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摘要：地方政府债务是当地党委、政府非常关注的现实问题，特别是贫困地区，受资金瓶颈影响，想要通过加大基础设施建设来招商引资，发展地方经济更是举步维艰，那么就的对当前状况进行分析并找出解决方法。
关键词：贫困地区地方政府债务财政风险防范
Abstract: local government debt was the local Party Committee and Government is very concerned about the practical problems, particularly in poor areas, under the influence of financial bottlenecks, wanted to step up the construction of infrastructure to attract investments, develop local economy is struggling, then to analyze the current situation and find a solution.
Keywords: local government debt in poor areas of financial risk
[中图分类号] [F292][文献标识码]B [文章编号]
如何既要保证资金投入、发展经济，又要有效地控制地方政府债务、防范相应的财政风险是摆在贫困地区县级政府面前的一道亟待解决的难题。
一、贫困县地方债务的现状
以某国家级贫困县为例，从政府层面上看，截止2011年底，该县已实际发生的地方政府债务高达2.1亿元，其中欠拨上级专项资金1.3亿元（利用拨付时间差临时用于紧急的无预算支出），拖欠开发园区、城区基础设施建设占地补偿、工程款等0.5亿元，其他债务0.3亿元。另外，政府还存在不可确定的财政供养人员工资欠增长支出、将要实施或提标的社会保险财政承担部分、政府担保或间接担保的债务支出、非预算单位的债务（为维护稳定，财政可能会对非预算单位甚至个人拨款）、招商引资承诺的税收返还(造成实际收入减少)等隐性债务。
从预算单位层面来看，截止到2011年底，据粗略统计，该县各预算单位的债务达到2900万元，主要是外欠招待费、小型建造维修等款项，这些债务既没有专门的预算安排，本单位又没有其他的创收渠道，很难及时解决。
地方债务因为现行会计制度的限制，很大一部分在总预算会计或单位会计账面上无法体现，只有少量的已收到票据暂未支付的款项在账上反映，故而绝大部分债务只是临时统计上报，并未作为经常业务进行管理。在贫困地区，受财力等多方面因素制约，很难集中财力办一些大事，遇到特殊的或者突击性的支出只能拆东墙补西墙，政府债务更容易失控，时间长了或者到了集中偿还时期，就会出现意想不到的债务规模。
二、贫困县地方债务的成因
（一）财政体制存在缺陷。现行财政体制下，虽然中央政府对贫困地区有一定的财政政策倾斜，但贫困县受经济发展制约，财政收入绝对数偏低，政府仍是财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要。另外，一些中央出政策、地方付账项目也加重了地方政府的负担，再加上中央对地方的转移支付力度不到位，使得地方政府不得不以负债的方式运营。
(二)项目投资存在盲目性。有的贫困县政府一心迎合上级，追求政绩指标，不顾自己的财力和条件所限，未经科学调研评估，盲目引进无收益或收益甚微的经济建设项目，造成工程资金拖欠时，投资方又将包袱丢给政府，间接地形成地方债务。除经济发展项目外，政府还用寅吃卯粮的手段大上所谓公益项目的“形象工程”，造成公共资源浪费和负债加重,比如山西贫困县蒲县投资2亿多元，建起外形酷似“鳥巢”的豪华文化馆，就是一个盲目投资的典型例子。
（三）政府间财权事权不匹配。教育，县乡政府还负担了基础设施、计划生育、社会治安、抚育、退伍军人安置、民兵训练、防疫、农业科技等等支出。而且，事权配备上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工，地方各级政府的事权分工不清晰。浙江台州市的一位领导同志就说：“我这里除了外交、国防，几乎什么都管，上级政府事无巨细往下压任务，我再无巨细往下压，仅就事务范围，乡长、县长、我和省长都差不多。”
(四)预算执行缺乏严肃性。财政支出预算是经同级人大批准的具有法律效力的文本，财政部门和预算单位理应严格按照预算进行支出，但在一些贫困地区却不尽然。某些贫困地区可用财力非常紧张，还要因为种种主动或被动的原因，超预算或不按预算项目支出，这一方面造成追加预算居高不下，财政入不敷出（实际发生了赤字，年终还要采用技术手段避免出现财政赤字），另一方面导致支付不了的费用积累转变成政府债务。近年来，各地公款消费的“奢靡之风”、“攀比之风”愈演愈烈，对贫困县而言也不得不跟风而动。湖北省宜昌市秭归县的“天价接待费”事件，无论是否属实，都在一定程度上反映出基层对“钦差驾到”的无奈，如果数字真实，秭归县的全部财政供养人员为那次接待人均承担近80元，而该县恰恰还是国家级贫困县。放眼全国的贫困县，迎接一次例行审计的费用支出在20万元以上（往往无年初预算），也是司空见惯之事，难怪有知道内情的人士调侃：“上级审计来县里，好吃好住要牢记，开的发票回去报，财政白条又多了。”
三、控制县级贫困地区政府债务防范财政风险的机制探讨
（一）进一步理顺上下级财政体制。1994年实行分税制以来，中央财力不断加强，通过省市财政以转移支付的形式对贫困地区进行补助，但一般是专项补助，需要地方或多或少地配套资金或用于本不缺少资金的方面，造成县级财政可调控能力较差。上级财政部门应根据贫困地区的具体情况，有针对性的给予财力性补助，而不能一刀切地强塞，从而达到财权与事权相配、财力与县情相配。
（二）完善社会保障财政体制。近年来，国家及各级政府出台了养老保险扩容、全民医疗保险等政策，但诸如行政事业养老保险、职工医疗保险等险种是县级统筹，以贫困县的财力来讲，很难短期内落实到位，只能得过且过，实际上包袱在不断加重，形成未来的财政风险。建议将各种社保基金统筹，以省为单位进行统筹，从而减轻贫困县的财政压力，同时让省内民众得以享受一样的社会保障待于，实现社会均衡发展。
（三）扩大财政投资评审范围。目前，财政投资评审只是针对项目资金需求的多少，却容易在政府和社会层面上形成项目只要通过评审就合理合法的惯性认识，而实际上有些项目从根本上就是有缺陷的，或者是入不敷出的。政府应进一步加强财政评审队伍建设，整合人力资源，扩大财政投资评审范围，充分发挥财政职能：一是评审公益项目该不该上，财政有没有承受能力；二是评审触角向招商引资企业延伸，因为引进企业后未来的优惠政策、税收返还最终都要落实到钱上，直接或间接地都是财政买单。
（四）强化细化预算执行。一要编实编细预算，杜绝无预算支出；二要加强人大对政府财政预算的监督，限制县领导的预算外审批权；三要积极推进国库集中支付改革，实现资金直达，减少中间环节；四要主动进行财政预算公开、单位账务公开、税务纳税公开，将政府的大账本置于阳光下，接受社会监督。
（五）抓好对政府债务的直接管理。政府负债其实是把“双刃剑”，用得好可以加快经济社会发展，用不好则危及经济发展和社会稳定，对贫困县来说，这一点更尤为重要。如何管理好政府债务，对政府的智慧是个极大的考验。笔者有以下几点建议：一是在实地调研的基础上认真编好政府债务预算，并严控其规模；二是采取建设收益性项目同时进行公益性配建等多种形式，引导民间资本进入公益领域；三是重建对政府部门及乡镇的指标考核体系，不能一味追求GDP、财政收入等指标，要将债务指标纳入体系，努力化解旧债，按规定程序，充分考虑社会效益和经济效益的基础上增加新债；四是尝试在权责发生制下编报政府财务综合报告，一方面为各级领导和部门提供有参考价值的政府财务信息，严控财政风险，一方面为即将开始的政府会计制度改革做准备。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：贫困地区地方政府债务财政风险防范
Abstract: local government debt was the local Party Committee and Government is very concerned about the practical problems, particularly in poor areas, under the influence of financial bottlenecks, wanted to step up the construction of infrastructure to attract investments, develop local economy is struggling, then to analyze the current situation and find a solution.
Keywords: local government debt in poor areas of financial risk
[中图分类号] [F292][文献标识码]B [文章编号]
如何既要保证资金投入、发展经济，又要有效地控制地方政府债务、防范相应的财政风险是摆在贫困地区县级政府面前的一道亟待解决的难题。
一、贫困县地方债务的现状
以某国家级贫困县为例，从政府层面上看，截止2011年底，该县已实际发生的地方政府债务高达2.1亿元，其中欠拨上级专项资金1.3亿元（利用拨付时间差临时用于紧急的无预算支出），拖欠开发园区、城区基础设施建设占地补偿、工程款等0.5亿元，其他债务0.3亿元。另外，政府还存在不可确定的财政供养人员工资欠增长支出、将要实施或提标的社会保险财政承担部分、政府担保或间接担保的债务支出、非预算单位的债务（为维护稳定，财政可能会对非预算单位甚至个人拨款）、招商引资承诺的税收返还(造成实际收入减少)等隐性债务。
从预算单位层面来看，截止到2011年底，据粗略统计，该县各预算单位的债务达到2900万元，主要是外欠招待费、小型建造维修等款项，这些债务既没有专门的预算安排，本单位又没有其他的创收渠道，很难及时解决。
地方债务因为现行会计制度的限制，很大一部分在总预算会计或单位会计账面上无法体现，只有少量的已收到票据暂未支付的款项在账上反映，故而绝大部分债务只是临时统计上报，并未作为经常业务进行管理。在贫困地区，受财力等多方面因素制约，很难集中财力办一些大事，遇到特殊的或者突击性的支出只能拆东墙补西墙，政府债务更容易失控，时间长了或者到了集中偿还时期，就会出现意想不到的债务规模。
二、贫困县地方债务的成因
（一）财政体制存在缺陷。现行财政体制下，虽然中央政府对贫困地区有一定的财政政策倾斜，但贫困县受经济发展制约，财政收入绝对数偏低，政府仍是财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要。另外，一些中央出政策、地方付账项目也加重了地方政府的负担，再加上中央对地方的转移支付力度不到位，使得地方政府不得不以负债的方式运营。
(二)项目投资存在盲目性。有的贫困县政府一心迎合上级，追求政绩指标，不顾自己的财力和条件所限，未经科学调研评估，盲目引进无收益或收益甚微的经济建设项目，造成工程资金拖欠时，投资方又将包袱丢给政府，间接地形成地方债务。除经济发展项目外，政府还用寅吃卯粮的手段大上所谓公益项目的“形象工程”，造成公共资源浪费和负债加重,比如山西贫困县蒲县投资2亿多元，建起外形酷似“鳥巢”的豪华文化馆，就是一个盲目投资的典型例子。
（三）政府间财权事权不匹配。教育，县乡政府还负担了基础设施、计划生育、社会治安、抚育、退伍军人安置、民兵训练、防疫、农业科技等等支出。而且，事权配备上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工，地方各级政府的事权分工不清晰。浙江台州市的一位领导同志就说：“我这里除了外交、国防，几乎什么都管，上级政府事无巨细往下压任务，我再无巨细往下压，仅就事务范围，乡长、县长、我和省长都差不多。”
(四)预算执行缺乏严肃性。财政支出预算是经同级人大批准的具有法律效力的文本，财政部门和预算单位理应严格按照预算进行支出，但在一些贫困地区却不尽然。某些贫困地区可用财力非常紧张，还要因为种种主动或被动的原因，超预算或不按预算项目支出，这一方面造成追加预算居高不下，财政入不敷出（实际发生了赤字，年终还要采用技术手段避免出现财政赤字），另一方面导致支付不了的费用积累转变成政府债务。近年来，各地公款消费的“奢靡之风”、“攀比之风”愈演愈烈，对贫困县而言也不得不跟风而动。湖北省宜昌市秭归县的“天价接待费”事件，无论是否属实，都在一定程度上反映出基层对“钦差驾到”的无奈，如果数字真实，秭归县的全部财政供养人员为那次接待人均承担近80元，而该县恰恰还是国家级贫困县。放眼全国的贫困县，迎接一次例行审计的费用支出在20万元以上（往往无年初预算），也是司空见惯之事，难怪有知道内情的人士调侃：“上级审计来县里，好吃好住要牢记，开的发票回去报，财政白条又多了。”
三、控制县级贫困地区政府债务防范财政风险的机制探讨
（一）进一步理顺上下级财政体制。1994年实行分税制以来，中央财力不断加强，通过省市财政以转移支付的形式对贫困地区进行补助，但一般是专项补助，需要地方或多或少地配套资金或用于本不缺少资金的方面，造成县级财政可调控能力较差。上级财政部门应根据贫困地区的具体情况，有针对性的给予财力性补助，而不能一刀切地强塞，从而达到财权与事权相配、财力与县情相配。
（二）完善社会保障财政体制。近年来，国家及各级政府出台了养老保险扩容、全民医疗保险等政策，但诸如行政事业养老保险、职工医疗保险等险种是县级统筹，以贫困县的财力来讲，很难短期内落实到位，只能得过且过，实际上包袱在不断加重，形成未来的财政风险。建议将各种社保基金统筹，以省为单位进行统筹，从而减轻贫困县的财政压力，同时让省内民众得以享受一样的社会保障待于，实现社会均衡发展。
（三）扩大财政投资评审范围。目前，财政投资评审只是针对项目资金需求的多少，却容易在政府和社会层面上形成项目只要通过评审就合理合法的惯性认识，而实际上有些项目从根本上就是有缺陷的，或者是入不敷出的。政府应进一步加强财政评审队伍建设，整合人力资源，扩大财政投资评审范围，充分发挥财政职能：一是评审公益项目该不该上，财政有没有承受能力；二是评审触角向招商引资企业延伸，因为引进企业后未来的优惠政策、税收返还最终都要落实到钱上，直接或间接地都是财政买单。
（四）强化细化预算执行。一要编实编细预算，杜绝无预算支出；二要加强人大对政府财政预算的监督，限制县领导的预算外审批权；三要积极推进国库集中支付改革，实现资金直达，减少中间环节；四要主动进行财政预算公开、单位账务公开、税务纳税公开，将政府的大账本置于阳光下，接受社会监督。
（五）抓好对政府债务的直接管理。政府负债其实是把“双刃剑”，用得好可以加快经济社会发展，用不好则危及经济发展和社会稳定，对贫困县来说，这一点更尤为重要。如何管理好政府债务，对政府的智慧是个极大的考验。笔者有以下几点建议：一是在实地调研的基础上认真编好政府债务预算，并严控其规模；二是采取建设收益性项目同时进行公益性配建等多种形式，引导民间资本进入公益领域；三是重建对政府部门及乡镇的指标考核体系，不能一味追求GDP、财政收入等指标，要将债务指标纳入体系，努力化解旧债，按规定程序，充分考虑社会效益和经济效益的基础上增加新债；四是尝试在权责发生制下编报政府财务综合报告，一方面为各级领导和部门提供有参考价值的政府财务信息，严控财政风险，一方面为即将开始的政府会计制度改革做准备。
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