能误事。但是政府征地权必须受到严格限制。第一是程序性限制，就是究竟何为公共用途，要经过严格的法律程序确定，不能由行政长官自说自话；第二，为了社会公共利益征地，补偿要由财政按照市价准则补偿，因为公共利益不能靠牺牲一部分公民的利益来实现。当然，收窄的征地权也要列入政治和舆论监督，防止一定会发生的权力寻租。另外，无论农用地和非农用地的承包和转让年期，都应该加长。
余下就是农地转让权的市场性交易。土地规划和建设规划还是保留，不过，政府的规划怎样服从经济规律？社会对规划权怎样进行有效监督？我的观点是，即使其他方面都不变，仅在政府征地制边上开启农地直接入市的合法途径，我国农地转用的效率和公平也可以得到显著改善。
《财经》：你的意思是规划这一块不放？
周其仁：现在说“放”也没有用。总要一步步走，先解决农地合法入市这个根本性问题。
法治之路
《财经》：法学界一直在讨论土地问题。除了上述的扭曲现象，还有哪些与改革相关的法治建设要加快？
江平：法律提出了几个相关问题。首先，严格区分社会公共利益需要和商业利益需要。《立法法》明确规定，对于非国家的财产征用必须法律有规定才行，而法律规定的就是只有社会公共利益需要的时候才可以征用。怎么界定社会公共利益需要？立法觉得很难，但我觉得不太难。总不能说商业利益就等于公共利益吧？现在中国的问题在于，几乎所有的征收都是打着社会公共利益的名义。当然，在社会公共利益需要的时候，我完全赞成要在合理的价格下征收。合理的价格应该就是市场价格。
另外，从法律上说，要保障紧缺的土地资源，更公平、更合理地解决土地转让问题，很重要的一方面是司法审查制度，或者宪法审查制度的建立。
现在我们的行政诉讼法规定只能告具体行政行为，不能告抽象行政行为，即补偿没有达到政府所规定的补偿价的时候可以告，但如果政府规定的补偿价本身不合理却不能告。这大大限制了诉讼范围。而司法审查制度是说，只要规定本身不合理，确实侵犯了土地或房屋所有者的权利，那么无论谁都可以来告，每一个人的民事权利或私权都应该得到保护。这个机制应该建立起来。
《财经》：现在“农转非”的利益明明是政府在拿，如果换成农民拿，政府当然不干。这里面的利益如何分配会比较有效率？是不是应该用税收之类的方法分给政府一部分？
周其仁：政府拿多少和怎么拿，不能由政府自己决定，要由委托政府行使行政权的人民代表大会来决定。由政府自己决定，多少也不会够的，社会想“赎买”都赎买不起。现实中对政府拿得过多的实际限制是，农民一旦知道了农地转用的租金大部分被拿走就会起来闹；闹一闹，补偿就多一点。这是一种很特别的“喊价”形式，一个歪曲的政治市场。
根本出路还是政府体制改革，重点不是精简机构，而是由人代会决定并审查政府预算。历史经验是，收税权归政府，除非有非常明智和自律的统治者，否则最后只好靠农民上街喊价。这不是长治久安的办法。至于“政府这两年拿惯了，不拿怎么得了？”所以，必须先想出办法，比如加抽一种税之类，来补偿政府不拿地租的“损失”。在我看来，这个问题本末倒置了。
江平：在土地规划的框架下，解决农用地转为商业用途的问题有一个办法，就是政府只批用地指标；至于土地到底在哪里，需要用地者去找有土地所有权的人谈，谈的结果是市场价格，国家不加干预，不用强力手段来征收。凡是用国家强力的手段，必然要造成腐败，或者至少会造成腐败的条件。
白重恩：但是问题在于，只要有土地规划，就必然限制转地的数额，农用地所能产生的价值和卖地的价格就有一个差别，那么每个农民都会想卖地；拿到土地批件的人就可以跟众多的农民谈判，谈判中他是占主导地位的，农民得到的价格还是很低。
所以，让农民直接参加谈判，得到的价钱确实会多一点，但不会多很多，因为土地的供应只要有政府限制，利益在很大程度还是到了那个拿批件的人的手里。那么谁能拿到批件呢？这里面又有一个寻租的问题。如果说有一个物业税，批件就不是那么值钱，税收就把这个批件的价值降下来了。
白南生：如果市场可以更多地起主导作用，情况至少会比现在好得多。农民也很聪明，不会太便宜地卖出土地；况且投资会不断地生出来，土地是生不出来的。更重要的是，土地是有级差地租的，地价在很大程度上是由位置决定的，真正可行的选择实际上是有限的。从长期看，拿到批件的人的利益会趋于下降，而农民得到的利益会上升。
江平：中国农村的土地所有制的变革，将来要走也要分两步。宅基地上的房屋应该允许转让、抵押，但房屋下面的宅基地却是集体所有、无偿使用，这又使得房屋的转让、抵押的合法性受到质疑。最好的方法是将房屋坐落的宅基地逐渐变成有偿的，进而逐渐变成归私人所有。
但是耕地的所有制，我始终认为在可预见的未来没有可能改变。因为土地制度大的变革有一个前提，就是农村中总的贫富差距比较缓和。否则贫富悬殊，城市里的人都到农村去买地，很可能造成农村很多人失去土地；农村又缺乏社会保障机制，那样社会动乱的危险就出现了。