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摘要：预算、执行和监督被称为财政的“三驾马车”，三者谁更重要，如何分配更为妥当？近年来，我国启动了财政“大监督”的改革，部分省市也进行了理念创新、各具特色的实践探索。本文着眼于财政“大监督”改革的实施路径分析，提出一些初步思路、操作模式和可行性的办法。
关键词：财政“大监督”；改革
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-0021
一、“大监督”的理念
一直以来，被称为财政“三驾马车”的预算、执行和监督的悬殊地位引起学者关注。从目前我国财政部门的职能设置来看，预算占30%，执行占60%，监督占10%，“重执行轻监督”的模式在各级别财政部门中司空见惯，财政部门整日忙于资金划拨、调整，对资金的管理和经济的调节作用大大削弱。
大监督，是我国财政监督的一次重要变革。早在2005年全国财政监督会议上，首先提出“构建稳定长效的财政监督机制”的总体设想，同时将财政监督理念与范围大大拓展，财政监督由事后监督转变为事前、事中和事后监督相结合，财政监督部门由孤军奋战转变为协同作战，一种“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的全方位、多层次的监督模式正在形成。
二、“大监督”的主要内容
（一）财政收入监督
重点对税务机关征收和收缴财政性资金的部门征管质量进行再监督，对非税收入政策执行和征收管理进行监督。
（二）财政支出监督
对各项财政支出资金的监督，特别是加强重点项目、大额资金使用效益的监督，确保财政资金安全规范、高效运行。
（三）专项监督
包括财政专项资金的监督检查和绩效检查，并对资金使用合规性之外的效率性和效益性进行监督。
（四）内控监督
涵盖资金运行全过程的动态监督管理，建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的机制。
（五）会计监督
对行政事业单位和企业会计信息质量检查以及会计师事务所、资产评估师事务所执业质量的监管。
（六）政府采购监督
对政府采购项目的采购实施过程以及招标采购结果的再监督，同时加强对社会购买服务的监督。
三、财政“大监督”改革的实施路径
（一）建立财政立体监督体系，实现全程监督，实时监督，预防性监督
立体财政监督格局包括监督流程、监督内容、监督对象。流程监督上要实现新型的财政监督体系平台与财政预算管理数据共享，不仅涵盖财政资金的预算、下达、执行及绩效评价全过程，还要覆盖财政收入、支出和政府采购等内容，形成事前、事中、事后相结合的动态财政监督机制。内容监督要覆盖被监督部门所有的财政性资金、资产和资源。对象监督则要求被监督部门各单位之间相互监督，并与外部监督协调配合。
（二）再造财政业务流程，变行政审批为财政审核监督制，实现纵横结构的网状监督
审核监督制度要求对财政运行过程进行全程监督，横向到边，纵向到底，要求事前审核与国库支付中心对接：事中审核与资金使用对象与内容对接；事后审核与会计监管、资金使用绩效对接。审核监督关口的前移，逐步实现“三个前置”，即监督时点前置，由事后前移到事前和事中；监督重心前置，由专职监督机构前移到一线业务管理处室；监督空间前置，由事后的上门检查逐步过度到通过信息技术手段在财政预算编制、执行系统中进行实时监控，及时发现异常，及时查证，及时处理和纠偏。
（三）完善监督制度建设，增强各单位会计主体责任意识
首先，本着“立足长远、着眼长远”的原则，在推进监督机制过程中，注重实效，总结比较成熟的经验，有针对性、阶段性地制定相关制度办法，通过这些制度建立完善并确立财政监督地位，分清内部机构职责分工及各自发挥的作用，突出工作重点，规范监督程序与规程，切实调动工作积极性；其次，加强单位负责人和财务人员对自身会计责任认识，做到严格按照《会计法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等相关规定对单位财务进行管理和操作，实现单位内部财务管理规范化；第三，建立健全财政资金运行全过程的监督检查机制，把日常监管与专项检查相结合，切实解决我市预算单位财务管理中存在的问题，规范财经秩序，促进科学理财。
（四）建立异常资金使用报告机制，实现外部监督多方合作
财政监督部门站在监督者角度对非正常支出业务保持高度警惕，发现异常资金使用情况应着手收集资料，有证据指向单位可能存在违反国家法律法规的情况下，及时将相关材料、数据上报纪检、审计等相关部门，由纪检、审计部门进行深入调查，外部监督各方相互配合协作，提高监督实效。
（五）调整财务总监的机构设置，进一步发挥财务总监作用
把财务总监办公室调整为市财政局内设机构，配备财务总监办人员3-4人，并向社会公开招聘财务总监，建立一支懂管理、懂法律、业务素质高、责任心强的财务总监队伍，把目前的分散监管改为集中监管，形成统一有效的监管合力，侧重于宏观方面的监管，如对重点财政专项资金、财政体制运行、违法违纪方面的监督。如财政体制运行方面，由于目前的财政体制运行多年，某些方面已不适应形势的发展，财权与事权不相适应，有进一步调整和完善的必要，互挖税源的现象时有发生。财政体制确定以后，要严格执行，充分发挥财政监督检查的职能，对财政体制运行过程中出现的情况进行监督检查，发现有违规行为的，坚决查处，严肃财政纪律。
（六）完善社会监督体系，实现财政监督全面覆盖
1.加强人大、审计监督。进一步完善“人大实时在线”监督系统，将财政的预算执行过程全部置于人大、审计部门的监督之下，打造“玻璃钱柜”，构建“阳光财政”。
2.引导公众和舆论监督。通过财政预算公开和部门预算公开，向社会公众定期公示各部门预算及专项资金使用情况，保证公众监督的广泛性和透明化。
3.积极引入第三方监督。通过会计师事务所等中介机构，对重点建设项目、民生事业项目、科技专项投入项目等专项资金的使用情况进行监督、审核、评价，作为审计监督的补充手段。
关键词：财政“大监督”；改革
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-0021
一、“大监督”的理念
一直以来，被称为财政“三驾马车”的预算、执行和监督的悬殊地位引起学者关注。从目前我国财政部门的职能设置来看，预算占30%，执行占60%，监督占10%，“重执行轻监督”的模式在各级别财政部门中司空见惯，财政部门整日忙于资金划拨、调整，对资金的管理和经济的调节作用大大削弱。
大监督，是我国财政监督的一次重要变革。早在2005年全国财政监督会议上，首先提出“构建稳定长效的财政监督机制”的总体设想，同时将财政监督理念与范围大大拓展，财政监督由事后监督转变为事前、事中和事后监督相结合，财政监督部门由孤军奋战转变为协同作战，一种“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的全方位、多层次的监督模式正在形成。
二、“大监督”的主要内容
（一）财政收入监督
重点对税务机关征收和收缴财政性资金的部门征管质量进行再监督，对非税收入政策执行和征收管理进行监督。
（二）财政支出监督
对各项财政支出资金的监督，特别是加强重点项目、大额资金使用效益的监督，确保财政资金安全规范、高效运行。
（三）专项监督
包括财政专项资金的监督检查和绩效检查，并对资金使用合规性之外的效率性和效益性进行监督。
（四）内控监督
涵盖资金运行全过程的动态监督管理，建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的机制。
（五）会计监督
对行政事业单位和企业会计信息质量检查以及会计师事务所、资产评估师事务所执业质量的监管。
（六）政府采购监督
对政府采购项目的采购实施过程以及招标采购结果的再监督，同时加强对社会购买服务的监督。
三、财政“大监督”改革的实施路径
（一）建立财政立体监督体系，实现全程监督，实时监督，预防性监督
立体财政监督格局包括监督流程、监督内容、监督对象。流程监督上要实现新型的财政监督体系平台与财政预算管理数据共享，不仅涵盖财政资金的预算、下达、执行及绩效评价全过程，还要覆盖财政收入、支出和政府采购等内容，形成事前、事中、事后相结合的动态财政监督机制。内容监督要覆盖被监督部门所有的财政性资金、资产和资源。对象监督则要求被监督部门各单位之间相互监督，并与外部监督协调配合。
（二）再造财政业务流程，变行政审批为财政审核监督制，实现纵横结构的网状监督
审核监督制度要求对财政运行过程进行全程监督，横向到边，纵向到底，要求事前审核与国库支付中心对接：事中审核与资金使用对象与内容对接；事后审核与会计监管、资金使用绩效对接。审核监督关口的前移，逐步实现“三个前置”，即监督时点前置，由事后前移到事前和事中；监督重心前置，由专职监督机构前移到一线业务管理处室；监督空间前置，由事后的上门检查逐步过度到通过信息技术手段在财政预算编制、执行系统中进行实时监控，及时发现异常，及时查证，及时处理和纠偏。
（三）完善监督制度建设，增强各单位会计主体责任意识
首先，本着“立足长远、着眼长远”的原则，在推进监督机制过程中，注重实效，总结比较成熟的经验，有针对性、阶段性地制定相关制度办法，通过这些制度建立完善并确立财政监督地位，分清内部机构职责分工及各自发挥的作用，突出工作重点，规范监督程序与规程，切实调动工作积极性；其次，加强单位负责人和财务人员对自身会计责任认识，做到严格按照《会计法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等相关规定对单位财务进行管理和操作，实现单位内部财务管理规范化；第三，建立健全财政资金运行全过程的监督检查机制，把日常监管与专项检查相结合，切实解决我市预算单位财务管理中存在的问题，规范财经秩序，促进科学理财。
（四）建立异常资金使用报告机制，实现外部监督多方合作
财政监督部门站在监督者角度对非正常支出业务保持高度警惕，发现异常资金使用情况应着手收集资料，有证据指向单位可能存在违反国家法律法规的情况下，及时将相关材料、数据上报纪检、审计等相关部门，由纪检、审计部门进行深入调查，外部监督各方相互配合协作，提高监督实效。
（五）调整财务总监的机构设置，进一步发挥财务总监作用
把财务总监办公室调整为市财政局内设机构，配备财务总监办人员3-4人，并向社会公开招聘财务总监，建立一支懂管理、懂法律、业务素质高、责任心强的财务总监队伍，把目前的分散监管改为集中监管，形成统一有效的监管合力，侧重于宏观方面的监管，如对重点财政专项资金、财政体制运行、违法违纪方面的监督。如财政体制运行方面，由于目前的财政体制运行多年，某些方面已不适应形势的发展，财权与事权不相适应，有进一步调整和完善的必要，互挖税源的现象时有发生。财政体制确定以后，要严格执行，充分发挥财政监督检查的职能，对财政体制运行过程中出现的情况进行监督检查，发现有违规行为的，坚决查处，严肃财政纪律。
（六）完善社会监督体系，实现财政监督全面覆盖
1.加强人大、审计监督。进一步完善“人大实时在线”监督系统，将财政的预算执行过程全部置于人大、审计部门的监督之下，打造“玻璃钱柜”，构建“阳光财政”。
2.引导公众和舆论监督。通过财政预算公开和部门预算公开，向社会公众定期公示各部门预算及专项资金使用情况，保证公众监督的广泛性和透明化。
3.积极引入第三方监督。通过会计师事务所等中介机构，对重点建设项目、民生事业项目、科技专项投入项目等专项资金的使用情况进行监督、审核、评价，作为审计监督的补充手段。