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【内容提要】 自1947年印巴独立以来的60年间，随着国际政治格局的发展变化，美国对其南亚政策做出相应调整。本文对不同时期的美国南亚政策进行梳理，分析美国南亚政策调整的原因，并对美国南亚政策的未来走势予以预测。
印巴独立以来的60年间，国际环境发生了巨变。尤其是冷战结束后，两极格局的瓦解导致美国超级大国地位的强化与提升，然而世界也由“高危险但高稳定”过渡到“低危险却低稳定”的时代，形成了传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织的复杂局面。国际环境的改变奠定了美国对外政策调整的基础。尽管美国对外政策的目标在不同时期侧重点有所不同，但对霸权的诉求却始终是美国大战略的终极目标。美国的南亚政策从20世纪40年代末期的不明确甚至模糊不清逐渐演化得具体而清晰，是以国际政治格局演变为依托而进行数次调整的结果。
一、冷战期间：拉拢印巴遏制共产主义，美巴结盟,美印关系起伏不定
二战前，南亚基本上是英国的殖民地，美国的南亚利益相对有限。在印度争取民族独立的过程中，许多美国人提供了道义与物质支持，美印双方彼此都有好感。但由于与英国的战时盟国关系，美国在印巴独立前并不热衷于南亚事务。珍珠港事件后，美国认为印度的独立有助于反法西斯战争尤其是对日战争的胜利，建议英国尽快承认印度的独立地位，这增强了印度对美国的好感，但美国最后同意英国关于印巴分治的方案却使许多印度人感到不快。
二战结束后，以欧洲大国均势为中心的传统国际政治格局瓦解，美国与苏联从战争中崛起为世界性的支配力量。然而，苏联采取的一系列旨在强化国家安全的行为，却被美国视为对其安全的威胁。苏联的行为与美国对它的认知所构成的“安全困境”，导致了美国战后初期以“遏制战略”为中心的冷战政策的出台。杜鲁门主义、马歇尔计划和北约的成立，标志着美国在政治、经济、军事上形成了与苏联共产主义的全面对抗，世界格局演化成两极体系。
冷战初期，南亚在美国的全球战略中处于边缘地位，南亚也只是被美国当作抵制共产主义扩张的中间地带。尽管冷战的主要角力场在欧洲，但美苏两国都从传统的地缘战略出发，急于填充英国殖民当局退出南亚形成的政治真空以注入自己的影响。1946年9月出台的《美国与苏联关系》的报告就曾明确指出，遏制战略不能忽视中间地带，而应面向全世界。(注：Arthur M. Schlesinger (Jr.), The Dynamics of World Power: A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945-1973, New York, 1973, Vol.2, p.304.)对美国来说，由于共产主义的扩张，南亚这块不发达的“死水”般的地区，(注： Warren I. Cohen, “Oh Calcutta! Uncle Sam Finds South Asia”, Reviews in American History，Vol.22，No.4，Dec. 1994, p.705.)不仅变得越来越重要，甚至认为，“如果印度和巴基斯坦落入共产党的控制之下，美国及其盟国在亚洲大陆就可能没有立足之地”。(注：US House, 92nd Cong., 1st Sess., Committee on Armed Services, Committee Print, US-Vietnam Relations, 1945-1967: Study Prepared by the Department of Defense, 12 vols., Washington, 1971,VIII, p.239.)因此，“遏制共产主义在亚洲的扩张”，是美国考虑南亚地区问题、制定南亚政策的出发点。
对美国来说，南亚的重要性是随着所谓共产主义对南亚影响的变化而变化的，而美国战略的重点，就是在全球阻止共产主义的扩张。美国认为，动员和增强“非苏”世界的潜力将是阻止苏联进一步扩张的最有效办法。(注： 刘同舜编：《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟——1945-1950年美国战略决策资料选编》，复旦大学出版社，1993年，第172-174页。)而在南亚，印度和巴基斯坦是两个重要国家，这不仅是由于它们相对其他南亚国家在人口、国土面积、资源和经济潜力等方面具有不可比拟的优势，还在于它们在地缘战略上所具有的重要地位。因此，拉拢印度和巴基斯坦共同加入遏制共产主义威胁的“自由世界”，便成为美国南亚政策的目标之一。
印度独立后面临着巨大的困难，“硬实力”先天不足，但这并不妨碍印度政治精英定位印度的未来。为了在国际政治舞台上摆脱“二流角色”而实现“有声有色大国”的理想，为了突破“理想与现实的困境”，印度在美苏冷战的铁幕下提出了“不结盟”的外交政策，拒绝参加各种军事集团。对于不结盟政策，尼赫鲁的定位非常明确：印度加入任何集团，都意味着在国际问题上为了取悦对方而放弃自己的主张，从而失去印度自己的影响，因而“把所有的鸡蛋都放在一个篮子里是不明智的”。(注：Janki Sinha, Pakistan and the Indo-US Relations: 1947-1975, Patna: Associated Book Agency, 1978, p.16.)同时，印度的不结盟政策并不是消极的，而是与两个集团保持积极的互动，以求为印度争取到更大的空间。印度的不结盟政策使美国拉拢印度遏制苏联影响的努力障碍重重，成为印美关系的最大障碍。美国批评印度的不结盟政策是“陈旧的、不道德的和目光短浅的”，(注：Jaswant Singh, Defending India, Macmilan Press LTD, 1999，p.33.)但始终坚信印度这个“民主橱窗”在抵制共产主义威胁上具有重要作用，因此也始终试图通过经济援助来达到争取印度加入西方阵营的目的。中华人民共和国成立后，美国担心印度成为另一个中国，这成为其援助印度的主要动机。然而，世界政治格局的两极化和美国所奉行的“非此即彼”的二元逻辑标准与不结盟政策之间的结构性矛盾，以及印巴彼此将对方与区外大国的接近视为对自己安全环境的威胁等，使美印之间的关系难于突破，在整个冷战期间处于疏远与接近的波动之中。
在与印度的对抗中，巴基斯坦明显处于劣势，寻求外部力量解决自身的安全困境成为其唯一选择。尽管巴美双方的战略定位不同——前者为对抗印度，后者为遏制共产主义扩张——但双方还是结成联盟。1954年巴美双方签订了共同防御援助协定，巴基斯坦又先后加入了东南亚条约组织和巴格达条约组织（后中央条约组织）。尽管后两个条约明确规定，其宗旨只是为了对抗共产主义的侵略而不是巴基斯坦所希望的任何侵略，但美国援助巴基斯坦的行为还是构成了冷战期间印美关系紧张的主要根源。
最终，由于一系列因素的综合作用——印巴对抗、美巴结盟、中印边界战争等——印度与苏联越走越近，签订了具有军事同盟性质的《印苏和平友好合作条约》。1962年中印边界战争后印美关系有所发展，印度从美国获得了一定的军事援助，但由于美国深陷越南，加之1971年印苏缔结和平友好合作条约，印美关系受挫；1977年人民党上台和1978年卡特访印后，印美关系有所提升，但1979年苏联入侵阿富汗以后，巴基斯坦作为前线国家的地位得到加强，同时期的印美关系却渐行渐远。冷战后期，印美在技术上的合作有所发展，双边高层互访不断增加，双边关系出现了积极的迹象，但难有实质性突破，印美双方对彼此的期望似乎都有比较现实的认识。(注：Naunihal Singh, India and the United States, New Delhi: Anmol Publications, 2005, p.252.)正是由于美国对世界历史的曲解、文化差异以及对实力政治的过度追求，造成了美印两国的疏远。(注： David Ryan, US Foreign Policy in World History, London and New York: Routledge, 2000, p.108.)
综上所述，冷战期间美国的南亚政策具有如下特点：第一，拉拢印巴共同遏制共产主义的扩张，但冷战的中心在欧洲，南亚只是侧翼；第二，以援助为工具对印巴施加影响，通过军事援助强化巴基斯坦在对抗苏联中的作用，通过经济援助力挺印度以发挥其“民主橱窗”的示范效应；第三，争取南亚地区的稳定，重视巴基斯坦的作用，但并没有停止争取印度加入西方阵营的努力；第四，在克什米尔问题上基本上采取支持巴基斯坦的立场，建议在公民投票的基础上解决问题。
二、冷战结束：南亚战略地位下降，美国对印巴采取平衡政策
冷战结束导致美国真正意义上的超级大国地位的形成，美国国内乐观情绪上升。印苏之间的特殊关系不复存在，援助巴基斯坦对抗共产主义扩张也失去了原动力。与冷战期间相比，在美国战略天平上，南亚的地位与作用下降了，此时吸引美国注意力的主要是南亚地区的核问题。
与冷战期间不同，美国认为印巴之间的军备竞赛有导致核冲突的可能。在南亚，美国认为这一地区的安全威胁并不是来自外部，而是内部印巴之间的对抗。出于这种判断，美国南亚政策的目标是使印巴关系处于可控状态，维持地区的稳定并力争掌控南亚事务。美国要达到上述目的，离不开南亚最大国家印度的合作，因此，美国南亚政策向印度倾斜也就成为必然。
另外，由于冷战时期形成的美巴结盟以遏制共产主义扩张的安全框架失去意义，美国昔日的敌人苏联解体，新生的俄罗斯奉行亲西方的对外政策，这为印美关系的改善提供了契机。但冷战结束也带来南亚及其周边战略环境的显著变化：一个正在崛起的中国，一个正在走向一体化的东南亚，一个动荡的中东和难以预测的阿拉伯世界，一个没有安全体系的印度洋以及非传统安全威胁的不断上升。这都为美国南亚政策在冷战后的调整奠定了基础。
美国平衡发展与印、巴之间的关系，是以冷却与巴基斯坦的关系为起点的。里根政府后期，巴基斯坦的核计划引起美国的高度关注。1990年，美国援引普雷斯勒修正案对巴施压，冻结了对巴的军事和经济援助；90年代后期，美国对巴基斯坦国内政治、经济、社会的不稳定状态表示担忧并施加压力，并且对它的印象不断负面化。这不可避免地导致巴基斯坦对美国失去信心，向穆斯林世界进一步靠拢，美巴关系趋于冷淡。
冷战后初期，美国与印度的关系也并不顺利。在克林顿总统强调人权、不扩散预防性外交以及在高度关注克什米尔问题的背景下，印度对美国的目的和动机表示忧虑，由此导致的分歧影响了双边关系的发展。但两极格局的瓦解为印美关系的发展奠定了基础。冷战后，美国承认印度是南亚的地区大国，将两国关系定位于“一种新的伙伴关系”，在政治、军事和经济方面与印度进行多方位合作，双方高层互访频繁。应该说，美国将印度看成了一个可以促进整个亚洲稳定的力量，并且在经济方面对美国意义重大。
从冷战后美国南亚政策的发展不难看出，美印关系已经摆脱了冷战期间结构性矛盾的限制，甚至双方在防扩散领域的分歧也不再成为彼此发展双边关系的障碍，不再阻止双方定义与认识这种新的伙伴关系。早在里根政府时期，美国的南亚政策就有了初步的调整，开始重视发展美印关系。与冷战前美国重视与印度的经济领域合作不同，冷战后印美的经济关系不断发展的同时，军事领域的合作也在逐渐升级。1994年拉奥访美，确定两国要建立“一种新的伙伴关系”；1996年，美国国内要求应抛弃相对来说忽视印、巴的态度，指出承认印度的力量和重要性能帮助促进整个亚洲的稳定，建议探索同印度建立真正的战略伙伴关系，同时把两国关系建立在以经济利益和民主为基础的共同点上。
综上所述，冷战结束后，美国的南亚政策做出了相应调整，具体表现为：第一，防止核扩散成为美国的主要关切，维持南亚地区的稳定，向印、巴施加压力争取其签署《全面禁止核试验条约》及《不扩散核武器条约》；第二，平衡印巴外交，在与巴基斯坦拉开距离的同时，接近印度，提升与印度的关系。
三、印巴核试：防止南亚地区的核扩散成为美国南亚政策的重中之重，但突破了防扩散目标追求与南亚地区核现实的矛盾对美国政策的制约，先制裁后合作
防止南亚地区的核扩散、施加压力促成印巴签署《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》，一直是美国南亚政策的重要目标。然而，1998年5月，印度和巴基斯坦相继进行核试验，使南亚的局势更加复杂化，也使美国的南亚无核化努力前功尽弃。尽管印度把中国的“威胁”作为进行核试验的借口，但更主要的是对西方主宰的世界秩序的回应。印度反对单极世界，赞成没有世界警察的、联合国按照《联合国宪章》有效发挥职能的世界新秩序，(注： Raju G. C. Thomas, “In the Middle Ground: India”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, Routledge, 2003, p.203.)因此，印度核试是20世纪60年代就已初具雏形的“实力对实力”对外政策的延续和深化。(注： 孙士海：《印度的对外战略思想及核政策》，载《当代亚太，1999年第10期，第16页。)
面对南亚核现实，以及印巴之间的核冲突的可能性，美国一方面采用传统措施对印巴施加制裁，同时也在反思制裁的作用与效果，并在此基础上对南亚政策进行了适当的调整。制裁并没有迫使印巴在核问题上改变立场，而且加大制裁的力度也不能保证美国防扩散目标的实现。“让经济制裁左右美国与印、巴的双边关系使美国利益面临巨大的风险”，(注： Richard N. Haass，“South Asia: Challenges in U.S. Policy”，House Committee on International Relations, Subcommittee on Asia and the Pacific, March 3, 1999. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/)政府反对核扩散的努力是对的，但这反而损害了美国政策的灵活性。由于制裁工具的局限性和负面影响，美国认为不应该在制裁上倾注太多的努力，因为还有其他措施可以用来达到阻止核扩散的目的。(注： 同上。)因此，美国南亚政策的目标应该是鼓励印巴双方将其核能力限定在当前水平，动员全球力量阻止核扩散，同时还要在防止地区冲突、促进民主、增加贸易与投资等方面加强与印巴的合作。
美国南亚政策的调整有多方面因素，诸如印度经济发展的速度与市场潜力、与印度在价值观上的相近，等等，而更重要的是，美国认为印度是21世纪全球事务的参与者，而且是亚洲地区全面和平与稳定的关键促成因素。与冷战期间形成第三种力量挑战两极格局的对外政策不同，印度此时认可美国的优势地位以及对国际事务的控制力和影响力，而且美国自卡尔吉尔战争后在克什米尔问题立场上的转变，在一定程度上打消了印度对美国积极关注克什米尔问题动机的疑虑。印度虽然致力于世界政治格局多极化，但对美国处理国际问题的方式，印度批评的声音明显弱化，有时甚至与美国站在一起，例如在美国总统布什宣布将批准部署“国家导弹防御计划”（NMD）的问题上，印度表示理解。因此，“彼此的认同”增加了双方的好感，拉近了两国的关系。但双方在一些问题上还存在分歧。印度核试后，美印双方举行了一系列对话，并取得了广泛的共识。但美国前国务卿奥尔布莱特指出，印度在核与导弹问题上自我约束的明显进步是充分认识印美关系巨大潜力的必要条件，印度的表现将影响美国的政策，印美关系将在很大程度上取决于印度的表现。
事实证明，正是美国利益的多元性，才促使克林顿政府于1999年10月部分取消了对印制裁措施，并且促成了2000年的克林顿南亚之行。印美两国发表了《印美关系：21世纪展望》的联合声明，同意建立一种“持久的、政治上有建设性、经济上有效益的”新型伙伴关系。也就是在这一时期，印度在美国南亚政策中的地位超越了巴基斯坦。
美印关系的加强并非意味着对巴基斯坦地位的完全否定。美国眼中的巴基斯坦形象，诸如宗派冲突、经济濒临破产、政府的频繁更迭、腐败的蔓延以及军人政权等，在一定程度上导致了美国对巴方不断施加压力，美巴关系疏远。但考虑到巴基斯坦对中亚和海湾地区阿拉伯世界具有重要的影响，取消对巴制裁对于保证其政治、经济和社会的稳定意义重大，对于防止核横向扩散以及防止其成为拥有核武器的激进的伊斯兰国家至关重要，这也是美国对巴政策的基本考量因素。
此外，1998年底，俄罗斯政府总理普里马科夫在访问印度时公开提出，俄中印三国应建立三角战略伙伴关系；2000年10月，普京总统在出访印度前夕发表讲话时也指出，俄中印应当联合起来保障亚洲的共同利益，没有俄中印三国的参加，建立国际关系新架构是不可能的。因此，美国提升与印度的关系，也是出于对俄中印形成战略三角可能性的考量。美国国家情报会议在2000年12月公布的一份战略报告曾警告说，俄中印三国极可能结成战略联盟，对美国的利益构成挑战。所以，发展与印度的关系来平衡中、俄的影响，也是美国南亚政策的一个方面。
印巴核试后，美国突破了防扩散目标追求与南亚成为核地区的现实的矛盾对美国利益的制约，对南亚政策做出相应调整，具体表现为：第一，防止并推进核不扩散进程，维持南亚稳定，全面参与南亚事务，争取地区事务的主导权；第二，突出印度的地位，在政治、经济和军事上展开多方位合作，通过合作取代制裁的途径，将南亚地区的发展纳入美国的战略轨道；第三，维持与巴基斯坦的关系，力争使巴基斯坦政治发展步入民主的轨道；第四，在克什米尔问题上，美国的立场发生转变，强调通过印巴之间的和平对话解决争端。
四、九一一事件以后：重视巴基斯坦在反恐战争中的特殊地位，同时加强与印度的合作
九一一事件发生后，美国对南亚政策进行了调整，不仅顾及到巴基斯坦在当前反恐战争中的作用，同时也对印度在美国的南亚战略和全球战略中的地位予以充分重视。但美国南亚政策的调整也并非完全是出于反恐的需要，而是美国全球战略需求的必然结果。美国在印巴都有重要利益，为了实现促进民主与人权、扩展经济合作、共同应对地区和全球挑战等目标，疏远印巴的政策将毫无意义。(注：Richard N. Haass，“U.S. Needs to Soothe India, Pakistan”. http://www.brookings.edu/scholars/rhaass.htm)
面对美国将反恐合作作为新的对外政策标准来衡量与其他国家的关系，巴基斯坦出于多方面因素的考量，例如美国对其核试后实施的制裁、国内政治经济形势、克什米尔问题以及对不与美国合作后果的忧虑等，决定“全力支持”美国的反恐战争。而美国在反恐、防止核扩散、反毒品及战后的阿富汗重建等方面需要巴基斯坦的合作与协助。九一一事件出乎意料地将巴基斯坦带入全球政治舞台的中心，成为巴基斯坦历史的分水岭。(注：Samina Yasmeen, “Unexpectedly at Center Stage: Pakistan”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, pp.188-197.)结果，在反恐战争开始后，美巴双方的互需导致美国恢复向巴方提供经济、军事援助。援助额在2002财年达到6.26亿美元，在2003财年达到5亿美元，在2004财年达到4亿美元。2003年6月穆沙拉夫总统访美时，美国答应在2005-2009年提供30亿美元的援助，其中经济援助与军事援助各占一半。2004年6月，美国给予巴基斯坦“非北约主要盟国”地位，美巴关系迅速恢复。
对于美国的反恐战争，印度迅速站在美国一边，声明提供军事基地和后勤支持。印度支持美国的反恐战争，主要是基于以下考虑：第一，冷战期间美巴结盟对印度的安全构成了威胁，冷战结束后，虽说美国对巴基斯坦的兴趣大减，但印巴关系并没有实质的突破，美巴再次结盟将对印度的安全形成挑战；第二，印度长期抱怨巴基斯坦支持恐怖主义活动，支持美国的反恐战争有助于在克什米尔问题上争取国际社会的同情，从而借反恐向巴方施压；第三，为发展与美关系提供了一个新的契机，有助于进一步减轻美国在核试后施加的压力。
美国从地缘优势出发，将巴基斯坦作为反恐战争的最佳选择，但并没有采取“厚此薄彼”的传统做法，而是努力抚慰印度对美巴回归冷战时期军事同盟的担心，加强了同印度的关系。2002年9月美国发表《国家安全战略报告》，称印度有潜力成为21世纪最伟大的民主国家之一，并且美国将尽一切可能与印度建立强有力的双边关系；2004年1月，印美两国开始实施“战略伙伴关系后续步骤”(NSSP)，美国宣布将在民用核活动、民用空间项目和高技术贸易等领域扩大与印度的战略合作，同时决定采取一致步调防止大规模杀伤性武器扩散；2005年3月，美国国务卿赖斯访印，宣示将“帮助印度成为21世纪的全球大国”；2005年6月，美国与印度签署了一份为期十年的《印美防务关系新框架》，给予印度准盟友的待遇；2005年7月，印美发表联合声明，布什总统答应敦促美国国会同意调整美国法律与政策以实现与印度的民用核能合作，将两国关系提升为“全球伙伴关系”，并且认为印度作为“一个具有先进核技术的负责任的国家”应该“获得此类国家所享有的利益和优势”；(注： India-U.S. Joint Statement. http://www.meaindia.nic.in/)2006年3月布什访印期间，两国签署了包括美印民用核能合作协议在内的有关经济与科技合作的一系列协议；2006年7月，美国国会众议院通过了美印民用核能合作协议。可以说，美印民用核能合作是一块试金石：印度从中可以看到美国对提升双边关系的信心与决心；美国则通过协议的具体谈判到执行考验印度对双边合作的诚意。
因此，九一一事件以后，美国的南亚政策主要表现为：第一，在反恐战争中倚重巴基斯坦，通过援助影响巴基斯坦经济、政治和社会，使之成为一个成功的温和的穆斯林国家；第二，在政治、经济和安全领域与印度加强合作；第三，密切关注地区的核扩散问题。
五、美国南亚政策未来走势
美国的南亚政策将继续贯彻印巴并重的方针，在促进印度成为全球力量而作为美国“全球伙伴”的同时，也力争协助巴基斯坦成为一个“成功国家”，在印巴并重的前提下保持印巴之间的平衡，以维持南亚次大陆的稳定。但美国的南亚政策不会是等距离的或绝对平衡的，印美关系将成为美国南亚政策的基础。
首先，印度的政治制度与市场潜力以及它在平衡中国影响方面所发挥的作用，成为美国发展双边关系的基本考量因素。美国认为印度由于民主制度而与自己在价值观上相近，是“天然盟友”，而印度蒸蒸日上的经济形势和巨大的市场潜力，也是美印关系发展的一个重要因素。为了平衡被布什视为战略对手和美国在全球优势地位的主要威胁的中国对南亚地区的影响，中国因素也在某种程度上体现在美国的南亚政策中。利用印度牵制中国的“离岸平衡”战略是美国规划南亚政策的基本考量，与维持美国在全球优势地位的大战略并行不悖。
其次，巴基斯坦是一个地缘战略位置极其重要的国家，在冷战期间对美国战略的实施发挥过不可替代的作用。冷战后它的地位曾一度下降，构成美巴战略关系的基础发生了变化，一些因素消失了，而有一些因素却得到强化并且形成美巴关系的新支点。阿富汗塔利班政权被推翻后的重建工作任重道远，“基地”组织从一个有形的实体演变为一种反美符号并在全球蔓延，美国把恐怖主义与穆斯林法西斯主义相提并论，世界能源危机愈演愈烈，伊朗核问题扑朔迷离，以上因素都决定了巴基斯坦的战略地位自然成为其不能被美国抛弃的重要筹码。一个稳定、民主的巴基斯坦是美国实现南亚战略的基础。因此，密切与巴基斯坦的传统关系并赋予它新的内涵，是美国南亚政策未来走势的一个基本特征。
再次，1998年印巴的核试已经使美国认识到，与核试相比，核武器的部署、使用和扩散更是美国不希望发生的，阻止这种结果的出现成为美国南亚政策的重要内容。然而，回归到一个无核南亚的政策是不现实的，美国的南亚政策必须是一种“管理”而非“阻止”，因此美国有必要向印、巴提供可能的协助来帮助其“管理”所面临的核挑战。(注：Richard N. Haass, “Crisis in South Asia: Part 2, Pakistan’s Nuclear Test”. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/19980603.htm)所以，通过合作来影响和强化对南亚地区有核国家的“管理”，也是美国南亚政策未来趋势的特征之一。
最后，虽然美国采取印、巴并重的政策，但印巴之间根深蒂固的敌意所导致的互信缺失，为美国平衡发展与印、巴的关系增加了难度。美国的“平衡策略”能否或在多大程度上奏效还有待观察，但美国南亚政策的未来走势应该是一种侧重于印度的“双轨制”。
印巴独立以来的60年间，国际环境发生了巨变。尤其是冷战结束后，两极格局的瓦解导致美国超级大国地位的强化与提升，然而世界也由“高危险但高稳定”过渡到“低危险却低稳定”的时代，形成了传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织的复杂局面。国际环境的改变奠定了美国对外政策调整的基础。尽管美国对外政策的目标在不同时期侧重点有所不同，但对霸权的诉求却始终是美国大战略的终极目标。美国的南亚政策从20世纪40年代末期的不明确甚至模糊不清逐渐演化得具体而清晰，是以国际政治格局演变为依托而进行数次调整的结果。
一、冷战期间：拉拢印巴遏制共产主义，美巴结盟,美印关系起伏不定
二战前，南亚基本上是英国的殖民地，美国的南亚利益相对有限。在印度争取民族独立的过程中，许多美国人提供了道义与物质支持，美印双方彼此都有好感。但由于与英国的战时盟国关系，美国在印巴独立前并不热衷于南亚事务。珍珠港事件后，美国认为印度的独立有助于反法西斯战争尤其是对日战争的胜利，建议英国尽快承认印度的独立地位，这增强了印度对美国的好感，但美国最后同意英国关于印巴分治的方案却使许多印度人感到不快。
二战结束后，以欧洲大国均势为中心的传统国际政治格局瓦解，美国与苏联从战争中崛起为世界性的支配力量。然而，苏联采取的一系列旨在强化国家安全的行为，却被美国视为对其安全的威胁。苏联的行为与美国对它的认知所构成的“安全困境”，导致了美国战后初期以“遏制战略”为中心的冷战政策的出台。杜鲁门主义、马歇尔计划和北约的成立，标志着美国在政治、经济、军事上形成了与苏联共产主义的全面对抗，世界格局演化成两极体系。
冷战初期，南亚在美国的全球战略中处于边缘地位，南亚也只是被美国当作抵制共产主义扩张的中间地带。尽管冷战的主要角力场在欧洲，但美苏两国都从传统的地缘战略出发，急于填充英国殖民当局退出南亚形成的政治真空以注入自己的影响。1946年9月出台的《美国与苏联关系》的报告就曾明确指出，遏制战略不能忽视中间地带，而应面向全世界。(注：Arthur M. Schlesinger (Jr.), The Dynamics of World Power: A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945-1973, New York, 1973, Vol.2, p.304.)对美国来说，由于共产主义的扩张，南亚这块不发达的“死水”般的地区，(注： Warren I. Cohen, “Oh Calcutta! Uncle Sam Finds South Asia”, Reviews in American History，Vol.22，No.4，Dec. 1994, p.705.)不仅变得越来越重要，甚至认为，“如果印度和巴基斯坦落入共产党的控制之下，美国及其盟国在亚洲大陆就可能没有立足之地”。(注：US House, 92nd Cong., 1st Sess., Committee on Armed Services, Committee Print, US-Vietnam Relations, 1945-1967: Study Prepared by the Department of Defense, 12 vols., Washington, 1971,VIII, p.239.)因此，“遏制共产主义在亚洲的扩张”，是美国考虑南亚地区问题、制定南亚政策的出发点。
对美国来说，南亚的重要性是随着所谓共产主义对南亚影响的变化而变化的，而美国战略的重点，就是在全球阻止共产主义的扩张。美国认为，动员和增强“非苏”世界的潜力将是阻止苏联进一步扩张的最有效办法。(注： 刘同舜编：《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟——1945-1950年美国战略决策资料选编》，复旦大学出版社，1993年，第172-174页。)而在南亚，印度和巴基斯坦是两个重要国家，这不仅是由于它们相对其他南亚国家在人口、国土面积、资源和经济潜力等方面具有不可比拟的优势，还在于它们在地缘战略上所具有的重要地位。因此，拉拢印度和巴基斯坦共同加入遏制共产主义威胁的“自由世界”，便成为美国南亚政策的目标之一。
印度独立后面临着巨大的困难，“硬实力”先天不足，但这并不妨碍印度政治精英定位印度的未来。为了在国际政治舞台上摆脱“二流角色”而实现“有声有色大国”的理想，为了突破“理想与现实的困境”，印度在美苏冷战的铁幕下提出了“不结盟”的外交政策，拒绝参加各种军事集团。对于不结盟政策，尼赫鲁的定位非常明确：印度加入任何集团，都意味着在国际问题上为了取悦对方而放弃自己的主张，从而失去印度自己的影响，因而“把所有的鸡蛋都放在一个篮子里是不明智的”。(注：Janki Sinha, Pakistan and the Indo-US Relations: 1947-1975, Patna: Associated Book Agency, 1978, p.16.)同时，印度的不结盟政策并不是消极的，而是与两个集团保持积极的互动，以求为印度争取到更大的空间。印度的不结盟政策使美国拉拢印度遏制苏联影响的努力障碍重重，成为印美关系的最大障碍。美国批评印度的不结盟政策是“陈旧的、不道德的和目光短浅的”，(注：Jaswant Singh, Defending India, Macmilan Press LTD, 1999，p.33.)但始终坚信印度这个“民主橱窗”在抵制共产主义威胁上具有重要作用，因此也始终试图通过经济援助来达到争取印度加入西方阵营的目的。中华人民共和国成立后，美国担心印度成为另一个中国，这成为其援助印度的主要动机。然而，世界政治格局的两极化和美国所奉行的“非此即彼”的二元逻辑标准与不结盟政策之间的结构性矛盾，以及印巴彼此将对方与区外大国的接近视为对自己安全环境的威胁等，使美印之间的关系难于突破，在整个冷战期间处于疏远与接近的波动之中。
在与印度的对抗中，巴基斯坦明显处于劣势，寻求外部力量解决自身的安全困境成为其唯一选择。尽管巴美双方的战略定位不同——前者为对抗印度，后者为遏制共产主义扩张——但双方还是结成联盟。1954年巴美双方签订了共同防御援助协定，巴基斯坦又先后加入了东南亚条约组织和巴格达条约组织（后中央条约组织）。尽管后两个条约明确规定，其宗旨只是为了对抗共产主义的侵略而不是巴基斯坦所希望的任何侵略，但美国援助巴基斯坦的行为还是构成了冷战期间印美关系紧张的主要根源。
最终，由于一系列因素的综合作用——印巴对抗、美巴结盟、中印边界战争等——印度与苏联越走越近，签订了具有军事同盟性质的《印苏和平友好合作条约》。1962年中印边界战争后印美关系有所发展，印度从美国获得了一定的军事援助，但由于美国深陷越南，加之1971年印苏缔结和平友好合作条约，印美关系受挫；1977年人民党上台和1978年卡特访印后，印美关系有所提升，但1979年苏联入侵阿富汗以后，巴基斯坦作为前线国家的地位得到加强，同时期的印美关系却渐行渐远。冷战后期，印美在技术上的合作有所发展，双边高层互访不断增加，双边关系出现了积极的迹象，但难有实质性突破，印美双方对彼此的期望似乎都有比较现实的认识。(注：Naunihal Singh, India and the United States, New Delhi: Anmol Publications, 2005, p.252.)正是由于美国对世界历史的曲解、文化差异以及对实力政治的过度追求，造成了美印两国的疏远。(注： David Ryan, US Foreign Policy in World History, London and New York: Routledge, 2000, p.108.)
综上所述，冷战期间美国的南亚政策具有如下特点：第一，拉拢印巴共同遏制共产主义的扩张，但冷战的中心在欧洲，南亚只是侧翼；第二，以援助为工具对印巴施加影响，通过军事援助强化巴基斯坦在对抗苏联中的作用，通过经济援助力挺印度以发挥其“民主橱窗”的示范效应；第三，争取南亚地区的稳定，重视巴基斯坦的作用，但并没有停止争取印度加入西方阵营的努力；第四，在克什米尔问题上基本上采取支持巴基斯坦的立场，建议在公民投票的基础上解决问题。
二、冷战结束：南亚战略地位下降，美国对印巴采取平衡政策
冷战结束导致美国真正意义上的超级大国地位的形成，美国国内乐观情绪上升。印苏之间的特殊关系不复存在，援助巴基斯坦对抗共产主义扩张也失去了原动力。与冷战期间相比，在美国战略天平上，南亚的地位与作用下降了，此时吸引美国注意力的主要是南亚地区的核问题。
与冷战期间不同，美国认为印巴之间的军备竞赛有导致核冲突的可能。在南亚，美国认为这一地区的安全威胁并不是来自外部，而是内部印巴之间的对抗。出于这种判断，美国南亚政策的目标是使印巴关系处于可控状态，维持地区的稳定并力争掌控南亚事务。美国要达到上述目的，离不开南亚最大国家印度的合作，因此，美国南亚政策向印度倾斜也就成为必然。
另外，由于冷战时期形成的美巴结盟以遏制共产主义扩张的安全框架失去意义，美国昔日的敌人苏联解体，新生的俄罗斯奉行亲西方的对外政策，这为印美关系的改善提供了契机。但冷战结束也带来南亚及其周边战略环境的显著变化：一个正在崛起的中国，一个正在走向一体化的东南亚，一个动荡的中东和难以预测的阿拉伯世界，一个没有安全体系的印度洋以及非传统安全威胁的不断上升。这都为美国南亚政策在冷战后的调整奠定了基础。
美国平衡发展与印、巴之间的关系，是以冷却与巴基斯坦的关系为起点的。里根政府后期，巴基斯坦的核计划引起美国的高度关注。1990年，美国援引普雷斯勒修正案对巴施压，冻结了对巴的军事和经济援助；90年代后期，美国对巴基斯坦国内政治、经济、社会的不稳定状态表示担忧并施加压力，并且对它的印象不断负面化。这不可避免地导致巴基斯坦对美国失去信心，向穆斯林世界进一步靠拢，美巴关系趋于冷淡。
冷战后初期，美国与印度的关系也并不顺利。在克林顿总统强调人权、不扩散预防性外交以及在高度关注克什米尔问题的背景下，印度对美国的目的和动机表示忧虑，由此导致的分歧影响了双边关系的发展。但两极格局的瓦解为印美关系的发展奠定了基础。冷战后，美国承认印度是南亚的地区大国，将两国关系定位于“一种新的伙伴关系”，在政治、军事和经济方面与印度进行多方位合作，双方高层互访频繁。应该说，美国将印度看成了一个可以促进整个亚洲稳定的力量，并且在经济方面对美国意义重大。
从冷战后美国南亚政策的发展不难看出，美印关系已经摆脱了冷战期间结构性矛盾的限制，甚至双方在防扩散领域的分歧也不再成为彼此发展双边关系的障碍，不再阻止双方定义与认识这种新的伙伴关系。早在里根政府时期，美国的南亚政策就有了初步的调整，开始重视发展美印关系。与冷战前美国重视与印度的经济领域合作不同，冷战后印美的经济关系不断发展的同时，军事领域的合作也在逐渐升级。1994年拉奥访美，确定两国要建立“一种新的伙伴关系”；1996年，美国国内要求应抛弃相对来说忽视印、巴的态度，指出承认印度的力量和重要性能帮助促进整个亚洲的稳定，建议探索同印度建立真正的战略伙伴关系，同时把两国关系建立在以经济利益和民主为基础的共同点上。
综上所述，冷战结束后，美国的南亚政策做出了相应调整，具体表现为：第一，防止核扩散成为美国的主要关切，维持南亚地区的稳定，向印、巴施加压力争取其签署《全面禁止核试验条约》及《不扩散核武器条约》；第二，平衡印巴外交，在与巴基斯坦拉开距离的同时，接近印度，提升与印度的关系。
三、印巴核试：防止南亚地区的核扩散成为美国南亚政策的重中之重，但突破了防扩散目标追求与南亚地区核现实的矛盾对美国政策的制约，先制裁后合作
防止南亚地区的核扩散、施加压力促成印巴签署《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》，一直是美国南亚政策的重要目标。然而，1998年5月，印度和巴基斯坦相继进行核试验，使南亚的局势更加复杂化，也使美国的南亚无核化努力前功尽弃。尽管印度把中国的“威胁”作为进行核试验的借口，但更主要的是对西方主宰的世界秩序的回应。印度反对单极世界，赞成没有世界警察的、联合国按照《联合国宪章》有效发挥职能的世界新秩序，(注： Raju G. C. Thomas, “In the Middle Ground: India”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, Routledge, 2003, p.203.)因此，印度核试是20世纪60年代就已初具雏形的“实力对实力”对外政策的延续和深化。(注： 孙士海：《印度的对外战略思想及核政策》，载《当代亚太，1999年第10期，第16页。)
面对南亚核现实，以及印巴之间的核冲突的可能性，美国一方面采用传统措施对印巴施加制裁，同时也在反思制裁的作用与效果，并在此基础上对南亚政策进行了适当的调整。制裁并没有迫使印巴在核问题上改变立场，而且加大制裁的力度也不能保证美国防扩散目标的实现。“让经济制裁左右美国与印、巴的双边关系使美国利益面临巨大的风险”，(注： Richard N. Haass，“South Asia: Challenges in U.S. Policy”，House Committee on International Relations, Subcommittee on Asia and the Pacific, March 3, 1999. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/)政府反对核扩散的努力是对的，但这反而损害了美国政策的灵活性。由于制裁工具的局限性和负面影响，美国认为不应该在制裁上倾注太多的努力，因为还有其他措施可以用来达到阻止核扩散的目的。(注： 同上。)因此，美国南亚政策的目标应该是鼓励印巴双方将其核能力限定在当前水平，动员全球力量阻止核扩散，同时还要在防止地区冲突、促进民主、增加贸易与投资等方面加强与印巴的合作。
美国南亚政策的调整有多方面因素，诸如印度经济发展的速度与市场潜力、与印度在价值观上的相近，等等，而更重要的是，美国认为印度是21世纪全球事务的参与者，而且是亚洲地区全面和平与稳定的关键促成因素。与冷战期间形成第三种力量挑战两极格局的对外政策不同，印度此时认可美国的优势地位以及对国际事务的控制力和影响力，而且美国自卡尔吉尔战争后在克什米尔问题立场上的转变，在一定程度上打消了印度对美国积极关注克什米尔问题动机的疑虑。印度虽然致力于世界政治格局多极化，但对美国处理国际问题的方式，印度批评的声音明显弱化，有时甚至与美国站在一起，例如在美国总统布什宣布将批准部署“国家导弹防御计划”（NMD）的问题上，印度表示理解。因此，“彼此的认同”增加了双方的好感，拉近了两国的关系。但双方在一些问题上还存在分歧。印度核试后，美印双方举行了一系列对话，并取得了广泛的共识。但美国前国务卿奥尔布莱特指出，印度在核与导弹问题上自我约束的明显进步是充分认识印美关系巨大潜力的必要条件，印度的表现将影响美国的政策，印美关系将在很大程度上取决于印度的表现。
事实证明，正是美国利益的多元性，才促使克林顿政府于1999年10月部分取消了对印制裁措施，并且促成了2000年的克林顿南亚之行。印美两国发表了《印美关系：21世纪展望》的联合声明，同意建立一种“持久的、政治上有建设性、经济上有效益的”新型伙伴关系。也就是在这一时期，印度在美国南亚政策中的地位超越了巴基斯坦。
美印关系的加强并非意味着对巴基斯坦地位的完全否定。美国眼中的巴基斯坦形象，诸如宗派冲突、经济濒临破产、政府的频繁更迭、腐败的蔓延以及军人政权等，在一定程度上导致了美国对巴方不断施加压力，美巴关系疏远。但考虑到巴基斯坦对中亚和海湾地区阿拉伯世界具有重要的影响，取消对巴制裁对于保证其政治、经济和社会的稳定意义重大，对于防止核横向扩散以及防止其成为拥有核武器的激进的伊斯兰国家至关重要，这也是美国对巴政策的基本考量因素。
此外，1998年底，俄罗斯政府总理普里马科夫在访问印度时公开提出，俄中印三国应建立三角战略伙伴关系；2000年10月，普京总统在出访印度前夕发表讲话时也指出，俄中印应当联合起来保障亚洲的共同利益，没有俄中印三国的参加，建立国际关系新架构是不可能的。因此，美国提升与印度的关系，也是出于对俄中印形成战略三角可能性的考量。美国国家情报会议在2000年12月公布的一份战略报告曾警告说，俄中印三国极可能结成战略联盟，对美国的利益构成挑战。所以，发展与印度的关系来平衡中、俄的影响，也是美国南亚政策的一个方面。
印巴核试后，美国突破了防扩散目标追求与南亚成为核地区的现实的矛盾对美国利益的制约，对南亚政策做出相应调整，具体表现为：第一，防止并推进核不扩散进程，维持南亚稳定，全面参与南亚事务，争取地区事务的主导权；第二，突出印度的地位，在政治、经济和军事上展开多方位合作，通过合作取代制裁的途径，将南亚地区的发展纳入美国的战略轨道；第三，维持与巴基斯坦的关系，力争使巴基斯坦政治发展步入民主的轨道；第四，在克什米尔问题上，美国的立场发生转变，强调通过印巴之间的和平对话解决争端。
四、九一一事件以后：重视巴基斯坦在反恐战争中的特殊地位，同时加强与印度的合作
九一一事件发生后，美国对南亚政策进行了调整，不仅顾及到巴基斯坦在当前反恐战争中的作用，同时也对印度在美国的南亚战略和全球战略中的地位予以充分重视。但美国南亚政策的调整也并非完全是出于反恐的需要，而是美国全球战略需求的必然结果。美国在印巴都有重要利益，为了实现促进民主与人权、扩展经济合作、共同应对地区和全球挑战等目标，疏远印巴的政策将毫无意义。(注：Richard N. Haass，“U.S. Needs to Soothe India, Pakistan”. http://www.brookings.edu/scholars/rhaass.htm)
面对美国将反恐合作作为新的对外政策标准来衡量与其他国家的关系，巴基斯坦出于多方面因素的考量，例如美国对其核试后实施的制裁、国内政治经济形势、克什米尔问题以及对不与美国合作后果的忧虑等，决定“全力支持”美国的反恐战争。而美国在反恐、防止核扩散、反毒品及战后的阿富汗重建等方面需要巴基斯坦的合作与协助。九一一事件出乎意料地将巴基斯坦带入全球政治舞台的中心，成为巴基斯坦历史的分水岭。(注：Samina Yasmeen, “Unexpectedly at Center Stage: Pakistan”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, pp.188-197.)结果，在反恐战争开始后，美巴双方的互需导致美国恢复向巴方提供经济、军事援助。援助额在2002财年达到6.26亿美元，在2003财年达到5亿美元，在2004财年达到4亿美元。2003年6月穆沙拉夫总统访美时，美国答应在2005-2009年提供30亿美元的援助，其中经济援助与军事援助各占一半。2004年6月，美国给予巴基斯坦“非北约主要盟国”地位，美巴关系迅速恢复。
对于美国的反恐战争，印度迅速站在美国一边，声明提供军事基地和后勤支持。印度支持美国的反恐战争，主要是基于以下考虑：第一，冷战期间美巴结盟对印度的安全构成了威胁，冷战结束后，虽说美国对巴基斯坦的兴趣大减，但印巴关系并没有实质的突破，美巴再次结盟将对印度的安全形成挑战；第二，印度长期抱怨巴基斯坦支持恐怖主义活动，支持美国的反恐战争有助于在克什米尔问题上争取国际社会的同情，从而借反恐向巴方施压；第三，为发展与美关系提供了一个新的契机，有助于进一步减轻美国在核试后施加的压力。
美国从地缘优势出发，将巴基斯坦作为反恐战争的最佳选择，但并没有采取“厚此薄彼”的传统做法，而是努力抚慰印度对美巴回归冷战时期军事同盟的担心，加强了同印度的关系。2002年9月美国发表《国家安全战略报告》，称印度有潜力成为21世纪最伟大的民主国家之一，并且美国将尽一切可能与印度建立强有力的双边关系；2004年1月，印美两国开始实施“战略伙伴关系后续步骤”(NSSP)，美国宣布将在民用核活动、民用空间项目和高技术贸易等领域扩大与印度的战略合作，同时决定采取一致步调防止大规模杀伤性武器扩散；2005年3月，美国国务卿赖斯访印，宣示将“帮助印度成为21世纪的全球大国”；2005年6月，美国与印度签署了一份为期十年的《印美防务关系新框架》，给予印度准盟友的待遇；2005年7月，印美发表联合声明，布什总统答应敦促美国国会同意调整美国法律与政策以实现与印度的民用核能合作，将两国关系提升为“全球伙伴关系”，并且认为印度作为“一个具有先进核技术的负责任的国家”应该“获得此类国家所享有的利益和优势”；(注： India-U.S. Joint Statement. http://www.meaindia.nic.in/)2006年3月布什访印期间，两国签署了包括美印民用核能合作协议在内的有关经济与科技合作的一系列协议；2006年7月，美国国会众议院通过了美印民用核能合作协议。可以说，美印民用核能合作是一块试金石：印度从中可以看到美国对提升双边关系的信心与决心；美国则通过协议的具体谈判到执行考验印度对双边合作的诚意。
因此，九一一事件以后，美国的南亚政策主要表现为：第一，在反恐战争中倚重巴基斯坦，通过援助影响巴基斯坦经济、政治和社会，使之成为一个成功的温和的穆斯林国家；第二，在政治、经济和安全领域与印度加强合作；第三，密切关注地区的核扩散问题。
五、美国南亚政策未来走势
美国的南亚政策将继续贯彻印巴并重的方针，在促进印度成为全球力量而作为美国“全球伙伴”的同时，也力争协助巴基斯坦成为一个“成功国家”，在印巴并重的前提下保持印巴之间的平衡，以维持南亚次大陆的稳定。但美国的南亚政策不会是等距离的或绝对平衡的，印美关系将成为美国南亚政策的基础。
首先，印度的政治制度与市场潜力以及它在平衡中国影响方面所发挥的作用，成为美国发展双边关系的基本考量因素。美国认为印度由于民主制度而与自己在价值观上相近，是“天然盟友”，而印度蒸蒸日上的经济形势和巨大的市场潜力，也是美印关系发展的一个重要因素。为了平衡被布什视为战略对手和美国在全球优势地位的主要威胁的中国对南亚地区的影响，中国因素也在某种程度上体现在美国的南亚政策中。利用印度牵制中国的“离岸平衡”战略是美国规划南亚政策的基本考量，与维持美国在全球优势地位的大战略并行不悖。
其次，巴基斯坦是一个地缘战略位置极其重要的国家，在冷战期间对美国战略的实施发挥过不可替代的作用。冷战后它的地位曾一度下降，构成美巴战略关系的基础发生了变化，一些因素消失了，而有一些因素却得到强化并且形成美巴关系的新支点。阿富汗塔利班政权被推翻后的重建工作任重道远，“基地”组织从一个有形的实体演变为一种反美符号并在全球蔓延，美国把恐怖主义与穆斯林法西斯主义相提并论，世界能源危机愈演愈烈，伊朗核问题扑朔迷离，以上因素都决定了巴基斯坦的战略地位自然成为其不能被美国抛弃的重要筹码。一个稳定、民主的巴基斯坦是美国实现南亚战略的基础。因此，密切与巴基斯坦的传统关系并赋予它新的内涵，是美国南亚政策未来走势的一个基本特征。
再次，1998年印巴的核试已经使美国认识到，与核试相比，核武器的部署、使用和扩散更是美国不希望发生的，阻止这种结果的出现成为美国南亚政策的重要内容。然而，回归到一个无核南亚的政策是不现实的，美国的南亚政策必须是一种“管理”而非“阻止”，因此美国有必要向印、巴提供可能的协助来帮助其“管理”所面临的核挑战。(注：Richard N. Haass, “Crisis in South Asia: Part 2, Pakistan’s Nuclear Test”. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/19980603.htm)所以，通过合作来影响和强化对南亚地区有核国家的“管理”，也是美国南亚政策未来趋势的特征之一。
最后，虽然美国采取印、巴并重的政策，但印巴之间根深蒂固的敌意所导致的互信缺失，为美国平衡发展与印、巴的关系增加了难度。美国的“平衡策略”能否或在多大程度上奏效还有待观察，但美国南亚政策的未来走势应该是一种侧重于印度的“双轨制”。