论文部分内容阅读
十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，提出了国家治理的理念，这既是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求，也是马克思主义国家理论的重要创新，更是一个重大的思想革命。从“管理”到“治理”一字之变，体现了我们党新的执政理念，强调的是政府、市场、社会等多元主体共管共治，以及自上而下管理与自下而上参与的良性互动。“治理”理念的提出为改革指明了方向，具体怎么做，我觉得要理论先行，理论研究者应该认真研究人类文明发展的成果，深入分析发展中面临的现实问题，形成一套对发展具有指导意义的理论体系，才能推进国家治理现代化，而行政体制改革是国家治理现代化的基本前提。
一、深化行政体制改革的重要性
政府作为改革的统筹者和领跑者，担负着全面深化改革“领导者”的关键角色。政府职能转变事关改革全局，是一个“牵一发而动全身”的关键领域，是经济社会文化等其他领域改革能否取得实质性效果的关键前提，在改革这盘大棋局中，能起到全盘皆活的关键棋子的作用。
行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点。通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制改革进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政体制改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；在前端，则可以促进政治要素改革，如反腐败的深入、司法公平、从严治党、转变作风等，同样也离不开政府自身改革的深入。
现阶段政府自身的问题依然突出，也急需加大改革力度。主要体现在三个方面：一是结构还不尽合理，管理经济事务部门相对较多，分工较细，导致职能交叉、职能重叠，引发政事多门、多重管理。二是政府管理运行中还存在一些深层次问题，比如职能转变滞后、自身改革滞后、行政审批过多过滥、社会管理公共服务职能薄弱等。三是政府行为长期得不到有效控制，主要是政绩工程、形象工程、弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出，使政府公信力下降。因此，以转变政府职能为核心、以政府自身改革为重点的行政体制改革，将决定着到2020年能否在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，并最终影响着国家治理现代化的进程。
二、行政体制改革的核心议题
（一）政府限权
政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府。限制政府权力，建立有限政府，是“政府现代性”的根本标志。政府要有所为、有所不为，把该管的要管好，不该管的不要管，这样才能使政府不越位、不缺位和不错位。政府职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。
因此，政府改革的目标就是建立有限政府，这里有两个标准：法制政府是低标准，要求政府依法施政，守法护法，是政府必须要做好的；服务型政府是高标准，要求政府能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务，是政府需要努力去改善的。与两个标准相对应，政府就有两项基本任务，即维持法治秩序和提供公共服务。
（二）简政放权
简政放权包括向外放权和向下放权，主要是处理好政府和市场、政府和社会以及上下级政府间三种关系。
1.政府与市场的关系
十八届三中全会明确提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”其实就是要发挥市场主导下政府的有效作用，对于政府的行为应引入“权力清单”制度，而对于市场的作用则应引入“负面清单”管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这就理清了政府与市场边界，划定了政府的职能边界。
处理好政府和市场的关系，说到底是用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，一张行政审批“万里长征图”引发的改革，震动了广州，也震撼了全国各地的政府部门。政府要以行政审批制度改革为突破口进一步简政放权，而且要放准、放实、放到位，真正为审批“瘦身”，再造管理流程，减少行政干预，服务市场主体，激发市场活力。主要包含两个方面的内容：一是清理、取消大量的不必要的行政审批事项；二是对于保留的行政审批事项，实行较为严格的过程管理和责任追究制。
2.政府与社会的关系
市场的监管单靠政府是不够的，需要社会组织通过“行业自律”实现自我监管，比如行业协会就应该是自我监管的机构；公共服务的提供单靠政府也是无法满足需求的，需要社会组织通过“项目管理”和“服务合同出租”承接政府的部分社会管理及公共服务职能。可以说，有效发挥社会组织的作用，是对政府缺位的补位。《决定》中提出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”所以，我们要进一步解放思想，认识到绝大多数社会组织是公益性、服务性的，是我们政府很好的帮手，是老百姓生活里的好伙伴。 因此，政府要向社会放权。一是把政府公共政策制定和执行职能分开。通过合同的方式把政策执行职能交由专门机构或政府外公共组织甚至民间机构承担，政府专司政策制定和执行的监督管理职能，实现政府“掌舵”、社会“划桨”的分工与协调。二是逐步实现公共管理社会化、公共服务市场化。政府将部分公共产品公共服务让渡给社会中介组织或私人部门承担，引进竞争机制，打破政府垄断，为公众创造更多更好的自由选择公共产品公共服务的机会。
政府向社会放权，社会就要接好权，这就要求自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，这是一个现代国家的重要标志。然而目前我国的公民社会不发达，社会组织发育不健全，运作空间很小，力量非常弱，社会自治能力较差。所以，我们要重构政府与社会组织的关系，重构社会组织规范发展的法律体系，激发社会组织活力，培育发展社会组织。主要有两个途径：一是要通过改革社会组织管理登记，取消“双轨制”，降低社会组织准入门槛。二是要通过推广政府购买服务，制造市场需求，“倒逼”社会组织发展。政府应该对需转移委托的事项，逐项列明具体内容、受托单位应具备的标准和条件、履行该事项的具体要求、委托时限、经费标准和来源、年度购买服务计划等，“倒逼”社会组织对照要求扩大服务范围、提高服务水平，促进社会组织的发展。
3.上下级政府间的关系
正确处理“政府间关系”，包括中央政府与地方政府的关系及地方政府上下级之间的关系。向下放权要考虑两个问题：一是下一级政府的承接能力，不要出现“一放就乱、一乱就收”的情况；二是权力下放到哪一级，需仔细分类梳理权力清单，明确哪些权力保留在本级，哪些权力需要下移。放权还要遵循两个标准，即财权和事权相统一、权力和责任要一致。同时，要努力寻求解决政府运行中存在的多头治理结构、结构性传导阻滞和沙漏型结构的问题，实现上下级政府间运行关系合理、信息对称性好和资源流动顺畅。
（三）加强监管
国务院总理李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调：“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好”。可见“简政”不是“减政”，“放权”并非“放任”，“放”与“管”要双轮驱动。政府要加强和创新管理，管住管好该管的事情，把工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义上来。政府要改善自身的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。
政府把该管的事务管住管好，可以从两个方面着手：从建设法治政府角度看，就是要管住管好公共权力和自身建设；从建设服务型政府角度看，就是要管住管好市场和个人不能做、不愿做或做不好的公共服务。
通过“限”、“放”、“管”，最终要实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，各归其位，形成职能边界清晰的政府、市场、社会多元共治格局。
（作者单位：中共嘉峪关市委党校）
一、深化行政体制改革的重要性
政府作为改革的统筹者和领跑者，担负着全面深化改革“领导者”的关键角色。政府职能转变事关改革全局，是一个“牵一发而动全身”的关键领域，是经济社会文化等其他领域改革能否取得实质性效果的关键前提，在改革这盘大棋局中，能起到全盘皆活的关键棋子的作用。
行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点。通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制改革进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政体制改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；在前端，则可以促进政治要素改革，如反腐败的深入、司法公平、从严治党、转变作风等，同样也离不开政府自身改革的深入。
现阶段政府自身的问题依然突出，也急需加大改革力度。主要体现在三个方面：一是结构还不尽合理，管理经济事务部门相对较多，分工较细，导致职能交叉、职能重叠，引发政事多门、多重管理。二是政府管理运行中还存在一些深层次问题，比如职能转变滞后、自身改革滞后、行政审批过多过滥、社会管理公共服务职能薄弱等。三是政府行为长期得不到有效控制，主要是政绩工程、形象工程、弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出，使政府公信力下降。因此，以转变政府职能为核心、以政府自身改革为重点的行政体制改革，将决定着到2020年能否在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，并最终影响着国家治理现代化的进程。
二、行政体制改革的核心议题
（一）政府限权
政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府。限制政府权力，建立有限政府，是“政府现代性”的根本标志。政府要有所为、有所不为，把该管的要管好，不该管的不要管，这样才能使政府不越位、不缺位和不错位。政府职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。
因此，政府改革的目标就是建立有限政府，这里有两个标准：法制政府是低标准，要求政府依法施政，守法护法，是政府必须要做好的；服务型政府是高标准，要求政府能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务，是政府需要努力去改善的。与两个标准相对应，政府就有两项基本任务，即维持法治秩序和提供公共服务。
（二）简政放权
简政放权包括向外放权和向下放权，主要是处理好政府和市场、政府和社会以及上下级政府间三种关系。
1.政府与市场的关系
十八届三中全会明确提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”其实就是要发挥市场主导下政府的有效作用，对于政府的行为应引入“权力清单”制度，而对于市场的作用则应引入“负面清单”管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这就理清了政府与市场边界，划定了政府的职能边界。
处理好政府和市场的关系，说到底是用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，一张行政审批“万里长征图”引发的改革，震动了广州，也震撼了全国各地的政府部门。政府要以行政审批制度改革为突破口进一步简政放权，而且要放准、放实、放到位，真正为审批“瘦身”，再造管理流程，减少行政干预，服务市场主体，激发市场活力。主要包含两个方面的内容：一是清理、取消大量的不必要的行政审批事项；二是对于保留的行政审批事项，实行较为严格的过程管理和责任追究制。
2.政府与社会的关系
市场的监管单靠政府是不够的，需要社会组织通过“行业自律”实现自我监管，比如行业协会就应该是自我监管的机构；公共服务的提供单靠政府也是无法满足需求的，需要社会组织通过“项目管理”和“服务合同出租”承接政府的部分社会管理及公共服务职能。可以说，有效发挥社会组织的作用，是对政府缺位的补位。《决定》中提出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”所以，我们要进一步解放思想，认识到绝大多数社会组织是公益性、服务性的，是我们政府很好的帮手，是老百姓生活里的好伙伴。 因此，政府要向社会放权。一是把政府公共政策制定和执行职能分开。通过合同的方式把政策执行职能交由专门机构或政府外公共组织甚至民间机构承担，政府专司政策制定和执行的监督管理职能，实现政府“掌舵”、社会“划桨”的分工与协调。二是逐步实现公共管理社会化、公共服务市场化。政府将部分公共产品公共服务让渡给社会中介组织或私人部门承担，引进竞争机制，打破政府垄断，为公众创造更多更好的自由选择公共产品公共服务的机会。
政府向社会放权，社会就要接好权，这就要求自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，这是一个现代国家的重要标志。然而目前我国的公民社会不发达，社会组织发育不健全，运作空间很小，力量非常弱，社会自治能力较差。所以，我们要重构政府与社会组织的关系，重构社会组织规范发展的法律体系，激发社会组织活力，培育发展社会组织。主要有两个途径：一是要通过改革社会组织管理登记，取消“双轨制”，降低社会组织准入门槛。二是要通过推广政府购买服务，制造市场需求，“倒逼”社会组织发展。政府应该对需转移委托的事项，逐项列明具体内容、受托单位应具备的标准和条件、履行该事项的具体要求、委托时限、经费标准和来源、年度购买服务计划等，“倒逼”社会组织对照要求扩大服务范围、提高服务水平，促进社会组织的发展。
3.上下级政府间的关系
正确处理“政府间关系”，包括中央政府与地方政府的关系及地方政府上下级之间的关系。向下放权要考虑两个问题：一是下一级政府的承接能力，不要出现“一放就乱、一乱就收”的情况；二是权力下放到哪一级，需仔细分类梳理权力清单，明确哪些权力保留在本级，哪些权力需要下移。放权还要遵循两个标准，即财权和事权相统一、权力和责任要一致。同时，要努力寻求解决政府运行中存在的多头治理结构、结构性传导阻滞和沙漏型结构的问题，实现上下级政府间运行关系合理、信息对称性好和资源流动顺畅。
（三）加强监管
国务院总理李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调：“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好”。可见“简政”不是“减政”，“放权”并非“放任”，“放”与“管”要双轮驱动。政府要加强和创新管理，管住管好该管的事情，把工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义上来。政府要改善自身的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。
政府把该管的事务管住管好，可以从两个方面着手：从建设法治政府角度看，就是要管住管好公共权力和自身建设；从建设服务型政府角度看，就是要管住管好市场和个人不能做、不愿做或做不好的公共服务。
通过“限”、“放”、“管”，最终要实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，各归其位，形成职能边界清晰的政府、市场、社会多元共治格局。
（作者单位：中共嘉峪关市委党校）