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现如今，教育部对直属高校已形成“基本拨款+六大专项经费拨款”的稳定拨款体系，随着办学规模的逐步扩大，社会各界对于教育经费的关注点已由资金投入规模转为使用效益，如何将资金发挥切实效益、用出成果、用出成绩。但实际工作中，直属高校对不同专项设立的绩效目标之间存在较大差异，且绝大多数缺乏绩效目标管理与预算执行的监督、评价和考核，容易产生“先争取资金，再匹配项目”的问题，疏于对绩效评价与预算环节的有机结合，影响预算执行效果与效率。本文聚焦高校专项经费的预算绩效评价，围绕预算全过程，构建可操作的专项经费预算绩效评价指标体系，对专项经费绩效评价存在的问题进行梳理分析，并提出解决对策及建议。期望通过本研究，提出较为合理的预算绩效评价指标体系，提升预算管理水平，对六大专项经费进行预算绩效评价具有一定的现实意义。
一、教育部直属高校专项经费预算绩效评价背景
现如今，教育部对直属高校已形成“基本拨款+六大专项经费拨款”的稳定拨款体系，随着办学规模的逐步扩大，社会各界对于教育经费的关注点已由资金投入规模转为使用效益，如何将资金发挥切实效益、用出成果、用出成绩。但实际工作中，直属高校对不同专项设立的绩效目标之间存在较大差异，且绝大多数缺乏绩效目标管理与预算执行的监督、评价和考核，容易产生“先争取资金，再匹配项目”的问题，疏于对绩效评价与预算环节的有机结合，影响预算执行效果与效率。因此，对六大专项经费进行预算绩效评价具有一定的现实意义。
二、专项经费及绩效评价基本情况
（一）部属高校专项经费基本情况
教育部直属高校获取的的专项经费共有六项，分别为：
1.建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项，用于引导支持符合条件的中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设，合理定位，在不同层次、不同领域办出特色、争创一流;
2.改善基本办学条件专项，用于支持校舍维修改造、仪器设备购置、基础设施改造、基本建设项目的辅助设施和配套工程等方面;
3.本科教学质量与教学改革工程专项，主要用于支持六方面工作：（1）专业结构调整与专业认证。（2）课程、教材建设与资源共享。（3）实践教学与人才培养模式改革创新。（4）教学团队与高水平教师队伍建设。（5）教学评估与教学状态基本数据公布。（6）对口支援西部地区高等学校;
4.捐赠收入配比专项，用于对接受社会捐赠收入的高校实行奖励补助;
5.基本科研业务费专项，用于支持高校开展自主选题的各类研究工作。
6.绩效拨款专项，是根据中央高校管理改革相关情况安排的综合性补助资金，由中央高校按照规定统筹安排使用。
（二）专项经费绩效评价基本情况
1.评价范围及依据
高校在专项经费的绩效评价方面普遍采用在资金使用部门自评的基础上，重点对该专项经费的立项、管理、使用及产生的效益进行全过程评价的方式。具体评价依据如下：
（1）《中华人民共和国预算法实施条例》;
（2）《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）;
（3）《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》（财教〔2005〕149号）;
（4）《預算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）;
（5）《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号）;
（6）《中央高等学校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项经费管理办法》（财科教〔2017〕126号）;
（7）专项经费预算立项申报、绩效自评、会计账表、凭证及其他基础资料。
2.评价指标及权重
评价指标依照重视绩效成果、兼顾合规管理的总体原则，结合不同专项经费的绩效目标实际，依照《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，根据该专项的不同使用方向进一步完善和细化各类三级指标指标，并设置相应的评分标准。
由于专项经费的目标性较为突出，因此，其预算绩效评价指标的构建应具有目标导向性。专项经费的绩效评价一般运用BSC、KPI和Delphi Method的优势，建立预算绩效评价指标体系。具体步骤如下：
首先，利用BSC方法，依据专项经费特点，将其划分为项目决策、项目管理与项目绩效共计三个层面，分别与财政部公布的一级指标一一对应。
其次，采用KPI法和Delphi Method，为每个层面设定多个KPI，并为每个层面的KPI赋予权重。
最后，对项目决策、项目管理与项目绩效三个层面的指标执行情况进行综合积分评价，根据得分情况推断整体的绩效评价情况。
3.评价程序
（1）收集、汇总、整理评价项目资料，检查并核实数据后，确定实地检查的问题、方法及时间安排;
（2）对专项实施情况进行检查。在听取实施单位情况汇报的基础上，核实相关资料的真实性、合理性，对项目资料中反映的问题与实际情况进行比对，发现问题，进行重点检查，视情况进行实地核实;
（3）综合评价。在全面分析相关资料的基础上，总结检查情况，对照评价指标和标准，进行综合评价与打分，得出结论，撰写评价报告。
4.评价具体内容
1.检查专项经费使用计划的合理性、预算编制的适当性;
2.相应的报销审批制度、三重一大相关议事规则及内部控制等经费管理制度是否完善;
3.检查预算实际执行情况，是否符合预算及预期目的;
4.检查制度执行方面是否存在违规现象;
5.检查项目管理情况，权责是否划分清晰;
6.检查绩效指标完成情况，是否达到预期目的，是否产生预期效益。 三、专项经费预算绩效评价存在问题
（一）预算与实际执行存在偏差
经费的使用部门在进行预算编制时，文本的制作过程较为粗糙，导致专项经费的执行进度与预算申报存在一定程度的偏离，预算编制与实际执行严重脱节，这是“重资金筹措，轻报销管理”的突出表现;
（二）专项资金的管理流于形式
专项经费归口职能部门管理，由其对经费的使用方向、分配额度、预算执行等工作进行把控。财务部门仅扮演资金的筹措、支付核算角色，在预算执行进度、资金使用方面与具体业务相脱节，若预算编制不合理，项目的进展过程就会比较慢，导致零余额账户的资金沉淀;同时，由于国库资金的“预算节点”要求，很可能造成“预算节点”的突击报销，甚至产生虚列不相关支出、资金浪费、不同经费间调账等情况;不能真正发挥财务部门的监督作用。
（三）政策宣传贯彻效果不理想
专项经费在政策的宣传方面力度不够，导致经费在申报、使用及绩效评价环节中的实际应用效果不理想，学生、教职工满意度不高。
（四）部分绩效目标无法准确反映绩效成果
预算绩效目标的编制较为粗放，导致其部分绩效指标设置质量偏低，缺乏科学性。数量指标只能反映预算执行过程，且目标值偏低，不能反映资金实际绩效;质量指标设置粗放，成果难以衡量，不具有评价操作性。
（五）绩效指标缺乏长效性
教学和科研是高等学校的核心业务，专项经费的使用多围绕核心业务开展，但其效益的显现并非一日之功，而需要经历一个较为漫长的过程。但目前，专项经费的绩效评价均在预算年度终了或项目结题验收后进行，很多绩效目标还未体现出来，且评价指标多为对项目执行期的考核，难以充分发挥作用。
四、改进建议
（一）专项资金的使用部门应提高预算编制的全面性及严谨性意识，充分论证专项经费的适用范围与使用情况，提前组织项目编审、储备工作，做好项目库的建设工作，将绩效目标质量作为项目入库的前置条件，提前统筹资源配置，不断优化支出结构;
（二）专项经费在预算申报时，应进一步明确职能部门的权责归属，同时配以相适应的预算额度，由其統一归口管理;同时，财务部门应加强全过程的参与，避免出现专项经费报销支出乱象，影响预算的实际执行;
（三）使用部门应加强对绩效目标的设置与前、后期管理工作，进一步制定细化的填报要求，对质量低、不完整、不合理的绩效目标不予立项，对性的进行绩效目标申报培训，严把申报质量，探索建立科学评价的指标体系;
（四）专项经费的使用部门应加强经费支持工作相关政策的宣传工作，充分利用学校各级各类网页、微信公众平台等媒介向专项经费的受惠群体及时、有效地宣传相关政策，提高专项经费的使用效益，保障资金的公平、透明、公开。
五、结语
（一）完善预算编制体系
在预算编制阶段，要对申报的专项经费进行详细而充分的调研论证，全面考虑项目内容及预算，同时加强专项经费的项目库建设，定期对项目库中的信息进行清理和更新，提高滚动式的管理水平。
（二）加强专项资金管理
财务部门应贯穿于专项经费的申报、立项、实施、验收等各环节，参与专项资金的全过程管理，真正实现财务的事前、事中监督; 可根据财政部门规定的“预算节点”制定符合学校实际情况的绩效预算动态监控系统，对预算执行与绩效目标的一致性进行跟踪和监督，及时反馈预算执行情况;设置预算进度关键节点提醒功能，确保预算执行的完成率和均衡。
（三）制定科学的绩效目标
高校应高度重视学校发展规划以及长远战略目标的设计，制定相匹配的中长期绩效目标与年度绩效目标，既要考虑特殊性，又要兼顾普适性，建立多层次的预算绩效评价体系。不仅有利于专项经费的使用和监管，还可以“物尽其用”。
（作者单位：西南大学）
一、教育部直属高校专项经费预算绩效评价背景
现如今，教育部对直属高校已形成“基本拨款+六大专项经费拨款”的稳定拨款体系，随着办学规模的逐步扩大，社会各界对于教育经费的关注点已由资金投入规模转为使用效益，如何将资金发挥切实效益、用出成果、用出成绩。但实际工作中，直属高校对不同专项设立的绩效目标之间存在较大差异，且绝大多数缺乏绩效目标管理与预算执行的监督、评价和考核，容易产生“先争取资金，再匹配项目”的问题，疏于对绩效评价与预算环节的有机结合，影响预算执行效果与效率。因此，对六大专项经费进行预算绩效评价具有一定的现实意义。
二、专项经费及绩效评价基本情况
（一）部属高校专项经费基本情况
教育部直属高校获取的的专项经费共有六项，分别为：
1.建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项，用于引导支持符合条件的中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设，合理定位，在不同层次、不同领域办出特色、争创一流;
2.改善基本办学条件专项，用于支持校舍维修改造、仪器设备购置、基础设施改造、基本建设项目的辅助设施和配套工程等方面;
3.本科教学质量与教学改革工程专项，主要用于支持六方面工作：（1）专业结构调整与专业认证。（2）课程、教材建设与资源共享。（3）实践教学与人才培养模式改革创新。（4）教学团队与高水平教师队伍建设。（5）教学评估与教学状态基本数据公布。（6）对口支援西部地区高等学校;
4.捐赠收入配比专项，用于对接受社会捐赠收入的高校实行奖励补助;
5.基本科研业务费专项，用于支持高校开展自主选题的各类研究工作。
6.绩效拨款专项，是根据中央高校管理改革相关情况安排的综合性补助资金，由中央高校按照规定统筹安排使用。
（二）专项经费绩效评价基本情况
1.评价范围及依据
高校在专项经费的绩效评价方面普遍采用在资金使用部门自评的基础上，重点对该专项经费的立项、管理、使用及产生的效益进行全过程评价的方式。具体评价依据如下：
（1）《中华人民共和国预算法实施条例》;
（2）《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）;
（3）《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》（财教〔2005〕149号）;
（4）《預算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）;
（5）《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号）;
（6）《中央高等学校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项经费管理办法》（财科教〔2017〕126号）;
（7）专项经费预算立项申报、绩效自评、会计账表、凭证及其他基础资料。
2.评价指标及权重
评价指标依照重视绩效成果、兼顾合规管理的总体原则，结合不同专项经费的绩效目标实际，依照《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，根据该专项的不同使用方向进一步完善和细化各类三级指标指标，并设置相应的评分标准。
由于专项经费的目标性较为突出，因此，其预算绩效评价指标的构建应具有目标导向性。专项经费的绩效评价一般运用BSC、KPI和Delphi Method的优势，建立预算绩效评价指标体系。具体步骤如下：
首先，利用BSC方法，依据专项经费特点，将其划分为项目决策、项目管理与项目绩效共计三个层面，分别与财政部公布的一级指标一一对应。
其次，采用KPI法和Delphi Method，为每个层面设定多个KPI，并为每个层面的KPI赋予权重。
最后，对项目决策、项目管理与项目绩效三个层面的指标执行情况进行综合积分评价，根据得分情况推断整体的绩效评价情况。
3.评价程序
（1）收集、汇总、整理评价项目资料，检查并核实数据后，确定实地检查的问题、方法及时间安排;
（2）对专项实施情况进行检查。在听取实施单位情况汇报的基础上，核实相关资料的真实性、合理性，对项目资料中反映的问题与实际情况进行比对，发现问题，进行重点检查，视情况进行实地核实;
（3）综合评价。在全面分析相关资料的基础上，总结检查情况，对照评价指标和标准，进行综合评价与打分，得出结论，撰写评价报告。
4.评价具体内容
1.检查专项经费使用计划的合理性、预算编制的适当性;
2.相应的报销审批制度、三重一大相关议事规则及内部控制等经费管理制度是否完善;
3.检查预算实际执行情况，是否符合预算及预期目的;
4.检查制度执行方面是否存在违规现象;
5.检查项目管理情况，权责是否划分清晰;
6.检查绩效指标完成情况，是否达到预期目的，是否产生预期效益。 三、专项经费预算绩效评价存在问题
（一）预算与实际执行存在偏差
经费的使用部门在进行预算编制时，文本的制作过程较为粗糙，导致专项经费的执行进度与预算申报存在一定程度的偏离，预算编制与实际执行严重脱节，这是“重资金筹措，轻报销管理”的突出表现;
（二）专项资金的管理流于形式
专项经费归口职能部门管理，由其对经费的使用方向、分配额度、预算执行等工作进行把控。财务部门仅扮演资金的筹措、支付核算角色，在预算执行进度、资金使用方面与具体业务相脱节，若预算编制不合理，项目的进展过程就会比较慢，导致零余额账户的资金沉淀;同时，由于国库资金的“预算节点”要求，很可能造成“预算节点”的突击报销，甚至产生虚列不相关支出、资金浪费、不同经费间调账等情况;不能真正发挥财务部门的监督作用。
（三）政策宣传贯彻效果不理想
专项经费在政策的宣传方面力度不够，导致经费在申报、使用及绩效评价环节中的实际应用效果不理想，学生、教职工满意度不高。
（四）部分绩效目标无法准确反映绩效成果
预算绩效目标的编制较为粗放，导致其部分绩效指标设置质量偏低，缺乏科学性。数量指标只能反映预算执行过程，且目标值偏低，不能反映资金实际绩效;质量指标设置粗放，成果难以衡量，不具有评价操作性。
（五）绩效指标缺乏长效性
教学和科研是高等学校的核心业务，专项经费的使用多围绕核心业务开展，但其效益的显现并非一日之功，而需要经历一个较为漫长的过程。但目前，专项经费的绩效评价均在预算年度终了或项目结题验收后进行，很多绩效目标还未体现出来，且评价指标多为对项目执行期的考核，难以充分发挥作用。
四、改进建议
（一）专项资金的使用部门应提高预算编制的全面性及严谨性意识，充分论证专项经费的适用范围与使用情况，提前组织项目编审、储备工作，做好项目库的建设工作，将绩效目标质量作为项目入库的前置条件，提前统筹资源配置，不断优化支出结构;
（二）专项经费在预算申报时，应进一步明确职能部门的权责归属，同时配以相适应的预算额度，由其統一归口管理;同时，财务部门应加强全过程的参与，避免出现专项经费报销支出乱象，影响预算的实际执行;
（三）使用部门应加强对绩效目标的设置与前、后期管理工作，进一步制定细化的填报要求，对质量低、不完整、不合理的绩效目标不予立项，对性的进行绩效目标申报培训，严把申报质量，探索建立科学评价的指标体系;
（四）专项经费的使用部门应加强经费支持工作相关政策的宣传工作，充分利用学校各级各类网页、微信公众平台等媒介向专项经费的受惠群体及时、有效地宣传相关政策，提高专项经费的使用效益，保障资金的公平、透明、公开。
五、结语
（一）完善预算编制体系
在预算编制阶段，要对申报的专项经费进行详细而充分的调研论证，全面考虑项目内容及预算，同时加强专项经费的项目库建设，定期对项目库中的信息进行清理和更新，提高滚动式的管理水平。
（二）加强专项资金管理
财务部门应贯穿于专项经费的申报、立项、实施、验收等各环节，参与专项资金的全过程管理，真正实现财务的事前、事中监督; 可根据财政部门规定的“预算节点”制定符合学校实际情况的绩效预算动态监控系统，对预算执行与绩效目标的一致性进行跟踪和监督，及时反馈预算执行情况;设置预算进度关键节点提醒功能，确保预算执行的完成率和均衡。
（三）制定科学的绩效目标
高校应高度重视学校发展规划以及长远战略目标的设计，制定相匹配的中长期绩效目标与年度绩效目标，既要考虑特殊性，又要兼顾普适性，建立多层次的预算绩效评价体系。不仅有利于专项经费的使用和监管，还可以“物尽其用”。
（作者单位：西南大学）