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摘 要：本文从我国现行户籍制度成形入手，对这一制度影响下的公民的基本权利的平等享有和实现进行研究，对户籍制度改革提出了建议。
关键词：户籍制度；公民基本权利；人格权；选举权；迁徙自由权
正文：
我国现行户籍制度的确立是以1958年《中华人民共和国户籍登记条例》的通过为标志的。在依法治国建设社会主义法治国家的今天，现行户籍制度方面的法律在对公民基本权利的保障是实现上，突现了一系列的问题。户籍制度改革的呼声也随之响起。
一、我国现行户籍制度释义及形成
户籍，依据《辞源》的解释，是指“登记居民户口的簿册”。户籍制度则是指“对户籍进行管理的制度，是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度”[1]。然而在我国现行户籍制度是一个“外国人难以理解而中国人却妇孺皆知的奇特制度”[2]，它的影响大大超过了一般户籍制度的基本职能。从这个意义上来讲，中国户籍制度是“以户口登记为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度”[3]。
中国现行户籍制度形成于20世纪50年代。1954 年宪法明文规定中国公民具有迁徙自由和居住自由，然而自此以后，农村人口大量流入城市的局面开始出现并逐渐加剧。在这一背景下，国务院于1956年和1957年先后6次发布关于防止农村人口盲目外流的指示，规定公安机关应当严格户口管理，粮油部门不得给没有城市户口的人员供应粮食，各单位不得私自招用农民工，铁路运输部门要严格查验车票以防止农民流入城市，城市政府应将流入城市的农民遣返原籍。这些措施为现行户籍制度的出现奠定了基础。1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户籍登记条例》，意味着现行户籍制度正式确立。
二、现行户籍制度对公民基本权利的影响
我国对公民基本权利的保障是通过宪法加以明确规定的。 “国家尊重和保障人权”的写入宪法，被称为我国人权事业的一大进步和发展。但从某种程度上来说，我国现行的户籍制度存在着对公民基本权利实现的障碍。下文中，笔者以下述几项基本权利为例展开论述。
(一) 现行户籍制度下公民的人格权
人格权是个人置身社会求得生存和发展的基本条件，人格权利平等是法律面前人人平等的基本内涵，也是人权保障的基本内涵。然而，令人遗憾的是，现行户籍制度所确立的二元社会结构，造就了我国公民人格权利不平等的现实。在今天的城市里，几乎所有脏、累、差的工作都成为农民的“专利”。即使农民工与市民同在一个单位工作，他也不能和市民正式工一样累计工龄，不得评定技术职称，不能得到进修与培训的机会，没有升职晋升的希望，分不到住房，享受不到公费医疗、退休待遇，没有失业救济等等不平等的现象。在某种意义上，“农民本来只是一种职业称呼，专指从事农业生产的人口，应该和从事其他任何职业的人一样处于完全平等的地位，而现行的户籍管理制度却把整个公民划分为农村人口和非农村人口两大阵营，农民不再只是一种职业称呼，更是一种不可轻易变更且世代承袭的身份”[4]。
农民工受到的歧视和不公平待遇是对农民作为宪法规范下公民基本的人格权的侵害。
(二) 现行户籍制度下公民的选举权
选举制度是公民政治权利的重要组成部分，也是公民实现其他权利的重要基础。1995年2月第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三章“全国人民代表大会代表名额”第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。而我国《宪法》第34 条明确规定：“中华人民共和国年满18 周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”因此，在现实生活中， 4个农村选民才顶1个城市选民， “城乡居民选举权的不平等，不仅与现行宪法的精神不符，而且与我国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》所规定的原则明显背离”[5]。
而农村代表与城市代表划分的依据正是户籍。
(三) 现行户籍制度下公民的迁徙自由权
联合国大会《世界人权宣言》第13条和《公民权利和政治权利国际公约》第12条对公民的迁徙自由权进行了准确界定。迁徙自由是国际人权工业中的一项基本权利。我国宪法没有明文规定公民的这项自由。但我国在批准公约时没有声明予以保留而不在我国适用即应在我国适用，这“可以视为对宪法基本权利的补充”[6]。然而我国《中华人民共和国户口登记条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续”。二元户籍制度把全国的人口划分为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为“农业”和“非农业”两大户口性质，并对“农转非”实行严格控制。
二元户籍制度限制了广大农民的居住和迁徙自由权。限制迁徙自由不仅形成了城市居民和农民之间两种不同的公民身份。而且对迁徙自由的限制也“妨碍了公民平等权的实现，公民身份上的不平等导致公民在政治、经济、文化、社会生活等方面一系列的不平等，这与一个现代化的社会主义民主国家极不相称”[7]。
除此之外，在我国现行户籍制度影响下，公民就业方面的平等的劳动权、社会保障方面的获得物质帮助的权利等其它各项权利都得不到更好的保障。
三、改革户籍制度，保障公民基本权利
随着社会主义市场经济的逐步建立以及“依法治国、建设社会主义法治化国家”方略的实施，传统的户籍制度已经不能适应社会的发展。在我国当前的法治环境下，加快户籍改革是亟需。针对我国现行户籍制度的不足，笔者建议：
(一)加强户籍立法，完善户籍管理
1997 年国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，启动了小城镇户籍制度改革；1998 年国务院批准了公安部《关于解决当年户口管理工作中几个突出问题的意见》，放弃了对几类人的户口管理；2001 年国务院批准了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全面推进小城镇户籍制度改革。“2004年9月，公安部废止了《城市户口管理暂行条例》，全国各地掀起了一场户籍改革的浪潮。2005年，公安部法制局局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法”[8]。在2008年召开的两会上，中国劳动和社会保障部部长田成平也透露，户籍问题如何改革，据我所知，有关方面正在进行调查研究，将提出逐步解决这个问题的方案。
应当说，立法和行政部门的工作是解决户籍制度引发问题的关键。
(二)淡化户口性质，实现一元化体制
取消农业户口与非农业户口的性质，建立城乡统一的户籍制度，既是社会进步的要求，也是发挥户籍制度本身功能的需求。在新型的户籍制度中，应该取消城镇户口人群在社会生活中的种种特权，给全体社会成员一个公平的机会。农村户口和城镇户口的划分，只意味着居住地点的不同，并不包含限制农村户口向城镇迁移的意思，也不意味着农村户口和城镇户口一定终身，并承袭于子孙。这样，生活在广大农村的公民在享受了公平的教育之后，在劳动就业，社会保障，医疗卫生方面的歧视和不公平待遇亦随之减少及至消失。
(三)培育权利意识，塑造主体品格
要使农民权利意识得以健康生长，首先要在农民利益分化和重组的基础上，使市民社会得以健康生长。“在市民社会生活中，公民作为市民社会成员要在日常交往、社会交换、竞争、合作等相互关系领域，维护自己的私权利，弘扬个性自由和自律精神”[9]。其次，农民权利意识的培育，必须置身于农村经济发展的背景之中。农村经济的进一步发展，将加速农民的利益分化，增强农民的利益主体意识，使农民越来越重视个人利益，不断激发农民的权利要求，使之自觉地关心国家政策和法律的制定与实施，进而擅长用权利话语、法律方式来表达自己的利益。再者，国家应通过建立适当的程序保障机制和责任机制，保证农民正当地行使权利。另外，通过宣传教育和必要的诱导机制，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒。
总之，彻底废除二元户籍制度，切实保护和保障公民尤其是广大农民的基本权利，在尊重和保障人权的基础上推动我国经济社会发展，才能更好地实现法治和和谐社会的目标，才能从根本上实现人的全面发展。
注释：
[1]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放—中国户籍制度与户籍法律研究[M].山东人民出版社，2002.
[2]俞德鹏.现行户籍制度与城乡平等化进程[J]学习与探索.1995(1).
[3]陆益龙.超越户口—解读中国户籍制度[M].中国社会科学出版社，2004.
[4]张学亮.户籍制度与公民平等权的实现[J]西北第二民族学院学报.2004(4)期.
[5]覃福晓.选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”—兼论《选举法》再次修改的必要性[J]西南政法大学学报.2005(4).
[6]董和平 秦前红.宪法案例[M].中国人民大学出版社，2006.
[7]李炜.迁徙自由与公民平等权利的实现[J]法制与社会.2006(8).
[8]曾业辉.户籍制度已成解决三农问题的障碍[J]中国经济时报，2005-03-18.
[9] 马长山.国家、市民社会与法治[M]商务印书馆，2003年版.
关键词：户籍制度；公民基本权利；人格权；选举权；迁徙自由权
正文：
我国现行户籍制度的确立是以1958年《中华人民共和国户籍登记条例》的通过为标志的。在依法治国建设社会主义法治国家的今天，现行户籍制度方面的法律在对公民基本权利的保障是实现上，突现了一系列的问题。户籍制度改革的呼声也随之响起。
一、我国现行户籍制度释义及形成
户籍，依据《辞源》的解释，是指“登记居民户口的簿册”。户籍制度则是指“对户籍进行管理的制度，是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度”[1]。然而在我国现行户籍制度是一个“外国人难以理解而中国人却妇孺皆知的奇特制度”[2]，它的影响大大超过了一般户籍制度的基本职能。从这个意义上来讲，中国户籍制度是“以户口登记为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度”[3]。
中国现行户籍制度形成于20世纪50年代。1954 年宪法明文规定中国公民具有迁徙自由和居住自由，然而自此以后，农村人口大量流入城市的局面开始出现并逐渐加剧。在这一背景下，国务院于1956年和1957年先后6次发布关于防止农村人口盲目外流的指示，规定公安机关应当严格户口管理，粮油部门不得给没有城市户口的人员供应粮食，各单位不得私自招用农民工，铁路运输部门要严格查验车票以防止农民流入城市，城市政府应将流入城市的农民遣返原籍。这些措施为现行户籍制度的出现奠定了基础。1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户籍登记条例》，意味着现行户籍制度正式确立。
二、现行户籍制度对公民基本权利的影响
我国对公民基本权利的保障是通过宪法加以明确规定的。 “国家尊重和保障人权”的写入宪法，被称为我国人权事业的一大进步和发展。但从某种程度上来说，我国现行的户籍制度存在着对公民基本权利实现的障碍。下文中，笔者以下述几项基本权利为例展开论述。
(一) 现行户籍制度下公民的人格权
人格权是个人置身社会求得生存和发展的基本条件，人格权利平等是法律面前人人平等的基本内涵，也是人权保障的基本内涵。然而，令人遗憾的是，现行户籍制度所确立的二元社会结构，造就了我国公民人格权利不平等的现实。在今天的城市里，几乎所有脏、累、差的工作都成为农民的“专利”。即使农民工与市民同在一个单位工作，他也不能和市民正式工一样累计工龄，不得评定技术职称，不能得到进修与培训的机会，没有升职晋升的希望，分不到住房，享受不到公费医疗、退休待遇，没有失业救济等等不平等的现象。在某种意义上，“农民本来只是一种职业称呼，专指从事农业生产的人口，应该和从事其他任何职业的人一样处于完全平等的地位，而现行的户籍管理制度却把整个公民划分为农村人口和非农村人口两大阵营，农民不再只是一种职业称呼，更是一种不可轻易变更且世代承袭的身份”[4]。
农民工受到的歧视和不公平待遇是对农民作为宪法规范下公民基本的人格权的侵害。
(二) 现行户籍制度下公民的选举权
选举制度是公民政治权利的重要组成部分，也是公民实现其他权利的重要基础。1995年2月第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三章“全国人民代表大会代表名额”第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。而我国《宪法》第34 条明确规定：“中华人民共和国年满18 周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”因此，在现实生活中， 4个农村选民才顶1个城市选民， “城乡居民选举权的不平等，不仅与现行宪法的精神不符，而且与我国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》所规定的原则明显背离”[5]。
而农村代表与城市代表划分的依据正是户籍。
(三) 现行户籍制度下公民的迁徙自由权
联合国大会《世界人权宣言》第13条和《公民权利和政治权利国际公约》第12条对公民的迁徙自由权进行了准确界定。迁徙自由是国际人权工业中的一项基本权利。我国宪法没有明文规定公民的这项自由。但我国在批准公约时没有声明予以保留而不在我国适用即应在我国适用，这“可以视为对宪法基本权利的补充”[6]。然而我国《中华人民共和国户口登记条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续”。二元户籍制度把全国的人口划分为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为“农业”和“非农业”两大户口性质，并对“农转非”实行严格控制。
二元户籍制度限制了广大农民的居住和迁徙自由权。限制迁徙自由不仅形成了城市居民和农民之间两种不同的公民身份。而且对迁徙自由的限制也“妨碍了公民平等权的实现，公民身份上的不平等导致公民在政治、经济、文化、社会生活等方面一系列的不平等，这与一个现代化的社会主义民主国家极不相称”[7]。
除此之外，在我国现行户籍制度影响下，公民就业方面的平等的劳动权、社会保障方面的获得物质帮助的权利等其它各项权利都得不到更好的保障。
三、改革户籍制度，保障公民基本权利
随着社会主义市场经济的逐步建立以及“依法治国、建设社会主义法治化国家”方略的实施，传统的户籍制度已经不能适应社会的发展。在我国当前的法治环境下，加快户籍改革是亟需。针对我国现行户籍制度的不足，笔者建议：
(一)加强户籍立法，完善户籍管理
1997 年国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，启动了小城镇户籍制度改革；1998 年国务院批准了公安部《关于解决当年户口管理工作中几个突出问题的意见》，放弃了对几类人的户口管理；2001 年国务院批准了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全面推进小城镇户籍制度改革。“2004年9月，公安部废止了《城市户口管理暂行条例》，全国各地掀起了一场户籍改革的浪潮。2005年，公安部法制局局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法”[8]。在2008年召开的两会上，中国劳动和社会保障部部长田成平也透露，户籍问题如何改革，据我所知，有关方面正在进行调查研究，将提出逐步解决这个问题的方案。
应当说，立法和行政部门的工作是解决户籍制度引发问题的关键。
(二)淡化户口性质，实现一元化体制
取消农业户口与非农业户口的性质，建立城乡统一的户籍制度，既是社会进步的要求，也是发挥户籍制度本身功能的需求。在新型的户籍制度中，应该取消城镇户口人群在社会生活中的种种特权，给全体社会成员一个公平的机会。农村户口和城镇户口的划分，只意味着居住地点的不同，并不包含限制农村户口向城镇迁移的意思，也不意味着农村户口和城镇户口一定终身，并承袭于子孙。这样，生活在广大农村的公民在享受了公平的教育之后，在劳动就业，社会保障，医疗卫生方面的歧视和不公平待遇亦随之减少及至消失。
(三)培育权利意识，塑造主体品格
要使农民权利意识得以健康生长，首先要在农民利益分化和重组的基础上，使市民社会得以健康生长。“在市民社会生活中，公民作为市民社会成员要在日常交往、社会交换、竞争、合作等相互关系领域，维护自己的私权利，弘扬个性自由和自律精神”[9]。其次，农民权利意识的培育，必须置身于农村经济发展的背景之中。农村经济的进一步发展，将加速农民的利益分化，增强农民的利益主体意识，使农民越来越重视个人利益，不断激发农民的权利要求，使之自觉地关心国家政策和法律的制定与实施，进而擅长用权利话语、法律方式来表达自己的利益。再者，国家应通过建立适当的程序保障机制和责任机制，保证农民正当地行使权利。另外，通过宣传教育和必要的诱导机制，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒。
总之，彻底废除二元户籍制度，切实保护和保障公民尤其是广大农民的基本权利，在尊重和保障人权的基础上推动我国经济社会发展，才能更好地实现法治和和谐社会的目标，才能从根本上实现人的全面发展。
注释：
[1]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放—中国户籍制度与户籍法律研究[M].山东人民出版社，2002.
[2]俞德鹏.现行户籍制度与城乡平等化进程[J]学习与探索.1995(1).
[3]陆益龙.超越户口—解读中国户籍制度[M].中国社会科学出版社，2004.
[4]张学亮.户籍制度与公民平等权的实现[J]西北第二民族学院学报.2004(4)期.
[5]覃福晓.选举权上的差别对待和农民的“国民待遇”—兼论《选举法》再次修改的必要性[J]西南政法大学学报.2005(4).
[6]董和平 秦前红.宪法案例[M].中国人民大学出版社，2006.
[7]李炜.迁徙自由与公民平等权利的实现[J]法制与社会.2006(8).
[8]曾业辉.户籍制度已成解决三农问题的障碍[J]中国经济时报，2005-03-18.
[9] 马长山.国家、市民社会与法治[M]商务印书馆，2003年版.