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〔摘 要〕富士康内迁何以成为媒体舆论关注的焦点？地方政府在这一事件中扮演着什么角色？地方政府行为乱象的启示是什么？这一切问题都是认识中国一些现象，包括社会性规制扭曲的基础。规制失效的原因是多样的、复杂综合的，但制度层面造成的规制扭曲却是规制失效的重要原因。本文以富士康内迁为切入点，引入地方政府竞争问题，并分析其对社会性规制的影响。
〔关键词〕地方政府行为；规制扭曲；富士康内迁；社会性规制
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2013）03-0015-06
一、富士康内迁事件中的政企关系“怪象”
2010年十大公司新闻之一的富士康内迁事件引起媒体、学者和政府等多方面的极大关注[1]。富士康内迁是指，2010年6月富士康经历了连续跳楼自杀事件后，其“北上西进”计划得以加速推进。富士康将深圳原主厂区的员工缩减至10万到15万人。富士康内迁不仅牵动了企业内部员工与老板郭台铭的神经，对内陆各地方政府而言更是一场“暗流恶战”。
对富士康企业本身而言，富士康内迁是一种战略转移，但更本质的还是资本的逐利本性所致。以企业所得税为例，比较富士康在深圳与内陆城市经营所产生的税额，可以看出富士康迁往内陆城市将直接享受到更直接的税收优惠，而这仅仅是诸多优惠中的一点，更不用提地方政府掌控的土地资源供给以及企业配套服务等软环境。
表1列示了富士康在深圳与内陆城市的企业所得税比较。从表1可以发现，富士康在深圳将向政府缴纳数额较大的企业所得税，而如果迁往内陆城市（如廊坊开发区科技创业园），富士康将面临企业所得税优惠和地方财政奖励等政策，富士康实际所交企业所得税为15%，也就意味着2007—2009年富士康将分别少交0012、0038和0226亿美元。而2010年廊坊城镇私营单位从业人员平均工资为17 914元，按人民币美元汇率6500计算，2009年富士康少缴税款可以支付8 200多人的工资。
富士康内迁，无论迁到哪个地区，都将为当地带来数目可观的就业岗位，由于富士康的扩散效应，当地还能引来许多相关企业进驻，提高当地的GDP水平。就是在这一背景下，各地方政府纷纷抛出橄榄枝，将争取富士康入驻本地作为首要任务。在这场无硝烟的战争中，郑州、成都、重庆和昆山等地最终争取到了富士康的入驻，但与此同时也暴露了形形色色的地方政府行为乱象。
首先，地方政府充当富士康的“人力资源部”。2010年以来，“民工荒”问题开始在沿海蔓延，并迅速波及到富士康的招工。为了满足富士康的用工需求，成都和重庆政府将富士康的用工需求层层分解，分派给基层政府。为了配合工作，某些地方政府竟然为此拨出专款作为招工之用，并对完成任务的部门进行奖励，作为考核各部门工作的重要参照物[3]。在成都郫县红光镇政府、郫县郫筒镇政府的办公场所，提供公共服务的政府劳动部门俨然成为富士康的“人力资源部”。有些地方政府不仅负责招工，还负责体检以及接送工人到富士康工厂，其服务可谓体贴入微。难道这就是地方政府的职能所在？
其次，以不发毕业证为威胁，强制学生到富士康实习。为了配合地方政府引入富士康，河南省教育厅2010年9月6日下发通知（《河南省教育厅办公室关于组织中等职业学校学生赴富士康科技集团顶岗实习有关事宜的紧急通知》），要求中等职业学校组织学生去富士康实习，以保证富士康能够落户河南，为其准备良好的技术工人。据反映，学校竟然以不发毕业证为威胁，强制学生去富士康实习[4]。
标题为《富士康以“实习”为名，滥用学生劳动力》由来自北京大学、清华大学、香港中文大学和台湾大学等20所高校的60多名师生对富士康在大陆的工厂进行实地调查而得到的调查报告。的调查报告指出：“在富士康实习根本与专业没有关系，学车床的可以在苹果电脑流水线实习，学工商管理的可以在流水线做操控，学数控的可以在生产线上做手机外壳加工等。”调查还发现，这些学生大多16岁到18岁，实习没有任何社会保险，生病后自己承担医药费。我们不禁要问，这些学生的实习是否是在变相地使用学生工，是否存在滥用学生而节省成本的问题？为什么政府与企业的利益如此一致？
再次，富士康的强硬底气与地方政府的各种优惠。为了争夺富士康，在竞争中击败其他地方政府，地方政府竭尽所能从税收优惠和土地征迁等方面给予其最大的优惠，以取悦投资者。据有关媒体披露，郑州为接纳富士康已做了数平方公里的用地计划，工厂第一期占地约2 000亩，选址在郑州新区；廊坊为了争取富士康在税收、水电和劳动力等方面给予极大优惠，廊坊旁边的大学城及电子学校均在为富士康进行员工招聘与培训[5]。但民众的反应却不是那么乐观，统计显示，有高达71%的网民不希望河南引入富士康[6]。
在富士康这边，则表现出另一番景象。在选择内迁成都前，富士康老板郭台铭曾向当地政府提出一个十分苛刻的条件：必须在3个月内建成几十万平方米的厂房，半年内厂房达到170万平方米，厂房要建在综合保税区内，富士康项目用地4平方公里，另需10余平方公里做生活配套，在郑州则创造了“郑州速度”“郑州速度”是指，2010年6月30日郑州市政府与富士康草签协议，在郑州新建工厂，8月2日富士康郑州工厂开工投产，前后仅一个月零三天。在这次引进富士康的过程中还成立了由郑州市长任组长的“富士康科技集团郑州投资项目协调推进领导小组”，并且于2007年便已宣告成立。。
最后，富士康建成后屡现事故，却一直安然无恙。2011年5月22日成都富士康发生爆炸造成至少3人死亡，16人受伤的惨剧。而在数月后，2011年9月27日位于烟台的富士康再次发生爆炸事故，所幸没有人员伤亡。联想到2009—2010年间的富士康连环自杀跳楼事件，富士康的工作环境与工作压力，不能说不够恶劣。但就在这样的情况下，政府相关部门并没有对其提出整改的处罚。以成都富士康爆炸事件为例，此次爆炸系中央空调爆炸，而中央空调属于大件物品，其运行状态与安全指标应有专门的部门进行监督与管理，但是事件过去后，却没有任何政府部门对其进行指导与监督。地方政府的利益取向是如何在民众与企业（投资者）之间进行平衡的？ 为了争取富士康落户，地方政府给予一定的政策优惠是可以的，但政策须公平、有序以及在职权范围内实行，否则将是对经济社会正常运行秩序的破坏。河南南阳为了给富士康培训工人，给予工人每月100元到600元的补贴，还宣布入职富士康满6个月者，市里还将提供600元生活津贴[7]。富士康在产业园区内可能享受着独特的税收、信贷和土地优惠。按照惯例，富士康园区实行封闭管理，非经企业同意，任何单位与个人不得入内。这些都是地方政府为了争夺投资进行的竞争，而这一竞争机制却极可能产生不良后果。
富士康的差别待遇事实上已经违反了公平竞争的市场原则，对其他现存企业（无论是同行企业，还是非同行企业）而言是一种伤害。在市场经济框架内，所有企业都为解决地方就业与税收做出贡献，一切企业都应当一视同仁，得到公平的待遇。富士康的引入打破了公平的格局，扭曲了市场要素价格，导致不公平竞争。
进一步讲，地方政府动用财政资金补贴富士康员工，实质上是对企业的一种补贴。且不说财政取之于民，用之于民，但财政支出却须经过民众的同意才能使用。就对员工进行补贴而言，说明引入企业的薪资水平并不能吸引工人去工作，而这样的企业从民众角度考虑还有引入的必要吗？河南当地整体经济发展水平还比较落后，财政资金比较紧张，需要救助的人很多，但政府却动用这块“蛋糕”补贴企业，不得不让我们思考这背后的原因是什么？富士康落户引发的地方政府定位现象值得我们深思。
二、转型期中国的基本特征与地方政府竞争
富士康内迁本是企业进行生产调整的一个正常市场行为，但地方政府的积极参与却暴露出不少值得深思的问题。种种现象，让人不免产生类似的疑问：地方政府到底是代表资本的政府，还是代表劳动者和普通市民的政府？地方政府到底是社会服务提供者还是企业管理者与生产经营者？
中国正处于转型的关键时期，社会存在复杂的现象呈现出多样特征。反映到理论中则是，经济社会到底需要市场竞争最大化还是市场竞争最小化，反过来则是，到底需要政府规制最大化还是政府规制最小化，这可能是转型期中国遇到的特殊问题，其直接影响了地方政府的定位及其行为。
中国经历过三十余年的计划经济体制，而现在正处于向市场经济体制转型的特定阶段。转型过程呈现渐进性特征，在市场经济体制尚未完全成熟之前，社会经济生活既非完全市场化，也非完全计划化。市场经济体制已经确立为中国经济改革的目标，作为否定制度的计划经济体制正逐步退出，经济生活的市场化程度正在逐步加深。但是，中国毕竟经历过长时期的计划经济阶段，许多制度惯性与习惯等非制度因素不同程度地还影响着中国的经济社会发展，甚至一定程度地阻碍了社会主义市场经济体制的建立。
转型期的制度背景影响了企业的生产经营也影响了地方政府的角色定位与行为特征。计划经济下，政府是经济社会的管理者、经营者和分配者，在这个世界中政府没有竞争对手。计划经济体制是单一的国有产权体制，虽然法定上存在明晰的产权，但实际中却产权极端模糊。改革的深入逐步改变了这一社会管理体制，在地方政府层面引入竞争，经济资源与要素开始在区域间流动。为了发展经济，地方政府被赋予更多的经济自主权，其财政收支能力逐步增强。不可否认的是，中央政府的放权与地方政府的经济属性为地方经济发展提供了有力的激励，不仅促进了经济的高速发展，还推动了市场的发展与改革开放的深入。
地方政府除了进行行政管理等职能外，其在经济生活方面的表现更像是一个企业经营者，其也有自己的目标函数，至少包含三项：一是GDP增长率，二是就业稳定增长，三是地方财政收入增长。虽然，自中国共产党“十六大”起，地方政府的职能就被定位为：经济协调、市场监管、维护秩序和社会服务等。富士康内迁在政府层面称为招商引资，其实质是一种典型的商业行为，属于竞争性领域，在成熟的市场经济中，应该属于企业与市场的作用范围，按照市场规律去行事。而地方政府真正应当做的就是维护正常的市场经济秩序，营造公平的投资环境，提供基本的公共服务等，而不是充当引进资本的谈判者以及企业的“人力资源部”与“基建部”。
改革开放进行到当代，地方政府更像是一个企业，官员像是董事会成员一样行动，这种制度与经济结合下的特定政府组织形式，任勇[8]称之为“地方法团主义”。地方政府这一特征远比“守夜人”与“裁判”的角色丰富得多，对经济的参与程度也积极很多，而这正是地方政府竞争的起点。理想状态下，地方政府竞争，应当是 “县与县之间的竞争非常激烈，大家拼命招徕，而又因为没有劳动人口，土地不值钱，他们善待工人。”[9]而再看看现实，张五常教授的说法基本成为一种黑色幽默。但现实恰恰与张五常教授说的相反，地方政府竞争，因而竞相引资，往往不惜牺牲劳动者权益，在这一过程中，地方政府充当了企业的代言人，而工人与普通市民则难以真正维护自己权益。
或许会有人质疑中国地方政府竞争的真实性，其给出的理由是，中国是单一制国家，虽然存在一定分权，但很多政策均是统一的中央政策，而地方政府一般只是政策执行者而已。事实上，地方政府掌握着较广泛的政策回旋空间，如税收优惠、政策补贴、基础设施投资、土地供给的便利以及规制方面的放松等。竞争时地方政府有意识地采取某些政策组合，以吸引企业到当地进行投资，并在多方面为其创造便利条件，使优惠条件达到甚至超越其他区域的条件。在法制系统成熟完善并有法治传统的国家，地方政府将面临民众参与的制约，地方政府的政策组合将受到公共利益的限制。
三、地方政府竞争作用下的社会性规制
1社会性规制产生的内在逻辑
外部性、公共品与信息不对称是规制产生的主要原因，其中公共品特征是所有社会性规制的最主要共性。社会性规制主要包括食品药品安全规制、环境规制和工作场所安全规制等，其规制的对象关系着普通民众的切身利益。与此同时，社会性规制在短期增加了企业生产成本：环境规制标准的提高，短期内将会提高企业的治理成本，进而影响企业的利润与资本的回报率；食品药品安全规制的加强，则会提高对产品的要求，势必要求企业加大对产品研发的投入；煤矿安全规制的强化则要求企业增加安全投入，并间接提高工人的谈判力，进而影响资本的回报率。经济性规制是为了制约与纠正垄断行为而产生的制度性规定与行为，而社会性规制则是政府代表公民行使代理人责任，以解决“集体行动逻辑”与“搭便车”行为带来的问题。 规制产生于对市场失灵的治理，但在中国的经济社会实践中，社会性规制的作用屡屡令人不满。甚至引发关于规制无效的讨论[10-11]。理论上，围绕规制失效，西方社会性规制理论经历了利益集团理论、规制俘获理论和新规制经济学等多个阶段[12-13]。社会性规制的作用受到规制机构、企业内的规制传导机制、法律法规以及外在体制环境等因素的制约。如果仅从社会性规制的作用结果判断规制无效是一种不负责任的研究态度，但是，反过来，认为社会性规制发挥了其治理市场失灵的作用，也是对现实的一种无知。
社会性规制的建立是与经济体制改革的推进、改革开放的深入、对市场经济认识的日益加深以及对产业组织与政府规制理论的广泛传播紧密联系的。市场失灵是社会性规制产生的根源，而产业组织理论的发展是社会性规制建立的基础。关于规制失效，经济学者一般从效率损失考虑，将其归为规制产生的交易成本的增加、规制自由裁决产生的寻租成本以及规制滞后产生的企业损失等[14]-[16]。史蒂芬·布雷耶[16]将规制失效的原因归结为：规制程序缺乏可操作性且不公平、规制过程的随意性和规制结果的不可预见性。
李郁芳[15]等将规制失效归因于政府的局限性，如政府仍然面对不完全信息的限制、政府的有限理性和政府的“经济人”属性，并以此将其归因为政企合谋。诚然，规制者滥用权力创造寻租空间，政府行为的不可测度引发的规制“规制者”难题，规制机构设置不合理等是都可能是造成规制失效的原因，但上述规制失效却不能理解为规制无效。良好的社会性规制不仅要求规制体系完整、规制机构独立、透明等，还要求有最优的制度配合，只有当社会性规制与体制环境协调配合时，社会性规制才能真正发挥其作用。而中国当代所处的转型期阶段，市场经济还不成熟，制度环境还在渐进的重建中，整个社会经济运行机制影响了社会性规制作用的发挥。
2“投资饥渴症”表现的地方政府竞争
当前中国最大的制度特征是转型期，一方面市场经济体制正在建设成熟阶段，但还没有完善；另一方面长期的计划经济、生产型政府的职能还没有彻底进行改革，尤其是执政思维的转变也需要慢慢展开。在这一转型期内，内部自我约束机制的缺乏，使得在整个经济社会生活中，尤其在政府主导的经济中存在严重的“投资饥渴症”，在外部公众参与的约束机制没有建立时，中央政府只能从行政机构严格的投资分配来制约“投资饥渴症”[17]。一定意义上讲，改革开放初期，中国的经济发展几近符合雅诺什·科尔奈所描述的问题。但是，对于改革开放三十多年的中国经济发展，雅诺什·科尔奈[18]却不能给出合理解释。当前，无论国有还是非国有企业均建立了内部约束机制或者叫内部控制机制，企业不顾利润与财务状况的盲目投资已经不能解释这种“投资饥渴症”。
20世纪90年代以来，地方政府在推动经济发展方面更加冲动。虽然经历了长时间的“国退民进”，但地方政府仍然掌握着土地的供给以及各种优惠政策等关键性干预经济的手段。地方政府与所辖企业形成大型集团利益体，直接介入经济，间接充当企业的经营管理角色。在当前的晋升体制下，地方政府更加倾向干预经济，充当企业的服务者。如周黎安[19]所述，晋升机制具有“赢家通吃”、“零和博弈”特征，激烈的政治锦标赛产生的地方政府，不计社会性规制与公共利益，一味地推动经济增长，自此才有了富士康内迁事件中各地方政府的畸形表现。
严重依赖资本的地方政府竞争，将使政府的视线集中于资本的引进与竞争，可以使资本充分发挥其“用脚投票”的Tiebout机制。西方的Tiebout机制是基于选民社会，公民或者企业可以根据自己的偏好，选择适合自己的地区经营以及生活，并以选票的形式做出对地方政府的评价。转型期中国的地方政府主要以上级任命的形式而组建，因而对上级负责是中国地方政府的主要责任之一。
地方政府可以凭借其对经济的干预力对经济社会发展施加影响，并执行有利于地方政府的决策与政策。经济分权是进行地方政府竞争的一个前提，但不是当前中国社会性规制扭曲的根源。地方政府如果以民众的公共利益极大化为目标，那么地方政府竞争将出现区域层面协调发展的局面。但是，在以经济增长为目标的地方政府政绩考核评价制度下，地方政府展开的却是为增长而竞争的局面。地方政府为增长而竞争不仅会扭曲市场机制，还会损害社会性规制，并且还能造成经济增长的畸形。
在经济增长的政绩考核下，地方政府行为将表现为激烈的地方政府竞争，而在这一竞争机制中，由于户籍制度存在，民众表达偏好途径偏离和履行权利制约方面的缺失等因素，地方政府竞争表现为瘸腿的、单一的资本“用脚投票”。有学者指出，中国式的地方政府竞争往往会牺牲普通民众的利益，造成社会性规制的扭曲。地方政府不惜放纵企业制造污染，甚至制定相应的政策为资本的引入提供实质上非法的承诺。如“若到本地投资，在若干年内，环保局的人不会到该企业检查。”[20]
四、社会性规制困境的出路：政府视角的解读
中国高速的经济发展，日渐完备的规制、法律、法规体系与此起彼伏的各类规制失效案件形成了强烈反差，不妨将其称为“发展—规制”矛盾现象。这一矛盾现象一方面与贪污腐败、官商合谋有关，但另一方面也与中国式的制度安排密切相关。
从富士康内迁可以看出，地方政府竞争的一个主要表现就是对资本强烈饥渴导致的竞争。经济理论告诉我们，资本投入、人力资源、制度创新与技术进步等可以实现经济增长。在这几个要素中，长期看，除资本外，其他都可以实现实质上的稳定长期的经济增长，但是其周期长，见效慢。正是由于投资对短期经济增长立竿见影的促进效果，资本投入成为短期刺激经济增长的有效工具。地方政府竞争之所以表现为资本竞争是有其理论基础的。 首先，改革开放以来，中国在许多领域积极或消极地推行地方分权，如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非国有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化。这种地方化为地方政府获得和维持独立利益和自主地位创造了条件。分权本身不是产生规制扭曲的动因，但制约力量与不成熟的市场经济体制构成的中国式分权引发了地方政府间激烈的竞争。各地区的规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，为了在“让利竞争”中获得优势，各地方政府有可能在规制方面“竞争到底”，对违规企业视而不见，甚至通过税收等政策给予其超国民待遇。在中国式分权体制与政绩考核制度下，“竞争到底”现象应当是普遍存在的，政府应当从深层次意识到这一点，并主动调整，以更好地促进中国经济社会发展。
其次，当前中国地方政府面临着经济高速增长的目标约束，具有很强的干预经济意愿和能力，个人和企业的权利与自由部分地被地方政府擢取。如果限定地方政府一般性权力（行政管理和提供公共服务等），地方政府间的竞争将不会产生规制失效，也不会发生规制扭曲，会带来有限度的效率。但是，现实中，中国地方政府呈现“地方法团主义”特征，享有对企业和个人权利的部分支配权，甚至决定其行为方向，强制改变其偏好，并以自身政绩最大化为目标，与其他地方政府进行竞争。地方政府的权力越位，导致其不顾公共利益与社会性规制，形成“软预算约束”。
最后，地方政府的“软预算约束”可以依靠超强的权力，调集体制内外的一切资源，换取GDP的快速增长。这一经济增长途径，短期内可以聚集超常规的要素投入，形成“效率幻觉”。地方政府的越位也是中国市场经济发展不成熟的特征之一。如食品安全问题严重和矿难频发等社会性规制问题，以及房地产市场过热和股票市场失控等社会现象，都与中国市场经济发展不完善相关。换句话说，中国并不是市场机制过度，而是市场机制不足。地方政府竞争机制源于地方政府的越位与市场经济的不完善，因此，调整地方政府职能是纠正规制扭曲与地方政府竞争的主要方法之一。
中国式分权及地方政府竞争引发资本需求，在资本有限的前提下，各地方政府为增长和晋升展开竞争。资本优先的思维贯穿整个地方政府的执政过程，在基础建设、税费补贴和土地供给等方面给予资本以超优惠条件。与民众关系更大的是，地方政府将调整税收结构，变相降低劳动者报酬，污染环境，降低规制标准，直接造成规制扭曲，引发规制失效。调整地方政府执政思路，改变政府绩效考核方式，完善市场经济体制，才是纠正规制扭曲，有效解决社会性规制失效的根本之路。
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（责任编辑：孙 艳）
〔关键词〕地方政府行为；规制扭曲；富士康内迁；社会性规制
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一、富士康内迁事件中的政企关系“怪象”
2010年十大公司新闻之一的富士康内迁事件引起媒体、学者和政府等多方面的极大关注[1]。富士康内迁是指，2010年6月富士康经历了连续跳楼自杀事件后，其“北上西进”计划得以加速推进。富士康将深圳原主厂区的员工缩减至10万到15万人。富士康内迁不仅牵动了企业内部员工与老板郭台铭的神经，对内陆各地方政府而言更是一场“暗流恶战”。
对富士康企业本身而言，富士康内迁是一种战略转移，但更本质的还是资本的逐利本性所致。以企业所得税为例，比较富士康在深圳与内陆城市经营所产生的税额，可以看出富士康迁往内陆城市将直接享受到更直接的税收优惠，而这仅仅是诸多优惠中的一点，更不用提地方政府掌控的土地资源供给以及企业配套服务等软环境。
表1列示了富士康在深圳与内陆城市的企业所得税比较。从表1可以发现，富士康在深圳将向政府缴纳数额较大的企业所得税，而如果迁往内陆城市（如廊坊开发区科技创业园），富士康将面临企业所得税优惠和地方财政奖励等政策，富士康实际所交企业所得税为15%，也就意味着2007—2009年富士康将分别少交0012、0038和0226亿美元。而2010年廊坊城镇私营单位从业人员平均工资为17 914元，按人民币美元汇率6500计算，2009年富士康少缴税款可以支付8 200多人的工资。
富士康内迁，无论迁到哪个地区，都将为当地带来数目可观的就业岗位，由于富士康的扩散效应，当地还能引来许多相关企业进驻，提高当地的GDP水平。就是在这一背景下，各地方政府纷纷抛出橄榄枝，将争取富士康入驻本地作为首要任务。在这场无硝烟的战争中，郑州、成都、重庆和昆山等地最终争取到了富士康的入驻，但与此同时也暴露了形形色色的地方政府行为乱象。
首先，地方政府充当富士康的“人力资源部”。2010年以来，“民工荒”问题开始在沿海蔓延，并迅速波及到富士康的招工。为了满足富士康的用工需求，成都和重庆政府将富士康的用工需求层层分解，分派给基层政府。为了配合工作，某些地方政府竟然为此拨出专款作为招工之用，并对完成任务的部门进行奖励，作为考核各部门工作的重要参照物[3]。在成都郫县红光镇政府、郫县郫筒镇政府的办公场所，提供公共服务的政府劳动部门俨然成为富士康的“人力资源部”。有些地方政府不仅负责招工，还负责体检以及接送工人到富士康工厂，其服务可谓体贴入微。难道这就是地方政府的职能所在？
其次，以不发毕业证为威胁，强制学生到富士康实习。为了配合地方政府引入富士康，河南省教育厅2010年9月6日下发通知（《河南省教育厅办公室关于组织中等职业学校学生赴富士康科技集团顶岗实习有关事宜的紧急通知》），要求中等职业学校组织学生去富士康实习，以保证富士康能够落户河南，为其准备良好的技术工人。据反映，学校竟然以不发毕业证为威胁，强制学生去富士康实习[4]。
标题为《富士康以“实习”为名，滥用学生劳动力》由来自北京大学、清华大学、香港中文大学和台湾大学等20所高校的60多名师生对富士康在大陆的工厂进行实地调查而得到的调查报告。的调查报告指出：“在富士康实习根本与专业没有关系，学车床的可以在苹果电脑流水线实习，学工商管理的可以在流水线做操控，学数控的可以在生产线上做手机外壳加工等。”调查还发现，这些学生大多16岁到18岁，实习没有任何社会保险，生病后自己承担医药费。我们不禁要问，这些学生的实习是否是在变相地使用学生工，是否存在滥用学生而节省成本的问题？为什么政府与企业的利益如此一致？
再次，富士康的强硬底气与地方政府的各种优惠。为了争夺富士康，在竞争中击败其他地方政府，地方政府竭尽所能从税收优惠和土地征迁等方面给予其最大的优惠，以取悦投资者。据有关媒体披露，郑州为接纳富士康已做了数平方公里的用地计划，工厂第一期占地约2 000亩，选址在郑州新区；廊坊为了争取富士康在税收、水电和劳动力等方面给予极大优惠，廊坊旁边的大学城及电子学校均在为富士康进行员工招聘与培训[5]。但民众的反应却不是那么乐观，统计显示，有高达71%的网民不希望河南引入富士康[6]。
在富士康这边，则表现出另一番景象。在选择内迁成都前，富士康老板郭台铭曾向当地政府提出一个十分苛刻的条件：必须在3个月内建成几十万平方米的厂房，半年内厂房达到170万平方米，厂房要建在综合保税区内，富士康项目用地4平方公里，另需10余平方公里做生活配套，在郑州则创造了“郑州速度”“郑州速度”是指，2010年6月30日郑州市政府与富士康草签协议，在郑州新建工厂，8月2日富士康郑州工厂开工投产，前后仅一个月零三天。在这次引进富士康的过程中还成立了由郑州市长任组长的“富士康科技集团郑州投资项目协调推进领导小组”，并且于2007年便已宣告成立。。
最后，富士康建成后屡现事故，却一直安然无恙。2011年5月22日成都富士康发生爆炸造成至少3人死亡，16人受伤的惨剧。而在数月后，2011年9月27日位于烟台的富士康再次发生爆炸事故，所幸没有人员伤亡。联想到2009—2010年间的富士康连环自杀跳楼事件，富士康的工作环境与工作压力，不能说不够恶劣。但就在这样的情况下，政府相关部门并没有对其提出整改的处罚。以成都富士康爆炸事件为例，此次爆炸系中央空调爆炸，而中央空调属于大件物品，其运行状态与安全指标应有专门的部门进行监督与管理，但是事件过去后，却没有任何政府部门对其进行指导与监督。地方政府的利益取向是如何在民众与企业（投资者）之间进行平衡的？ 为了争取富士康落户，地方政府给予一定的政策优惠是可以的，但政策须公平、有序以及在职权范围内实行，否则将是对经济社会正常运行秩序的破坏。河南南阳为了给富士康培训工人，给予工人每月100元到600元的补贴，还宣布入职富士康满6个月者，市里还将提供600元生活津贴[7]。富士康在产业园区内可能享受着独特的税收、信贷和土地优惠。按照惯例，富士康园区实行封闭管理，非经企业同意，任何单位与个人不得入内。这些都是地方政府为了争夺投资进行的竞争，而这一竞争机制却极可能产生不良后果。
富士康的差别待遇事实上已经违反了公平竞争的市场原则，对其他现存企业（无论是同行企业，还是非同行企业）而言是一种伤害。在市场经济框架内，所有企业都为解决地方就业与税收做出贡献，一切企业都应当一视同仁，得到公平的待遇。富士康的引入打破了公平的格局，扭曲了市场要素价格，导致不公平竞争。
进一步讲，地方政府动用财政资金补贴富士康员工，实质上是对企业的一种补贴。且不说财政取之于民，用之于民，但财政支出却须经过民众的同意才能使用。就对员工进行补贴而言，说明引入企业的薪资水平并不能吸引工人去工作，而这样的企业从民众角度考虑还有引入的必要吗？河南当地整体经济发展水平还比较落后，财政资金比较紧张，需要救助的人很多，但政府却动用这块“蛋糕”补贴企业，不得不让我们思考这背后的原因是什么？富士康落户引发的地方政府定位现象值得我们深思。
二、转型期中国的基本特征与地方政府竞争
富士康内迁本是企业进行生产调整的一个正常市场行为，但地方政府的积极参与却暴露出不少值得深思的问题。种种现象，让人不免产生类似的疑问：地方政府到底是代表资本的政府，还是代表劳动者和普通市民的政府？地方政府到底是社会服务提供者还是企业管理者与生产经营者？
中国正处于转型的关键时期，社会存在复杂的现象呈现出多样特征。反映到理论中则是，经济社会到底需要市场竞争最大化还是市场竞争最小化，反过来则是，到底需要政府规制最大化还是政府规制最小化，这可能是转型期中国遇到的特殊问题，其直接影响了地方政府的定位及其行为。
中国经历过三十余年的计划经济体制，而现在正处于向市场经济体制转型的特定阶段。转型过程呈现渐进性特征，在市场经济体制尚未完全成熟之前，社会经济生活既非完全市场化，也非完全计划化。市场经济体制已经确立为中国经济改革的目标，作为否定制度的计划经济体制正逐步退出，经济生活的市场化程度正在逐步加深。但是，中国毕竟经历过长时期的计划经济阶段，许多制度惯性与习惯等非制度因素不同程度地还影响着中国的经济社会发展，甚至一定程度地阻碍了社会主义市场经济体制的建立。
转型期的制度背景影响了企业的生产经营也影响了地方政府的角色定位与行为特征。计划经济下，政府是经济社会的管理者、经营者和分配者，在这个世界中政府没有竞争对手。计划经济体制是单一的国有产权体制，虽然法定上存在明晰的产权，但实际中却产权极端模糊。改革的深入逐步改变了这一社会管理体制，在地方政府层面引入竞争，经济资源与要素开始在区域间流动。为了发展经济，地方政府被赋予更多的经济自主权，其财政收支能力逐步增强。不可否认的是，中央政府的放权与地方政府的经济属性为地方经济发展提供了有力的激励，不仅促进了经济的高速发展，还推动了市场的发展与改革开放的深入。
地方政府除了进行行政管理等职能外，其在经济生活方面的表现更像是一个企业经营者，其也有自己的目标函数，至少包含三项：一是GDP增长率，二是就业稳定增长，三是地方财政收入增长。虽然，自中国共产党“十六大”起，地方政府的职能就被定位为：经济协调、市场监管、维护秩序和社会服务等。富士康内迁在政府层面称为招商引资，其实质是一种典型的商业行为，属于竞争性领域，在成熟的市场经济中，应该属于企业与市场的作用范围，按照市场规律去行事。而地方政府真正应当做的就是维护正常的市场经济秩序，营造公平的投资环境，提供基本的公共服务等，而不是充当引进资本的谈判者以及企业的“人力资源部”与“基建部”。
改革开放进行到当代，地方政府更像是一个企业，官员像是董事会成员一样行动，这种制度与经济结合下的特定政府组织形式，任勇[8]称之为“地方法团主义”。地方政府这一特征远比“守夜人”与“裁判”的角色丰富得多，对经济的参与程度也积极很多，而这正是地方政府竞争的起点。理想状态下，地方政府竞争，应当是 “县与县之间的竞争非常激烈，大家拼命招徕，而又因为没有劳动人口，土地不值钱，他们善待工人。”[9]而再看看现实，张五常教授的说法基本成为一种黑色幽默。但现实恰恰与张五常教授说的相反，地方政府竞争，因而竞相引资，往往不惜牺牲劳动者权益，在这一过程中，地方政府充当了企业的代言人，而工人与普通市民则难以真正维护自己权益。
或许会有人质疑中国地方政府竞争的真实性，其给出的理由是，中国是单一制国家，虽然存在一定分权，但很多政策均是统一的中央政策，而地方政府一般只是政策执行者而已。事实上，地方政府掌握着较广泛的政策回旋空间，如税收优惠、政策补贴、基础设施投资、土地供给的便利以及规制方面的放松等。竞争时地方政府有意识地采取某些政策组合，以吸引企业到当地进行投资，并在多方面为其创造便利条件，使优惠条件达到甚至超越其他区域的条件。在法制系统成熟完善并有法治传统的国家，地方政府将面临民众参与的制约，地方政府的政策组合将受到公共利益的限制。
三、地方政府竞争作用下的社会性规制
1社会性规制产生的内在逻辑
外部性、公共品与信息不对称是规制产生的主要原因，其中公共品特征是所有社会性规制的最主要共性。社会性规制主要包括食品药品安全规制、环境规制和工作场所安全规制等，其规制的对象关系着普通民众的切身利益。与此同时，社会性规制在短期增加了企业生产成本：环境规制标准的提高，短期内将会提高企业的治理成本，进而影响企业的利润与资本的回报率；食品药品安全规制的加强，则会提高对产品的要求，势必要求企业加大对产品研发的投入；煤矿安全规制的强化则要求企业增加安全投入，并间接提高工人的谈判力，进而影响资本的回报率。经济性规制是为了制约与纠正垄断行为而产生的制度性规定与行为，而社会性规制则是政府代表公民行使代理人责任，以解决“集体行动逻辑”与“搭便车”行为带来的问题。 规制产生于对市场失灵的治理，但在中国的经济社会实践中，社会性规制的作用屡屡令人不满。甚至引发关于规制无效的讨论[10-11]。理论上，围绕规制失效，西方社会性规制理论经历了利益集团理论、规制俘获理论和新规制经济学等多个阶段[12-13]。社会性规制的作用受到规制机构、企业内的规制传导机制、法律法规以及外在体制环境等因素的制约。如果仅从社会性规制的作用结果判断规制无效是一种不负责任的研究态度，但是，反过来，认为社会性规制发挥了其治理市场失灵的作用，也是对现实的一种无知。
社会性规制的建立是与经济体制改革的推进、改革开放的深入、对市场经济认识的日益加深以及对产业组织与政府规制理论的广泛传播紧密联系的。市场失灵是社会性规制产生的根源，而产业组织理论的发展是社会性规制建立的基础。关于规制失效，经济学者一般从效率损失考虑，将其归为规制产生的交易成本的增加、规制自由裁决产生的寻租成本以及规制滞后产生的企业损失等[14]-[16]。史蒂芬·布雷耶[16]将规制失效的原因归结为：规制程序缺乏可操作性且不公平、规制过程的随意性和规制结果的不可预见性。
李郁芳[15]等将规制失效归因于政府的局限性，如政府仍然面对不完全信息的限制、政府的有限理性和政府的“经济人”属性，并以此将其归因为政企合谋。诚然，规制者滥用权力创造寻租空间，政府行为的不可测度引发的规制“规制者”难题，规制机构设置不合理等是都可能是造成规制失效的原因，但上述规制失效却不能理解为规制无效。良好的社会性规制不仅要求规制体系完整、规制机构独立、透明等，还要求有最优的制度配合，只有当社会性规制与体制环境协调配合时，社会性规制才能真正发挥其作用。而中国当代所处的转型期阶段，市场经济还不成熟，制度环境还在渐进的重建中，整个社会经济运行机制影响了社会性规制作用的发挥。
2“投资饥渴症”表现的地方政府竞争
当前中国最大的制度特征是转型期，一方面市场经济体制正在建设成熟阶段，但还没有完善；另一方面长期的计划经济、生产型政府的职能还没有彻底进行改革，尤其是执政思维的转变也需要慢慢展开。在这一转型期内，内部自我约束机制的缺乏，使得在整个经济社会生活中，尤其在政府主导的经济中存在严重的“投资饥渴症”，在外部公众参与的约束机制没有建立时，中央政府只能从行政机构严格的投资分配来制约“投资饥渴症”[17]。一定意义上讲，改革开放初期，中国的经济发展几近符合雅诺什·科尔奈所描述的问题。但是，对于改革开放三十多年的中国经济发展，雅诺什·科尔奈[18]却不能给出合理解释。当前，无论国有还是非国有企业均建立了内部约束机制或者叫内部控制机制，企业不顾利润与财务状况的盲目投资已经不能解释这种“投资饥渴症”。
20世纪90年代以来，地方政府在推动经济发展方面更加冲动。虽然经历了长时间的“国退民进”，但地方政府仍然掌握着土地的供给以及各种优惠政策等关键性干预经济的手段。地方政府与所辖企业形成大型集团利益体，直接介入经济，间接充当企业的经营管理角色。在当前的晋升体制下，地方政府更加倾向干预经济，充当企业的服务者。如周黎安[19]所述，晋升机制具有“赢家通吃”、“零和博弈”特征，激烈的政治锦标赛产生的地方政府，不计社会性规制与公共利益，一味地推动经济增长，自此才有了富士康内迁事件中各地方政府的畸形表现。
严重依赖资本的地方政府竞争，将使政府的视线集中于资本的引进与竞争，可以使资本充分发挥其“用脚投票”的Tiebout机制。西方的Tiebout机制是基于选民社会，公民或者企业可以根据自己的偏好，选择适合自己的地区经营以及生活，并以选票的形式做出对地方政府的评价。转型期中国的地方政府主要以上级任命的形式而组建，因而对上级负责是中国地方政府的主要责任之一。
地方政府可以凭借其对经济的干预力对经济社会发展施加影响，并执行有利于地方政府的决策与政策。经济分权是进行地方政府竞争的一个前提，但不是当前中国社会性规制扭曲的根源。地方政府如果以民众的公共利益极大化为目标，那么地方政府竞争将出现区域层面协调发展的局面。但是，在以经济增长为目标的地方政府政绩考核评价制度下，地方政府展开的却是为增长而竞争的局面。地方政府为增长而竞争不仅会扭曲市场机制，还会损害社会性规制，并且还能造成经济增长的畸形。
在经济增长的政绩考核下，地方政府行为将表现为激烈的地方政府竞争，而在这一竞争机制中，由于户籍制度存在，民众表达偏好途径偏离和履行权利制约方面的缺失等因素，地方政府竞争表现为瘸腿的、单一的资本“用脚投票”。有学者指出，中国式的地方政府竞争往往会牺牲普通民众的利益，造成社会性规制的扭曲。地方政府不惜放纵企业制造污染，甚至制定相应的政策为资本的引入提供实质上非法的承诺。如“若到本地投资，在若干年内，环保局的人不会到该企业检查。”[20]
四、社会性规制困境的出路：政府视角的解读
中国高速的经济发展，日渐完备的规制、法律、法规体系与此起彼伏的各类规制失效案件形成了强烈反差，不妨将其称为“发展—规制”矛盾现象。这一矛盾现象一方面与贪污腐败、官商合谋有关，但另一方面也与中国式的制度安排密切相关。
从富士康内迁可以看出，地方政府竞争的一个主要表现就是对资本强烈饥渴导致的竞争。经济理论告诉我们，资本投入、人力资源、制度创新与技术进步等可以实现经济增长。在这几个要素中，长期看，除资本外，其他都可以实现实质上的稳定长期的经济增长，但是其周期长，见效慢。正是由于投资对短期经济增长立竿见影的促进效果，资本投入成为短期刺激经济增长的有效工具。地方政府竞争之所以表现为资本竞争是有其理论基础的。 首先，改革开放以来，中国在许多领域积极或消极地推行地方分权，如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非国有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化。这种地方化为地方政府获得和维持独立利益和自主地位创造了条件。分权本身不是产生规制扭曲的动因，但制约力量与不成熟的市场经济体制构成的中国式分权引发了地方政府间激烈的竞争。各地区的规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，为了在“让利竞争”中获得优势，各地方政府有可能在规制方面“竞争到底”，对违规企业视而不见，甚至通过税收等政策给予其超国民待遇。在中国式分权体制与政绩考核制度下，“竞争到底”现象应当是普遍存在的，政府应当从深层次意识到这一点，并主动调整，以更好地促进中国经济社会发展。
其次，当前中国地方政府面临着经济高速增长的目标约束，具有很强的干预经济意愿和能力，个人和企业的权利与自由部分地被地方政府擢取。如果限定地方政府一般性权力（行政管理和提供公共服务等），地方政府间的竞争将不会产生规制失效，也不会发生规制扭曲，会带来有限度的效率。但是，现实中，中国地方政府呈现“地方法团主义”特征，享有对企业和个人权利的部分支配权，甚至决定其行为方向，强制改变其偏好，并以自身政绩最大化为目标，与其他地方政府进行竞争。地方政府的权力越位，导致其不顾公共利益与社会性规制，形成“软预算约束”。
最后，地方政府的“软预算约束”可以依靠超强的权力，调集体制内外的一切资源，换取GDP的快速增长。这一经济增长途径，短期内可以聚集超常规的要素投入，形成“效率幻觉”。地方政府的越位也是中国市场经济发展不成熟的特征之一。如食品安全问题严重和矿难频发等社会性规制问题，以及房地产市场过热和股票市场失控等社会现象，都与中国市场经济发展不完善相关。换句话说，中国并不是市场机制过度，而是市场机制不足。地方政府竞争机制源于地方政府的越位与市场经济的不完善，因此，调整地方政府职能是纠正规制扭曲与地方政府竞争的主要方法之一。
中国式分权及地方政府竞争引发资本需求，在资本有限的前提下，各地方政府为增长和晋升展开竞争。资本优先的思维贯穿整个地方政府的执政过程，在基础建设、税费补贴和土地供给等方面给予资本以超优惠条件。与民众关系更大的是，地方政府将调整税收结构，变相降低劳动者报酬，污染环境，降低规制标准，直接造成规制扭曲，引发规制失效。调整地方政府执政思路，改变政府绩效考核方式，完善市场经济体制，才是纠正规制扭曲，有效解决社会性规制失效的根本之路。
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（责任编辑：孙 艳）