论文部分内容阅读
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求完善立法体制机制，不断提高立法质量和效率。如何提高立法质量和效率，各地都在进行有益探索。栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作会议上指出，地方立法具有空间大、灵活性大、针对性强等特点，他认为地方立法可以聚焦所要解决的问题，确定小一些的题目进行专门立法，即所谓“小切口”立法[1]。“小切口”立法适应了新时代对地方立法提高立法质量和效率的新要求，符合党中央和人民群众对地方立法有效管用的要求与期待，也有利于国家法治体系的进一步完善，无疑是地方立法一个重要的探索方向。
一、“小切口”立法提出背景
2015年修订后的立法法作出了将地方立法权进一步扩容的重大改革。一方面，赋予设区的市地方立法权，对于调动地方的积极性，促进地方治理的法治化，具有重要意义。我国幅员辽阔，各地发展不充分、不平衡，治理情况纷繁复杂，十里不同风、百里不同俗，有些问题难以由全国统一立法彻底解决，只能交由各地具体问题具体分析，需要由各地有针对性地突出地方特色来解决。同时，改革进入深水区，亟待法治的引领，在没有地方立法权之前，在国家法律缺失的情况下，不少城市通过“红头文件”进行社会治理，治理主观性强、随意性大，出现了不少损害国家和地方利益以及公民权益的失败治理案例，赋予地方立法权可以进一步将地方治理纳入法治轨道。
另一方面，地方立法权主体大幅度扩容可能造成因立法能力不足导致立法质量不高、地方保护主义法律化、地方立法权滥用等危及国家法制统一的情况。针对这些情况，修订后的立法法保留了批准程序，并把设区的市的立法权限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。一则这三个方面是地方治理面临的主要和突出的问题，二则是认为地方立法不宜构建体系，不宜制定那些宏观的、综合性的、大而全的项目，而应当着力于解决一些具体的问题、突出的问题，以有效管用的精细化立法引导地方的精细化管理。在这个背景下，地方立法开始从仿照国家立法体例、对上位法简单重复、对其他省市立法照抄照搬转变到针对问题立法，突出立法的实用性上来，并逐步探索适应地方立法新要求的立法形式和立法技术。近年来，“小而精”的“小切口”立法以其突出的优势，为地方立法的创新发展提供了新的思路。
二、“小切口”立法的内涵及价值
“小切口”立法有别于宏观性立法，它调整的社会关系相对单一、适用范围相对较小、法律关系相对简单。由于调整的社会关系相对单一，“小切口”立法一般具有内容体量较小，不追求完备章节体例结构，规范具体明确的形式特征。
“小切口”立法具有突出优势。一是可操作性强，能有效解决法制实施“最后一公里”问题。地方立法主要以实施性立法为主，必须要解决法律、行政法规实施“最后一公里”的问题，这客观上要求地方立法必须针对地方情况与地方特色细化法律行政法规的实施路径。“小切口”立法针对性强，条文短小精悍、具体明确，天然具有操作性强、可执行性高的特点，这些特点既能指引执法部门高效执法，更能方便群众了解掌握，是解决法治实施“最后一公里”问题的有效措施。二是以地方需求为依托，能突显地方立法特色。地方立法有特色是地方立法作为本行政区域内贴近公民现实生活要求的行为规则的内在要求。“小切口”立法由于切入点小，更易聚焦地方实际问题，反映地方民众的立法需求，同时由于其灵活性和自主性更强，更易于找到与当地风俗民情的契合点进行地方创制性立法以解决地方实际问题，因此更能突显地方立法特色。三是聚焦问题，可以通过小切口实现大纵深。在我国法律规范体系已相对完善的背景下，在地方立法權范围内，要发挥立法的引领和推动作用，必须坚持问题导向，立有效管用的法。一方面，“小切口”立法能通过聚焦问题，将有限的立法资源集中在解决关键矛盾上来，由于切入点小，能广泛而有效地汇聚民声，科学且充分地展开论证。另一方面，“小切口”立法可以通过切实有效解决问题和矛盾，以小改革、小创新的方式汇聚改革发展力量，以小见大、以点带面，推动地方各项事业的发展。四是优化立法技术，节约立法资源。2015 年新修订的《立法法》第七十三条确立了地方立法“不重复”原则，地方立法在立法技术方面既要做到有特色、可操作，也要做到不重复上位法，大而全的宏观性立法由于很难避免原则性和综合性的规定，在立法技术上就很难达到国家对地方立法的要求。“小切口”立法由于问题聚焦，形式上不追求大而全的结构，条文追求精准管用，因此可以有效避免照搬照抄、准用性条款和授权性条款过多等浪费立法资源的情况。
三、“小切口”立法的要求
“小切口”立法结构简单、条文较少，容易造成“小切口”立法相比于传统的宏观性全体系立法简单的误解。其实，要制定出有效管用的“小切口”立法，需要通透全局后的内容取舍，需要在大视野、大逻辑下的化繁入简，对问题和矛盾的精准把握要求更高，也由于更具有针对性和可操作性，其实施效果更容易得到检验，因此，可以说“小切口”立法对立法工作者的要求更高。要做好“小切口”立法至少有以下几点基本要求。
一是选题小。选题小是做好“小切口”立法的基础，选题小便于直面问题，并有针对性的解决问题。“小切口”立法应该关注城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面群众呼声高的、亟待解决的、有相对成熟解决方案的问题，将问题的关键节点和突出矛盾作为选题的突破口。2019年初74名广州市人大代表在市人民代表大会会议上联名提出《关于立法促进母乳喂养的议案》，引发媒体关注和舆论热议。有观点认为，母乳喂养既是私事也算不上大事，应把有限的地方立法资源投入到更重大、紧迫的事项上。在深入调研和广泛征求意见的基础上，常委会审议认为促进母乳喂养对保障母婴身心健康、提高人口素质意义重大，是实施健康中国战略的重要举措。一方面立法促进母乳喂养是必要的，立法促进母乳喂养体现了对母婴健康的人文关怀，有助于完善相关法律法规保障体系，有利于解决现实中存在母乳喂养知识普及不足、公共场所母婴设施不足等问题。另一方面立法促进母乳喂养是可行的，立法具备上位法依据，在广州市也有广泛的社会实践基础。第三方机构问卷调查显示，79%的受访女性认为政府部门有责任大力推广母乳喂养。在调研中，人大代表和政协委员、社会团体等也赞同通过立法规定相关促进措施，持续推进广州市母乳喂养工作。虽然促进母乳喂养看似是一件小事，但可以通过办好这件小事来加强对哺乳母亲的人文关怀和对新生儿身心健康的重视，进而推动对妇女儿童合法权益的保护，再进而通过公共服务理念人性化的彰显来促进社会文明进步，即由“小切口”实现“大纵深”。 二是内容细。内容细是“小切口”立法的灵魂，法规条文明确具体是地方立法发挥作用的关键因素。要发挥“小切口”立法可操作性强的巨大优势，条文必须明确具体，严谨规范，切实可行。原则性、宏观性的规定尽量避免，“有关”“及时”“加强”等不确定性语言尽量避免，对上位法的原则规定、授权性规定和主要制度在地方立法中能量化的尽量量化规定，补充细化上位法的内容时要结合地方实际，做好“查漏补缺”，形成地方特色。如在修订《广州市社会急救医疗管理条例》时，通过调研了解到民众对“急救不急”的意见最为突出。为有效解决这一问题，广州市人大常委会在充分量化论证的基础上，根据广州市医疗机构的分布情况和交通网络条件进行量化综合测算，规定了4分钟的出诊时间和20分钟内的到达时间，形成了贴合地方实际的详细的量化规定。《条例》实施后部分医院的院前急救提速30%，市民对出诊速度的提高有明显感受，收到良好的立法效果。
三是结构精。结构精是“小切口”立法的形式特征，“小切口”立法选题小、内容细、追求实效，必然在体例结构上具有灵活性。一般而言，“小切口”立法在体例上不追求“大而全”或“小而全”，不照搬照抄上位法的篇章结构，甚至可以取消章节设置，需要几条制定几条。提倡性、号召性、宣示性条款可写可不写的尽量不写，授权性条款和准用性条款也应尽量避免。如《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》摒弃了传统的立法章节体例，围绕中心问题，按照有效管用的原则，只列出必要的条款19条，用明确具体的条文规定了禁止销售和燃放烟花的相关要求及其法律责任，条文简洁实用，易于宣传与执行。
四、“小切口”立法需要注意的问题
由于“小切口”立法小巧精细的特点，有可能造成立法碎片化的问题。立法碎片化有以下几种表现：一是某一管理对象或者社会领域被分割成若干块，分别由不同的法规予以规范。比如对保护植被这一管理领域，很多地方立法同时制定有森林公园管理条例、公园条例、生态公益林条例、绿化条例以及风景名胜区保护条例等法规。二是从多个部门角度分别制定对同一种社会关系调整的法规。这种现象被俗称为“九个大盖帽管一顶破草帽”。三是将一种社会关系分成不同几个阶段分别制定法规来管理。如在科学技术领域的立法中，对科学技术经费投入与管理、科技成果转化等分阶段立法。立法碎片化有利有弊，有利之处在于立法从小处入手，对某一细分领域的管理可以做到精细化、可操作、实用性强，弊端则在于易产生冲突或者重复，多而杂的立法也易导致执法混乱。针对“小切口”立法可能造成的立法碎片化问题，我们应该采取措施扬长避短，不断提高立法质量。
一是科学制定立法规划。在制定中长期的立法规划时，就要严格把握各个立法项目的内容，既要求法规项目避免与已存在的综合性立法以及各专门立法之间立法范围的重叠，也要协调规划中各项目之间的体系内容，做到上下对正、左右看齐、前后衔接。
二是定期开展法规编纂工作。法规编纂是指对属于某一類的或某一部分法的全部规范性法规文件进行整理、审查、补充、修改，或者在此基础上编制一部新的系统化的法规的法规创制活动。通过科学开展法规编纂，可将相近和相关联的“小切口”立法进行整合，形成较为系统的有效管用的法规，避免法规碎片化的同时进一步提升立法质量。
三是优化地方立法质量评价标准。由于长期以来形成的全面系统化的立法理论体系的影响，常委会委员、人大代表甚至部分群众，都认为地方立法应该从立法依据、指导思想、原则等总则内容到具体章节直至法律责任等固定逻辑套路的体系化方式来立法。立法工作者对采取“小切口”立法的方式也有担忧，一是不够自信，怕对关键核心问题的把握不够精准，怕“挂一漏万”;二是怕“小切口”立法的方式得不到支持。因此，亟待改进地方立法质量评价标准，改变地方立法既有的刻板思维模式，使“小切口”立法获得探索和成长的空间环境。
注释：
[1]李小健：《如何搞好新时代地方立法工作？》，载《中国人大》2018年第18期 。
（作者分别系广东省广州市人大常委会法制工委副主任、广州市人大常委会法制工委工作人员）
一、“小切口”立法提出背景
2015年修订后的立法法作出了将地方立法权进一步扩容的重大改革。一方面，赋予设区的市地方立法权，对于调动地方的积极性，促进地方治理的法治化，具有重要意义。我国幅员辽阔，各地发展不充分、不平衡，治理情况纷繁复杂，十里不同风、百里不同俗，有些问题难以由全国统一立法彻底解决，只能交由各地具体问题具体分析，需要由各地有针对性地突出地方特色来解决。同时，改革进入深水区，亟待法治的引领，在没有地方立法权之前，在国家法律缺失的情况下，不少城市通过“红头文件”进行社会治理，治理主观性强、随意性大，出现了不少损害国家和地方利益以及公民权益的失败治理案例，赋予地方立法权可以进一步将地方治理纳入法治轨道。
另一方面，地方立法权主体大幅度扩容可能造成因立法能力不足导致立法质量不高、地方保护主义法律化、地方立法权滥用等危及国家法制统一的情况。针对这些情况，修订后的立法法保留了批准程序，并把设区的市的立法权限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。一则这三个方面是地方治理面临的主要和突出的问题，二则是认为地方立法不宜构建体系，不宜制定那些宏观的、综合性的、大而全的项目，而应当着力于解决一些具体的问题、突出的问题，以有效管用的精细化立法引导地方的精细化管理。在这个背景下，地方立法开始从仿照国家立法体例、对上位法简单重复、对其他省市立法照抄照搬转变到针对问题立法，突出立法的实用性上来，并逐步探索适应地方立法新要求的立法形式和立法技术。近年来，“小而精”的“小切口”立法以其突出的优势，为地方立法的创新发展提供了新的思路。
二、“小切口”立法的内涵及价值
“小切口”立法有别于宏观性立法，它调整的社会关系相对单一、适用范围相对较小、法律关系相对简单。由于调整的社会关系相对单一，“小切口”立法一般具有内容体量较小，不追求完备章节体例结构，规范具体明确的形式特征。
“小切口”立法具有突出优势。一是可操作性强，能有效解决法制实施“最后一公里”问题。地方立法主要以实施性立法为主，必须要解决法律、行政法规实施“最后一公里”的问题，这客观上要求地方立法必须针对地方情况与地方特色细化法律行政法规的实施路径。“小切口”立法针对性强，条文短小精悍、具体明确，天然具有操作性强、可执行性高的特点，这些特点既能指引执法部门高效执法，更能方便群众了解掌握，是解决法治实施“最后一公里”问题的有效措施。二是以地方需求为依托，能突显地方立法特色。地方立法有特色是地方立法作为本行政区域内贴近公民现实生活要求的行为规则的内在要求。“小切口”立法由于切入点小，更易聚焦地方实际问题，反映地方民众的立法需求，同时由于其灵活性和自主性更强，更易于找到与当地风俗民情的契合点进行地方创制性立法以解决地方实际问题，因此更能突显地方立法特色。三是聚焦问题，可以通过小切口实现大纵深。在我国法律规范体系已相对完善的背景下，在地方立法權范围内，要发挥立法的引领和推动作用，必须坚持问题导向，立有效管用的法。一方面，“小切口”立法能通过聚焦问题，将有限的立法资源集中在解决关键矛盾上来，由于切入点小，能广泛而有效地汇聚民声，科学且充分地展开论证。另一方面，“小切口”立法可以通过切实有效解决问题和矛盾，以小改革、小创新的方式汇聚改革发展力量，以小见大、以点带面，推动地方各项事业的发展。四是优化立法技术，节约立法资源。2015 年新修订的《立法法》第七十三条确立了地方立法“不重复”原则，地方立法在立法技术方面既要做到有特色、可操作，也要做到不重复上位法，大而全的宏观性立法由于很难避免原则性和综合性的规定，在立法技术上就很难达到国家对地方立法的要求。“小切口”立法由于问题聚焦，形式上不追求大而全的结构，条文追求精准管用，因此可以有效避免照搬照抄、准用性条款和授权性条款过多等浪费立法资源的情况。
三、“小切口”立法的要求
“小切口”立法结构简单、条文较少，容易造成“小切口”立法相比于传统的宏观性全体系立法简单的误解。其实，要制定出有效管用的“小切口”立法，需要通透全局后的内容取舍，需要在大视野、大逻辑下的化繁入简，对问题和矛盾的精准把握要求更高，也由于更具有针对性和可操作性，其实施效果更容易得到检验，因此，可以说“小切口”立法对立法工作者的要求更高。要做好“小切口”立法至少有以下几点基本要求。
一是选题小。选题小是做好“小切口”立法的基础，选题小便于直面问题，并有针对性的解决问题。“小切口”立法应该关注城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面群众呼声高的、亟待解决的、有相对成熟解决方案的问题，将问题的关键节点和突出矛盾作为选题的突破口。2019年初74名广州市人大代表在市人民代表大会会议上联名提出《关于立法促进母乳喂养的议案》，引发媒体关注和舆论热议。有观点认为，母乳喂养既是私事也算不上大事，应把有限的地方立法资源投入到更重大、紧迫的事项上。在深入调研和广泛征求意见的基础上，常委会审议认为促进母乳喂养对保障母婴身心健康、提高人口素质意义重大，是实施健康中国战略的重要举措。一方面立法促进母乳喂养是必要的，立法促进母乳喂养体现了对母婴健康的人文关怀，有助于完善相关法律法规保障体系，有利于解决现实中存在母乳喂养知识普及不足、公共场所母婴设施不足等问题。另一方面立法促进母乳喂养是可行的，立法具备上位法依据，在广州市也有广泛的社会实践基础。第三方机构问卷调查显示，79%的受访女性认为政府部门有责任大力推广母乳喂养。在调研中，人大代表和政协委员、社会团体等也赞同通过立法规定相关促进措施，持续推进广州市母乳喂养工作。虽然促进母乳喂养看似是一件小事，但可以通过办好这件小事来加强对哺乳母亲的人文关怀和对新生儿身心健康的重视，进而推动对妇女儿童合法权益的保护，再进而通过公共服务理念人性化的彰显来促进社会文明进步，即由“小切口”实现“大纵深”。 二是内容细。内容细是“小切口”立法的灵魂，法规条文明确具体是地方立法发挥作用的关键因素。要发挥“小切口”立法可操作性强的巨大优势，条文必须明确具体，严谨规范，切实可行。原则性、宏观性的规定尽量避免，“有关”“及时”“加强”等不确定性语言尽量避免，对上位法的原则规定、授权性规定和主要制度在地方立法中能量化的尽量量化规定，补充细化上位法的内容时要结合地方实际，做好“查漏补缺”，形成地方特色。如在修订《广州市社会急救医疗管理条例》时，通过调研了解到民众对“急救不急”的意见最为突出。为有效解决这一问题，广州市人大常委会在充分量化论证的基础上，根据广州市医疗机构的分布情况和交通网络条件进行量化综合测算，规定了4分钟的出诊时间和20分钟内的到达时间，形成了贴合地方实际的详细的量化规定。《条例》实施后部分医院的院前急救提速30%，市民对出诊速度的提高有明显感受，收到良好的立法效果。
三是结构精。结构精是“小切口”立法的形式特征，“小切口”立法选题小、内容细、追求实效，必然在体例结构上具有灵活性。一般而言，“小切口”立法在体例上不追求“大而全”或“小而全”，不照搬照抄上位法的篇章结构，甚至可以取消章节设置，需要几条制定几条。提倡性、号召性、宣示性条款可写可不写的尽量不写，授权性条款和准用性条款也应尽量避免。如《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》摒弃了传统的立法章节体例，围绕中心问题，按照有效管用的原则，只列出必要的条款19条，用明确具体的条文规定了禁止销售和燃放烟花的相关要求及其法律责任，条文简洁实用，易于宣传与执行。
四、“小切口”立法需要注意的问题
由于“小切口”立法小巧精细的特点，有可能造成立法碎片化的问题。立法碎片化有以下几种表现：一是某一管理对象或者社会领域被分割成若干块，分别由不同的法规予以规范。比如对保护植被这一管理领域，很多地方立法同时制定有森林公园管理条例、公园条例、生态公益林条例、绿化条例以及风景名胜区保护条例等法规。二是从多个部门角度分别制定对同一种社会关系调整的法规。这种现象被俗称为“九个大盖帽管一顶破草帽”。三是将一种社会关系分成不同几个阶段分别制定法规来管理。如在科学技术领域的立法中，对科学技术经费投入与管理、科技成果转化等分阶段立法。立法碎片化有利有弊，有利之处在于立法从小处入手，对某一细分领域的管理可以做到精细化、可操作、实用性强，弊端则在于易产生冲突或者重复，多而杂的立法也易导致执法混乱。针对“小切口”立法可能造成的立法碎片化问题，我们应该采取措施扬长避短，不断提高立法质量。
一是科学制定立法规划。在制定中长期的立法规划时，就要严格把握各个立法项目的内容，既要求法规项目避免与已存在的综合性立法以及各专门立法之间立法范围的重叠，也要协调规划中各项目之间的体系内容，做到上下对正、左右看齐、前后衔接。
二是定期开展法规编纂工作。法规编纂是指对属于某一類的或某一部分法的全部规范性法规文件进行整理、审查、补充、修改，或者在此基础上编制一部新的系统化的法规的法规创制活动。通过科学开展法规编纂，可将相近和相关联的“小切口”立法进行整合，形成较为系统的有效管用的法规，避免法规碎片化的同时进一步提升立法质量。
三是优化地方立法质量评价标准。由于长期以来形成的全面系统化的立法理论体系的影响，常委会委员、人大代表甚至部分群众，都认为地方立法应该从立法依据、指导思想、原则等总则内容到具体章节直至法律责任等固定逻辑套路的体系化方式来立法。立法工作者对采取“小切口”立法的方式也有担忧，一是不够自信，怕对关键核心问题的把握不够精准，怕“挂一漏万”;二是怕“小切口”立法的方式得不到支持。因此，亟待改进地方立法质量评价标准，改变地方立法既有的刻板思维模式，使“小切口”立法获得探索和成长的空间环境。
注释：
[1]李小健：《如何搞好新时代地方立法工作？》，载《中国人大》2018年第18期 。
（作者分别系广东省广州市人大常委会法制工委副主任、广州市人大常委会法制工委工作人员）