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摘要：文章回顾了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度创立和完善的历程。对农民自发制度创新与国家强力维行相结合的制度变迁方式，以及“明确所有权，稳定承包权，放活流转，保障收益权、尊重处分权”的制度变迁路径进行了较系统总结：对中国农村土地制度运行态势及其效率进行了评价；并在此基础上，提出用多元产权模式和制度安排，实现并保障农民土地财产权改革思路和政策建议。
关键词：农村土地；制度变迁；深化改革
一、农村土地制度变革历程和新框架
(一)新型农村土地制度确立时期(1978-1999年)
1、恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但谁也没有想到，这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件，却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工－联产承包－大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。
2、1982-1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件肯定了“双包”制，说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性，认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果。第三个中央一号文件规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目……承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。1988年的《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
3、农村改革试验区，把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》后，农村改革试验区发展到30个。邓小平南巡讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。
4、第二轮土地承包，农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号文件)提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后，开始第二轮土地承包试点工作。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号文件)对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年8月修订的《土地管理法》规定，同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明。
(二)立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期(2000-2008年)
1、《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。一系列法律法规公布实施，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。
2、2004-2008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。
二、农村土地制度变迁方式和路径
(一)农村土地制度变革的动力：农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动
农民生存压力是农村土地制度变革的第一推动力。人民公社体制弊端，加上10年“文革”破坏，农村经济发展迟缓，农民普遍贫穷，吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期最重要的基本国情。1957-1978年，20年间来自集体分配的人均收入只增加了33.3元，年均只增加1.17元。其时，农村还有2.5亿人吃不饱肚子，处在绝对贫困线以下，农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面，执政党和政府关注民生，尊重农民的选择，重视农村经济发展和社会稳定。农村土地制度改革不可避免。
(二)农村土地制度变迁的约束条件：政治权衡、改革结果不确定性和人民公社体制遗留
首先，政治权衡和改革结果的不确定性，决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制，从土地经营方式的变革起步。社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的，要规避改革的政治风险，必须保持土地集体所有制，“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革结果的不确定性风险，在很大程度上干扰了改革者的决心。
其次，土地承包经营的发包方式，必须公平优先、兼顾效率而不是相反。处理 今日中国农民土地权利仍然是公平比效率更重要。但是，土地制度改革从恢复农业生产责任制起步，联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩和劳动力分解“包产到户”，因此“按劳动力分配责任田”理所当然，同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样，“按人劳比例”分配责任田就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长，且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后，集体成员平均分配集体土地才成为必然。
再次，人民公社所有制关系过渡到“三级所有，以生产队所有为基础”，构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村人民公社工作条例》，不仅是改革初期而且是当前确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基础，分配核算单位也以生产队为基础。所以，只能将生产队的农业用地分配或发包给本队成员，“不能打破生产队边界”。当人民公社解体以及恢复和重建乡(镇)人民政府以后，土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有，村农民集体和村民小组农民集体所有，并被相关法律予以固定。土地所有权三级分享的法律框架，显然照顾了人民公社所有制关系的贯性。
(三)农村承包土地制度变迁，分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别，循着“明确所有权．稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开
1、明确所有权。按乡、村、组三级分享的框架，重塑农村集体土地产权主体。界定土地所有者的权益，包括集体土地所有者在法律上的最终归属权，所拥有的发包权，土地管理权，规划、利用和管制权，合法收益权。同时，按权利和义务对等的原则，用法律制度规定所有者的相关义务。
2、稳定承包权。使农民有足够长的土地承包期限。限制承包土地周期性的行政调整。
3、放活流转权。放活流转权是为了解决现实中的两对矛盾，即集体成员和劳动力不断增加与耕地不断减少的矛盾，社会化大生产与分散经营的矛盾。新增人口和新增劳动力都有资格获得平均份额的土地，如果照顾这一需要，土地就得在农户之间不断调整；而且土地分割会越来越零碎，影响经营规模。但又必须解决新增人口和新增劳动力的生活来源，于是允许土地使用权依法、自愿、有偿转让，试图通过“市场调节+配套政策”的途径化解人地矛盾。
4、保障收益权。改革之初，农民创造了“交够集体的，留足国家的，剩余全是自己的”分配方式。随着农产品供给由严重不足，逐渐转向结构性过剩，我国取消了农民联产承包中最重要的一项内容，即粮食等大宗农产品的定购合同；在调整国民收入分配关系的农村第二步改革中，又取消了农业税及其附加，截至2006年，农民承包土地的收益全部归了农户。不仅如此，还实施了粮食直补、良种补贴等直接与承包土地相关的扶持政策，部分解决了农村承包土地的收益权问题，极大地提高了农民土地收益预期。但国家征用土地、农村建设用地、农民宅基地的收益大量流失问题还远未解决。
5、尊重处分权。随着改革的深入，延长土地承包期限和稳定承包权，农民土地承包权内涵不断扩张。目前，法律规定的处置权包括转让权、收益继承权、互换和入股权，但农民土地承包权的继承权打了折扣，抵押权一直未赋予农民。
6、农用非耕地的制度安排。农用非耕地制度改革，主要指采取非家庭承包形式承包的“四荒地”(即荒山、荒坡、荒沟、荒滩)和林地及林权制度改革。现实中，农用非耕地制度安排与耕地制度安排的最大差异表现在3个方面：一是耕地承包强调“公平”，并采取家庭承包方式；非耕地资源配置强调“效率”，采取租赁、竞标承包等非家庭承包方式。二是耕地承包权经营权30年不变；非耕地承包期限更长、更稳定。三是耕地承包经营权有收益继承权但不能抵押；非家庭承包的土地经营权可以继承、可以抵押。
三、农村土地制度运行态势及其评价
第一，农村土地第二轮承包工作，按照中央要求于1999年12月底已顺利完成，“两证”到户率逐年提高。但从全国看，截至2006年底，极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包。
第二，农民承包土地面临调整压力。土地分配起点不公平引发调整；国家征地或农村建设用地引发调整；农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包；新农村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整；公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程；“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。
第三，“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出，影响耕地承包制度运行。经过30年的开发，“四荒地”的价值显现，成为引发土地矛盾冲突重要因素。林地承包和林权制度改革有类似的情况，不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗，而且对林木的破坏也相当严重。解决上述矛盾是一个两难选择：如果按起点公平的原则，重新分配已开发“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有圈占格局，占有较少“四荒地”的农民意见又特别大，以致上访不断。
第四，农村土地流转制度极易受到政策调整的影响，没有达到预期的政策目标。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮，自2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出土地大面积回流。近两年，土地流转仍然停滞不前。
第五，我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化，长期坚持家庭承包这一基本经济制度，需要长远的制度安排。一是农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势：种植业农户的土地经营规模不是越来越大而是越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相关联，劳动密集型产品(如江南棉花)快速消失；蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大，粮食播种面积越来越大小，但可喜的是，经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高，开始摆脱了耕地的束缚，依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。二是农村“双层经营体制”始终没有形成，从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看，已经形成农户经济、村组集体经济和新经济体(合作经济、工商业主经济)三足鼎立的格局。三是家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显。四是外来民工不断增加，“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。
四、农村土地制度深化改革的思路及政策选择
(一)家庭承包土地，集体所有、农民 永佃、完善财产权
对农村承包土地制度的评价，有人说它适合中国国情，要长期坚持；有人说它是一项没有完成的改革的“半拉子”工程；还有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空”的，“有些人无视这种土地制度于市场经济内在要求的冲突，一厢情愿地希望将这种临时性制度永久化”。在我国未来土地制度改革的方向性择上，出现了“公有”与“私有”的争论(樊纲，2007)。
比较稳妥的办法是：用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；同时将承包土地抵押权赋予农民，把“30年不变土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”，法律将其界定为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴。这样既可以充分实现和保障农民集体土地所有权，又可以尽可能地减少土地私有化的“结果不确定性”风险。
(二)农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权
农村建设用地入市十分必要。第一，农村集体土地非农利用的市场价值显现，加上农民对平等土地权利(同地、同价、同权)的追求，构成了农村建设用地进入市场的推动力量。第二，国家建设用地需求量急剧增长，“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈，开辟农村建设用地市场，可以缓解土地供给紧张的矛盾。第三，土地“隐形市场”大量存在，客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入，但这种流转缺乏合理规制，滋生土地纠纷，影响社会稳定，农村建设用地市场化改革迫在眉睫。
从可行性上看，一方面，国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”；另一方面，地方政府率先试验和农民的探索，为农村建设用地入市储备了政策。农村建设用地入市，需要研究解决一些重要问题：对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定；规定农村建设用地进入市场的用途和方式；对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定；对农村建设用地流转收益分配做出规定。
(三)农民宅基地，应按照尊重历史，照顾现实的原则，实行多元产权
现行农民宅基地制度与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离，严重侵害农民的财产权利，影响社会和谐与进步，改革势在必行。
解决农民宅基地产权归属，必须尊重历史和现实两个方面。从趋势上看，农民宅基地越来越需要市场化配置，应在明晰产权的基础上，将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿，农民住宅也逐渐商品化。宅基地属于农民生活用地，马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有；同时，农民房产是私有的，可以代际传承，宅基地使用权无期限，等于私有，应该把无期限的使用权改成所有权，并允许买卖。
(四)最严格的耕地保护，应尝试通过购买农地开发权的方式，完善基本农田保护制度
我国“最严格的耕地保护制度”并没有建立起来，基本农田数据虚假成分较多。美国政府通过购买农地永久开发权、建立“保留农田”制度的经验值得借鉴。随着中国财政实力空前增长，我们有条件尝试购买基本农田永久开发权，完善基本农田保护制度。
(五)涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革
首先，从观念上突破。在中国的传统文化和政府管理理念深处，并没有把农利集体土地看成“最基本生产资料”和农民土地财产。在社会革命时期把土地当成发动农民和争取支持的筹码；在经济建设时期又把农民土地当成获取工业化、城镇化资本积累的源泉。当工业化、城市化用地需求与保护农民土地权益冲突时，只能牺牲农民土地权益而服从“国家建设大局”，在新圈地运动中，政府、基层组织、民间权势和工商资本都是强者，只有农民集体和土地承包人是弱者。征地制度改革的根本出发点，应该转变观念，把管制农民、便和资本的征地制度改变成保护农民、限制资本的征地制度。
其次，通过立法完善具体制度。征地作为国家的强制性权力，应严格限制于“公共利益需要”；经营性用地不能动用国家的强制性的征地权。无论公益型用地还是经营性用地的征用，都要尊重农民集体土地所有者的谈判权，并且保障其土地所有权转移的收益分配权。下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益，在农民集体和承包土地农户之间按比例分成，国家则通过土地增值税的方式参与分配。
关键词：农村土地；制度变迁；深化改革
一、农村土地制度变革历程和新框架
(一)新型农村土地制度确立时期(1978-1999年)
1、恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但谁也没有想到，这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件，却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工－联产承包－大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。
2、1982-1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件肯定了“双包”制，说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性，认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果。第三个中央一号文件规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目……承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。1988年的《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
3、农村改革试验区，把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》后，农村改革试验区发展到30个。邓小平南巡讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。
4、第二轮土地承包，农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号文件)提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后，开始第二轮土地承包试点工作。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号文件)对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年8月修订的《土地管理法》规定，同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明。
(二)立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期(2000-2008年)
1、《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。一系列法律法规公布实施，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。
2、2004-2008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。
二、农村土地制度变迁方式和路径
(一)农村土地制度变革的动力：农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动
农民生存压力是农村土地制度变革的第一推动力。人民公社体制弊端，加上10年“文革”破坏，农村经济发展迟缓，农民普遍贫穷，吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期最重要的基本国情。1957-1978年，20年间来自集体分配的人均收入只增加了33.3元，年均只增加1.17元。其时，农村还有2.5亿人吃不饱肚子，处在绝对贫困线以下，农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面，执政党和政府关注民生，尊重农民的选择，重视农村经济发展和社会稳定。农村土地制度改革不可避免。
(二)农村土地制度变迁的约束条件：政治权衡、改革结果不确定性和人民公社体制遗留
首先，政治权衡和改革结果的不确定性，决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制，从土地经营方式的变革起步。社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的，要规避改革的政治风险，必须保持土地集体所有制，“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革结果的不确定性风险，在很大程度上干扰了改革者的决心。
其次，土地承包经营的发包方式，必须公平优先、兼顾效率而不是相反。处理 今日中国农民土地权利仍然是公平比效率更重要。但是，土地制度改革从恢复农业生产责任制起步，联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩和劳动力分解“包产到户”，因此“按劳动力分配责任田”理所当然，同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样，“按人劳比例”分配责任田就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长，且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后，集体成员平均分配集体土地才成为必然。
再次，人民公社所有制关系过渡到“三级所有，以生产队所有为基础”，构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村人民公社工作条例》，不仅是改革初期而且是当前确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基础，分配核算单位也以生产队为基础。所以，只能将生产队的农业用地分配或发包给本队成员，“不能打破生产队边界”。当人民公社解体以及恢复和重建乡(镇)人民政府以后，土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有，村农民集体和村民小组农民集体所有，并被相关法律予以固定。土地所有权三级分享的法律框架，显然照顾了人民公社所有制关系的贯性。
(三)农村承包土地制度变迁，分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别，循着“明确所有权．稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开
1、明确所有权。按乡、村、组三级分享的框架，重塑农村集体土地产权主体。界定土地所有者的权益，包括集体土地所有者在法律上的最终归属权，所拥有的发包权，土地管理权，规划、利用和管制权，合法收益权。同时，按权利和义务对等的原则，用法律制度规定所有者的相关义务。
2、稳定承包权。使农民有足够长的土地承包期限。限制承包土地周期性的行政调整。
3、放活流转权。放活流转权是为了解决现实中的两对矛盾，即集体成员和劳动力不断增加与耕地不断减少的矛盾，社会化大生产与分散经营的矛盾。新增人口和新增劳动力都有资格获得平均份额的土地，如果照顾这一需要，土地就得在农户之间不断调整；而且土地分割会越来越零碎，影响经营规模。但又必须解决新增人口和新增劳动力的生活来源，于是允许土地使用权依法、自愿、有偿转让，试图通过“市场调节+配套政策”的途径化解人地矛盾。
4、保障收益权。改革之初，农民创造了“交够集体的，留足国家的，剩余全是自己的”分配方式。随着农产品供给由严重不足，逐渐转向结构性过剩，我国取消了农民联产承包中最重要的一项内容，即粮食等大宗农产品的定购合同；在调整国民收入分配关系的农村第二步改革中，又取消了农业税及其附加，截至2006年，农民承包土地的收益全部归了农户。不仅如此，还实施了粮食直补、良种补贴等直接与承包土地相关的扶持政策，部分解决了农村承包土地的收益权问题，极大地提高了农民土地收益预期。但国家征用土地、农村建设用地、农民宅基地的收益大量流失问题还远未解决。
5、尊重处分权。随着改革的深入，延长土地承包期限和稳定承包权，农民土地承包权内涵不断扩张。目前，法律规定的处置权包括转让权、收益继承权、互换和入股权，但农民土地承包权的继承权打了折扣，抵押权一直未赋予农民。
6、农用非耕地的制度安排。农用非耕地制度改革，主要指采取非家庭承包形式承包的“四荒地”(即荒山、荒坡、荒沟、荒滩)和林地及林权制度改革。现实中，农用非耕地制度安排与耕地制度安排的最大差异表现在3个方面：一是耕地承包强调“公平”，并采取家庭承包方式；非耕地资源配置强调“效率”，采取租赁、竞标承包等非家庭承包方式。二是耕地承包权经营权30年不变；非耕地承包期限更长、更稳定。三是耕地承包经营权有收益继承权但不能抵押；非家庭承包的土地经营权可以继承、可以抵押。
三、农村土地制度运行态势及其评价
第一，农村土地第二轮承包工作，按照中央要求于1999年12月底已顺利完成，“两证”到户率逐年提高。但从全国看，截至2006年底，极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包。
第二，农民承包土地面临调整压力。土地分配起点不公平引发调整；国家征地或农村建设用地引发调整；农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包；新农村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整；公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程；“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。
第三，“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出，影响耕地承包制度运行。经过30年的开发，“四荒地”的价值显现，成为引发土地矛盾冲突重要因素。林地承包和林权制度改革有类似的情况，不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗，而且对林木的破坏也相当严重。解决上述矛盾是一个两难选择：如果按起点公平的原则，重新分配已开发“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有圈占格局，占有较少“四荒地”的农民意见又特别大，以致上访不断。
第四，农村土地流转制度极易受到政策调整的影响，没有达到预期的政策目标。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮，自2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出土地大面积回流。近两年，土地流转仍然停滞不前。
第五，我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化，长期坚持家庭承包这一基本经济制度，需要长远的制度安排。一是农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势：种植业农户的土地经营规模不是越来越大而是越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相关联，劳动密集型产品(如江南棉花)快速消失；蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大，粮食播种面积越来越大小，但可喜的是，经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高，开始摆脱了耕地的束缚，依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。二是农村“双层经营体制”始终没有形成，从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看，已经形成农户经济、村组集体经济和新经济体(合作经济、工商业主经济)三足鼎立的格局。三是家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显。四是外来民工不断增加，“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。
四、农村土地制度深化改革的思路及政策选择
(一)家庭承包土地，集体所有、农民 永佃、完善财产权
对农村承包土地制度的评价，有人说它适合中国国情，要长期坚持；有人说它是一项没有完成的改革的“半拉子”工程；还有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空”的，“有些人无视这种土地制度于市场经济内在要求的冲突，一厢情愿地希望将这种临时性制度永久化”。在我国未来土地制度改革的方向性择上，出现了“公有”与“私有”的争论(樊纲，2007)。
比较稳妥的办法是：用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；同时将承包土地抵押权赋予农民，把“30年不变土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”，法律将其界定为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴。这样既可以充分实现和保障农民集体土地所有权，又可以尽可能地减少土地私有化的“结果不确定性”风险。
(二)农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权
农村建设用地入市十分必要。第一，农村集体土地非农利用的市场价值显现，加上农民对平等土地权利(同地、同价、同权)的追求，构成了农村建设用地进入市场的推动力量。第二，国家建设用地需求量急剧增长，“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈，开辟农村建设用地市场，可以缓解土地供给紧张的矛盾。第三，土地“隐形市场”大量存在，客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入，但这种流转缺乏合理规制，滋生土地纠纷，影响社会稳定，农村建设用地市场化改革迫在眉睫。
从可行性上看，一方面，国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”；另一方面，地方政府率先试验和农民的探索，为农村建设用地入市储备了政策。农村建设用地入市，需要研究解决一些重要问题：对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定；规定农村建设用地进入市场的用途和方式；对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定；对农村建设用地流转收益分配做出规定。
(三)农民宅基地，应按照尊重历史，照顾现实的原则，实行多元产权
现行农民宅基地制度与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离，严重侵害农民的财产权利，影响社会和谐与进步，改革势在必行。
解决农民宅基地产权归属，必须尊重历史和现实两个方面。从趋势上看，农民宅基地越来越需要市场化配置，应在明晰产权的基础上，将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿，农民住宅也逐渐商品化。宅基地属于农民生活用地，马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有；同时，农民房产是私有的，可以代际传承，宅基地使用权无期限，等于私有，应该把无期限的使用权改成所有权，并允许买卖。
(四)最严格的耕地保护，应尝试通过购买农地开发权的方式，完善基本农田保护制度
我国“最严格的耕地保护制度”并没有建立起来，基本农田数据虚假成分较多。美国政府通过购买农地永久开发权、建立“保留农田”制度的经验值得借鉴。随着中国财政实力空前增长，我们有条件尝试购买基本农田永久开发权，完善基本农田保护制度。
(五)涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革
首先，从观念上突破。在中国的传统文化和政府管理理念深处，并没有把农利集体土地看成“最基本生产资料”和农民土地财产。在社会革命时期把土地当成发动农民和争取支持的筹码；在经济建设时期又把农民土地当成获取工业化、城镇化资本积累的源泉。当工业化、城市化用地需求与保护农民土地权益冲突时，只能牺牲农民土地权益而服从“国家建设大局”，在新圈地运动中，政府、基层组织、民间权势和工商资本都是强者，只有农民集体和土地承包人是弱者。征地制度改革的根本出发点，应该转变观念，把管制农民、便和资本的征地制度改变成保护农民、限制资本的征地制度。
其次，通过立法完善具体制度。征地作为国家的强制性权力，应严格限制于“公共利益需要”；经营性用地不能动用国家的强制性的征地权。无论公益型用地还是经营性用地的征用，都要尊重农民集体土地所有者的谈判权，并且保障其土地所有权转移的收益分配权。下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益，在农民集体和承包土地农户之间按比例分成，国家则通过土地增值税的方式参与分配。