杭州市《关于深化出租汽车行业改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）终于出台，正式开启了出租车行业全面深化改革之路。《实施意见》对接新形势，涵盖全行业，蕴含深意，突破点较多，全面和深入程度，居全国之首。
　　体制改革和法制建设的意义深远
　　党的十八届三中全会制定了未来10年全面深化改革的总体方案，旨在激发全方位创新，进而全面释放改革红利。提出要加快转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。2013年12月26日，杭州市委十一届八次全体会议，审议通过了《关于全面深化法治杭州建设的若干意见》，明确指出以法治引领和保障改革发展，提出要修订完善《杭州市客运出租汽车管理条例》。2015年2月4日，在杭州市第十二届人民代表大会第五次会议上，张鸿铭市长所作的《政府工作报告》将“探索出租车管理体制改革”作为体制改革的重要内容。正是在这样的背景下，经多方协作，历经一年的磨砺，《实施意见》得以面世。
　　纵观《实施意见》，改革方案的具体内容，坚持市场化发展方向、改革经营权管理制度、发挥企业主体作用、提高服务监管水平、加强组织保障等，都是在全面深化改革、简政放权、充分发挥市场配置资源的决定性作用、积极推进“互联网+”行动的指导思想和原则下，以体制和机制改革为基础，破解出租车行业的顽疾，让人民群众有获得感。因此，这不是针对出租车行业的局部技术性的修修补补，也不仅仅是出租车行业和交通管理领域的改革方案，而是杭州市落实十八届三中全会制定的“五位一体”深化体制改革的重要组成部分。
　　强烈的问题意识
　　和明确的针对性措施
　　杭州出租汽车行业面临多重困局，黑车猖獗，宰客、挑客现象频发，屡犯屡治、屡治屡犯，民众抱怨打车难、服务差，司机抱怨工作强度大、收入低，成为杭州这座美丽城市脸上的一道“疮疤”，与“美丽杭州”的公众形象极不相称。
　　产权不清，经营模式复杂。杭州市区出租车在30多年发展历史中，形成了6种合法经营模式，产权清晰的企业自营和个体经营仅占23.95%，其余都是产权不清的承包经营、卖断经营、半卖断经营、挂靠经营。与国内外其它城市相比，经营模式复杂程度无出其右者。
　　食利阶层牟利，服务水平低下。政府特许经营模式下，作为稀缺资源的出租汽车牌照形成了天然的垄断，牌照拥有者凭借垄断优势将经营权层层转包，成为“食利阶层”，这是出租汽车市场改革的最大阻力。司机成为最辛苦却收入偏低的阶层，人员流失、素质下降、“外地化”超过80%，他们的城市归属感和行业荣誉感低，服务态度差。我们以4000样本调查的结果显示：对出租车的负面评价占60.19%，反映打车难的比例占92%。我们把杭州出租车的困境概括为“政府不满意、企业不满意、司机不满意、市民不满意”。
　　经营主体“多、小、散、弱”，管理水平不高。76家出租车企业（8878辆）和944家个体经营业户（1032辆），车辆规模200辆以上的企业仅15家，规模最大的企业车辆仅594辆，而挂靠、买断经营的车辆就达到4000辆。多数企业采取承包经营模式（占车辆数的36.82%），迫使司机承担主要的成本和风险。
　　面对这些核心问题，《实施意见》拟定了具有针对性的改革措施：
　　第一，厘清产权关系。首先停止收取经营权有偿使用金。从政府自身利益开刀，自2015年1月1日起，实行经营权无偿使用。以赎回方式退还一次性缴纳有偿使用金获得经营权且经营期限尚未用完的有偿使用金。其次，实现“两权合一”。切断挂靠、卖断、半卖断经营关系，将经营权和车辆产权由企业变更登记为实际出资人，彻底消除所有权和经营权分类带来的中间食利阶层。
　　第二，推进规模经营。以公交公司和商旅集团等国有企业为主体，通过兼并重组、吸收入股等方式，组建几家大规模的出租车集团。将新增经营指标更多配置给完成复杂产权和经营关系清理的企业。这就为出租车行业实施标准化、集约化经营，并在此基础上提高服务质量和水平，准备了良好的条件，也有利于政府的监管。
　　坚持市场化导向，积极稳妥推进
　　杭州出租车的困境是多年来历史矛盾的积累和管理失效造成的，历年来诸多“治标”的修补策略，并非“治本”之策，最终演变为整体行业的畸形和错位，恶性循环。在产权关系和经营模式方面“一次性”解决问题的方法，凸显了政府的勇气和魄力，而在后续的管理方面，就需要找准发展方向，并辅之以更多的智慧。
　　《实施意见》纠正了行业管制的单一思维模式，简政放权，以“充分发挥市场配置资源的决定性作用”为改革方向。
　　首先，转向“需求导向”模式。培育多元市场主体，引入更多的社会力量从事经营，以满足市民“个性化”的出行需求。这样，杭州出租车行业就由管制模式下的单一供给模式转向“需求导向”模式。
　　其次，逐步放开数量和价格管制。运力和数量配置方面，准备建立出租汽车运力规模动态调整机制，根据城市人口数量、经济发展水平、出租车里程利用率、驾驶员劳动强度、公共交通发展水平、城市交通拥堵状况、大气污染等综合因素，建立运力规模的动态监测调整机制，逐步实现市场调节。《实施意见》决定，充分考虑车辆运营成本、居民和司机收入水平、道路交通状况、特殊时段区域、法定假日运价、服务质量等因素，适时优化完善出租汽车运价形成机制和结构，发挥价格杠杆调节作用，逐步向市场调节价过渡。这样，出租车的数量和价格将更多地由市场的供求状况来决定。
　　第三，经营权市场交易。《实施意见》规定经营权可以交易，但禁止私下交易，杜绝黑市，交易一律在市产权交易中心公开透明交易。
　　传统出租车比较理想的管理方法是：（1）政府归口管理部门设定投放总量，实施许可证管理；（2）设定基准价格，结合供求状况，价格可上下浮动；（3）放开许可证申请资格。管理部门设定准入资格，审查资格，符合条件的公司和个人，通过拍卖方式获得营运资格证。且从全球主要城市的行业形态看，政府对传统出租车行业的数量和运价大多采用适度管制的管理模式，只有个别城市（如伦敦）采用自由主义模式。我国三十多年改革取得巨大成功的经验之一，就是有效防止急躁冒进，采取“渐进式”的方式实施改革。在数量和价格方面如采取所谓的“一步到位”，彻底放弃管控，有可能造成混乱和不稳定，也难以满足市民差异化的需求。更需要指出的是，本次出租车行业改革方案明确，在传统出租车之外，引入并发展预约出租汽车企业（网络平台），且规定网络约租车的数量和运价完全由市场调节，这样就形成了以传统出租车为基本保障，网络约租车差异化竞争的格局，市民对车辆和运价有了相对自由选择的空间，个性化出行需求的满意具备了更好的条件。
　　以较为开放的心态，
　　与互联网融合发展
　　不可否认，传统出租车的弊病在打车软件、“专车”等形式出现后，表现得更为突出，以至于在竞争过程中，传统出租车能力明显不足。基于互联网的打车软件和“专车”，在很大程度上解决了打车难的问题，传统出租车面临更大的压力，这也加快了出租车行业的改革。
　　全国不同的城市对“专车”的态度莫衷一是，《实施意见》主张积极推进“互联网+”行动，因此未来杭州的出租车行业将有两种业态，一是传统出租车（以后称“巡游出租车”），二是“网络约租车”（也就是以打车软件为平台的出租车系统）。两者之间如果能形成良性的竞争，就能较好满足市民差异化、个性化出行的需求。除此之外，《实施意见》也积极鼓励传统出租车以各种技术和设施对接互联网系统。
　　《实施意见》对杭州出租车行业的产权制度和经营模式实施彻底清理的基础上，更多发挥市场配置资源的作用，并以最新的数据技术推进出租车行业的互联网+，在此基础上，政府即可回归本位，简政放权，将更多的精力投入到管理和规制上，强化法制、考核和监管。在此，我们也欣喜地看到，市民多年呼吁的出租车诚信系统将得以建设，并统一纳入杭州市征信平台，设立不良信用黑名单。市民也可以使用乘客满意度评价器对司机和公司实施全程动态评价，这样每个市民不仅是消费者，而且是服务质量的监督者，这是以人为本的良好体现。
　　《关于深化出租汽车行业改革的实施意见》生效后，对企业和政府提出了更高的要求。“规模化、集约化”未必是真正的公司化，公司化的标志不仅在于“产权清晰、权责明确、政企分开”，而在于“管理科学”。未来的大型出租车公司，应放弃承包经营这种粗放的管理模式，以良好的绩效考核体系对司机实现“员工制”管理，同时应积极引进高端人才，以大数据技术实施车辆与乘客“动态对动态，点对点”的即时对接，这样，才能提高服务质量，更好承担起主体责任。政府的简政放权并不是放任不管，在新的业态形成后，依法行政的要求更高，在准入、考核、监管、调控等方面的责任更大。
　　（第一作者系浙江工业大学政治与公共管理学院教授、杭州改革发展研究院副院长）