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摘要：运动式治理现象广泛存在，近年来引起学界研究兴趣。为把握运动式治理研究动态，本文以2005年至2020年相关文献为研究对象，首先简要阐明常规治理和运动式治理的概念，回顾学界对常规治理与运动式治理关系的探讨，进而反思既有研究框架的矛盾之处；然后在确证运动式治理概念正当性后，回顾学界关于运动式治理成因、具体运作机制及实际后果的研究；最后从概念建构、研究视角、研究议题等方面展望未来研究。
关键词：运动式治理；常规治理；官僚制
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0057-13
作者简介：张玉昆，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。
运动式治理①被认为具有“集中力量办大事”的优势，从帝制时代一直延续至今[1]，广泛见于经济开发、反腐败、生态环保、扶贫、交通整治、教育等众多领域。近年来，运动式治理日益成为中国国家治理研究的重要分析对象之一。一方面，有研究者强调非正式制度和非常規治理对理解中国国家治理的重要性②[2][3]，作为非常规治理特殊形式的运动式治理可能具有相当的研究价值[4]。另一方面，自2005年首次出现以“运动式执法”③为标题的学术论文开始，最近15年对运动式治理的研究大体表现为一种上行趋势（参见图1）④。其中，有六篇综述文章[5][6][7][8][9][10]对运动式治理的概念、分类、成因、效用、发展趋势、评价、未来发展建议等方面的研究作出整理，从不同角度展示了当前研究的某些维度。但是，既有研究综述也存在不足：其一，由于时间限制，没能将较新研究文献纳入考察范围；其二，对常规治理与运动式治理的关系和运动式治理的具体运作机制较少关注；其三，未能充分参引实证研究文献，尤其是在运动式治理的效用、评价等问题的梳理上体现更为明显。这些缺憾可能在一定程度上影响我们在较扎实的基础上对丰富的运动式治理现象形成相对全面、客观的认知，进而发现具有潜力的研究问题。
为把握运动式治理现象①[11][12][13][14]及其研究进展，且考虑到既有文献梳理的不足，本文以2005年至2020年相关期刊论文为研究对象，对几个关键问题进行重点考察。在大致确认“常规治理”与“运动式治理”语词所指的基础上，本文广泛参考既有研究，首先梳理常规治理与运动式治理相互关系的讨论，反思既有研究框架；然后在确证运动式治理概念正当性后，综述学界对运动式治理成因、运作机制、实际效用的探讨；最后提出对运动式治理研究的思考。
一、常规治理与运动式治理的概念
本文首先要阐明在何种意义上使用概念。学界一般将运动式治理看作是与常规治理相对应的治理模式，在此前提下对其分别界定。“常规治理”被理解为主要依靠官僚体制日常运转所进行的治理，“建筑在分工明确、各司其职的组织结构之上，体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中”[15]，理解常规治理的关键词包括“专业分工”“规则和常规程序”“例行活动”“依托理性科层制”等[16][17]。“运动式治理”[18][19][20][21]是指在中国国家治理的特定时期，在政治高层或某地方、部门，原本按常规程序运转的科层官僚体系被突然打断，政府各部门、人员、资源、注意力等被集中起来解决特定问题。其主要特征是：在一个特定时间段内，领导高度重视，针对特定问题，打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源②。另外，在基本认同常规治理和运动式治理二元研究框架的基础上，研究者对关键概念的用词有细微差别。与运动式治理相关，部分研究者用到的近似词包括“运动型治理”“动员式治理”“运动式执法”“专项治理”“国家运动”等。与常规治理相关，部分研究者用到的类似词语包括“常规治理”“科层常规制”“常态化治理”“制度化治理”“日常性治理”③[22][23]。考虑到普遍用词习惯，下文统一在“常规治理”与“运动式治理”的语词下展开。
二、常规治理与运动式治理的关系
常规治理和运动式治理两个概念紧密相连。两者的治理模式究竟是什么关系？是否如概念建构所展现的那样泾渭分明？现有文献大体有两种基本研究路径①[24]，其共同出发点是承认常规治理与运动式治理逻辑上相互对立。产生分歧的地方在于两种治理模式在现实中的存在状态与相互关系。
1.研究路径一：常规治理与运动式治理截然对立、周期性更替
周雪光认为，运动式治理是常规治理的替代机制，两种治理机制“有着内在的紧张和不兼容性”。“运动型治理机制的启动和运行大多是间歇的、短期的。随着运动式治理编织进官僚体制的日常工作节奏中，运动式治理也常常表现出了更为频繁、常态的特点……（运动式治理）一旦进入常规，就会发生相应的变化，为官僚体制的常规节奏所制约，从而失去了运动型治理机制本身的特点……”[25]冯仕政将改革开放前的“政治运动”和改革开放后的“运动式治理”统称为“国家运动”，认为“国家运动总是与常规治理方式交替发生的”[26]。
在第一种研究路径下，研究者大致围绕如下问题展开讨论：第一，常规治理为什么转化为运动式治理；第二，运动式治理在什么条件下又复归常规治理；第三，从长时段来看，为什么常规与运动两种治理模式循环往复、交替出现。第一个和第三个问题都涉及运动式治理的启动原因，在本文的第三部分“运动式治理的发生原因”中予以说明。此处关注的是，运动式治理在什么条件下重回常规治理？在常规与运动二元对立的研究路径下，两种治理模式被放置渐变光谱的两端，整个治理过程表现为两端点间的来回摆动。运动式治理最初启动的直接原因一般是特定问题突出存在，采用常规治理模式无法有效应对。因此，一旦原有问题得到一定程度的缓解，运动式治理的存在意义就将减弱。此外，在压力型体制下，上级政府也对下属政府治理模式的选择与调整产生影响[27]。 2.研究路径二：常规治理与运动式治理相互融合、同时共存
欧阳静较早注意到二者的融合，她认为，基层的运动式治理“更像是基层政府的一种常规化的行政和治理机制……它与官僚制机制一样，是基层政府实现其功能的一种常态化和常规化的行政机制，而非临时的、任意发动的非常规化的政治机制”[28]。在她看来，常规与运动两种机制在基层治理实践中的融合一方面主要体现为运动式治理要依靠科层制组织来推动；另一方面，运动式治理越来越常态化，成为一种经常使用的政策工具。“基层运动型治理的结构和过程可以总结如下：基层政府首先面临某项常规工作，为了完成这项工作，基层政府将其进行‘泛政治化’，上升为中心工作；然后以这项中心工作为目标，基层政府对整个官僚组织和官僚进行动员，再借用官僚组织的绩效考评体系对中心工作的实施情况进行监督、检查和考核；最后是完成这项中心工作，基层运动型治理接着进入下一项中心工作的运作中，如此周而复始。”
关于常规治理与运动式治理的融合，以下论述也值得关注。耿羽认为，“科层和动员在组织学的基本性质上是相悖的，但科层和动员在实践中又是互补的”[29]；刘骥和熊彩认为，“运动式治理机制作为一种解决问题的特殊方式被编入日常科层制中，二者之间的区分变得不那么泾渭分明，而是更多地呈现为一种程度和级别上的区别”[30]；徐明强和许汉泽认为，“尽管大规模的群众运动已经退出历史舞台，但运动式治理的元素并没有消失，而是融入基层治理结构中，成为基本元素”[31]；郝诗楠认为，“运动式与常规化治理或许只是‘一体两面’的关系，不过是在不同的情境下所采用的治理工具。而从现实中来看，在同一时段、同一领域的治理过程中，越来越常见的是常规化与运动式治理的‘拉锯’或张力两者同时存在，既非完全的替代关系，也不存在哪种方式‘更佳’的问题，而常常由治理主体依据‘适切性’逻辑进行相机抉择”[32]。
学界在第二种研究路径下已经提出的问题主要有：常规和运动两种治理模式融合的实质是什么？为什么会融合？怎样实现融合？
（1）融合的实质
如前文所说，常规治理的常规性主要体现为“专业分工”“规则和常规程序”“例行活动与按部就班”“依托理性科层制”；运动式治理的运动性体现为在一个时间段内，领导高度重视，聚焦特定问题，打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源。两种治理模式的融合，其实质是同时融入各自元素，形成一种新的混合治理模式[33][34]。
（2）融合的原因
倪星和原超用“运动式治理的常规化和常规治理的运动化”来描述两种治理模式相融合的现象，认为“运动式治理努力寻求稳定的高效的组织基础，而常规治理不断尝试跳出自己‘苦心经营’的理性化空间，通过运动式的方式和技术化的治理寻求对新的权力空间和治理场域的重构”[35]。而且，官僚组织内部成员倾向于把运动式治理的工作要求纳入常规程序，利用常规程序抵制上级的非常规要求[36][37]，一定程度上助推两种治理模式的融合。
（3）融合的途径
两种治理模式的融合主要借助官僚组织两个层面上的变化来实现。首先，在组织结构层面上打乱重组。运动式治理伴随原有官僚科层制的拆解，但官僚组织并未取消，而是实现“制度化重组”[38][39]。科层组织形式在运动中的保留和重组，使新的治理模式兼具常规性与运动性。其次，在工作机制层面上建立新常规。运动中的官僚组织借助目标管理责任制，将“运动式工作”纳入日常工作，逐渐建立起新的常规程序，用官僚组织所习惯的稳定程序承接运动式治理，按部就班地处理问题[40][41][42]。两种治理模式的融合在个别情况下的确保持了一定绩效[43]；但也有一些情况，运动式治理被常规治理牵绊，最终导致整个治理的失效[44]。
此外，夏能礼注意到，同时间、同级别的两个地方政府在完成上级下达的治理任务时，分别采用两种治理模式[45]。这也可以看作是常规和运动同时共存的一种形式。
3.二元研究框架的内在矛盾与“运动式治理”概念正当性
常规治理和运动式治理起初是人为建构的两个界限分明的概念，尽管越来越多的实证研究表明：地方尤其是基层政府的现实治理形态其实是常规和运动的融合，但该结论没有得到更高层政府治理案例以及长时段治理过程的有力证明。因此，两种治理模式截然对立、周期更替的研究路径似乎也不宜贸然否定。
对两种治理模式关系的讨论推动我们进一步思考：作为运动式治理载体的中国官僚制到底是如何运作的？“常规治理”概念的提出同韦伯式理性官僚制组织有紧密联系[46]，主要是指官僚组织按常规程序按部就班地运转，在中国语境下，表现为“政治官僚制”[47][48][49][50]。那么，运动和动员是否本来就是政治官僚制的本质基因：一有紧急情况即开启运动，紧急情况消除，运动也随之停摆，运动因而成为政治官僚制下的“常规治理”所内在蕴含的元素？如果后一个问题的答案是肯定的，那么在政治官僚制的语境下讨论两种治理模式的区别是否有必要？这也许是常规治理和运动式治理二元研究框架的矛盾所在。
不管怎么说，“运动式治理”这个语词所指称的运动式治理现象毕竟是真实存在的：在特定時间段，领导高度重视，政府打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源解决特定问题。因此，我们还是能以前述意义上的运动式治理为对象展开研究。下文继续梳理学界有关运动式治理成因、运作机制和实际后果的研究。
三、运动式治理的发生原因
在当今中国国家治理实践中，运动式治理现象为什么广泛存在？同样是对运动式治理发生原因的讨论，不同研究者提问方式不同，其论述依据与研究假设也会有所区别。本文尝试根据研究者不同的提问方式展开梳理。
1.运动式治理发生的一般原因
围绕这一问题，学界形成三重解释路径：
第一，路径依赖。有学者注意到当前运动式治理同改革开放前政治运动的关联，认为前者是后者的延续[51][52]，还有专门针对政治运动及其运作机制等问题的研究[53][54][55][56]。也有学者认为运动式治理在中国历史上反复再现，研究当代运动式治理不能忽视“强大的历史延续性”，有必要“从历史的背景和过程中寻找运动式治理的诱因和条件”，“从中国历史过程中寻找认识和解读中国国家治理的线索”[57]。 第二，“问题-应对”。作为一种人为选择的治理模式，运动式治理是行动主体在特定问题背景下的因应之举。党政机关在治理实践中面临如下问题：条块分割体制下，治理资源分散且不充足，同治理目标不匹配[58]；官僚组织有可能僵化失灵①，导致常规治理失败[59][60][61]；由于组织目标执行不力而出现积压问题，或者突然发生紧急问题亟待迅速解决；党政机关自身权威需要被不断再生产。而在选择政策工具时，长期实践经验使政治行动者主观上认为，相较其他可能存在的治理模式，运动式治理具备有效应对上述各种问题的功能[62][63]。
第三，组织和制度。运动式治理之所以能够发动起来，与特定的国家治理结构和组织制度有关。冯仕政以国家政体为中心剖析了“国家运动”的生成和发展[64]。周雪光认为，运动式治理“不是任意启动的，而是建立在一整套组织制度之上”，它仍要以官僚制为载体，只不过官僚制的“常规节奏被置换到一个高速运转的离合器档位上”[65]。
2.地方政府启用运动式治理的原因
除了上述的一般性陈述，也有研究结合实际案例，更加深入具体地探讨地方政府发动运动式治理的原因。第一，在压力型体制和目标管理责任制下，工作任务逐级向下分配，但地方政府又同时面临资源约束，很难以常规治理机制完成任务，为此发动运动式治理[66][67]。第二，地方政府采取运动式治理模式是为了应对常规科层制的失败[68][69][70]。第三，为了迎接上级检查，地方政府也会启动运动式治理[71]。第四，晋升需求导致主政官员个人对政绩的强烈渴望，通过发动运动式治理来产出超常绩效[72]。第五，地方官员出于如下原因开启运动式治理：为引导公众注意力，甚或向社会展示勤政形象，从而塑造自身合法性；向上发出政治信号比如表现自己的能力或者展示忠诚；对下检测政治忠诚或引起下级对特定工作的重视[73][74]。这些研究以案例研究方法为主，重点关注运动式治理所具备的功能，以扎实的实证基础充实了前述“问题-应对”角度对运动式治理成因的解释。
3.运动式治理反复发生的原因
以这种提问方式展开的研究大都隐含一个前提：认为常规治理和运动式治理在实践中截然对立、周期性更替。通过观察较长时间段内国家治理的实际情况，越来越多的研究者注意到地方政府频繁发动运动式治理，使之成为一种常用治理工具。那么，运动式治理为什么反复发生？
第一，从制度结构出发，认为运动式治理基因深嵌在国家治理结构中。冯仕政认为国家运动无法实现长期稳定的绩效，因此会在持续一段时间后回到制度轨道，但同时国家运动的三个结构性条件（国家具有积极改造社会的态度、国家的基础性权力滞后、国家的专制性权力很大）和政治官僚制基础始终存在，因此国家运动过一段时间又会根据形势变化重新启动。由此造成常规与运动两种治理模式的反复交替[75]。周雪光认为，交易成本在不同背景下的变化决定了常规与运动两种治理模式的来回切换[76]。
第二，从行为者出发，分析行动者的部门利益、主观意愿、刻意操纵等导致的反复运动。首先，反复启用运动式治理可能出自个别职能部门扩大自身政绩的需要。个别部门为扩大本部门绩效，请求上级协调其他部门投身以本领域工作为中心的运动，由此增加了运动式治理在地方政治中的出现频次[77]。其次，主政者盲目偏爱运动式治理，最终形成依赖[78]。运动式治理不能从根本上解决问题，它最明显的绩效体现在浅层问题的处理上，如果不能建立长效机制，那么每次运动后，原先被压下去的问题容易反弹[79]，地方政府则重新寄望于运动式治理这副“速效药”，由此导致运动式治理反复再现并陷入“治乱循环”。最后，运动式治理的反复部分可能出于官僚在绩效压力下的人为操纵：个别官员为持续生成绩效，每次运动式治理中都有所保留，为之后的绩效考核留出空间，同时也为再次运动埋下伏笔[80]。
四、运动式治理的运作机制
发生在不同层级、不同领域的运动式治理，其运作过程高度相似。本部分综合前人研究，从静态组织载体、动态工作机制两方面，关注既有综述文献分析较少的运动式治理的典型过程。
1.组织载体
运动式治理的发动有其组织基础，既要以正式的官僚体制作载体，同时又伴有非正式机构的成立。第一，运动式治理无法绕过正式官僚体制，它同常规治理一样，“都需要依托现行的党政组织架构为基础，实际就是‘一套人马，两套机制’”[81]。第二，运动式治理还要依托非正式机构。正是非正式机构的存在，使运动式治理出现明显可辨的特征。最重要的非正式机构是“领导小组”，有时也被称作“指挥部”。首先，几乎所有运动式治理发动后，都会成立“准军事化”[82]的临时机构——“领导小组”，协调众多专业条线部门的工作。领导小组一般下设相应的办公室。其次，工作组也是非正式机构的一种形式。运动式治理过程中，上级政府为获取信息、规范下级行为、推动任务完成，会向下派出“工作组”。工作组不同于领导小组，仅停留在上级政府、协调水平层次部门间组织行动，而是深入下級政府并沟通上下级组织行为[83]。最后，非正式机构还可能包括其他临时机构[84]。
2.工作机制
静态组织是如何运动起来的？简单来说，各种条件的激发使特定问题引起主要领导重视，随后有关工作被上升到中心工作的高度。中心工作的提出对横纵两个方向上的组织关系产生影响：在纵向上下级关系上，可能出现督察、领导联系点等机制以便向下传导压力；在横向部门关系上，条块工作模式会有变化，之前的专业条线部门为主调整为综合性“块块”的统一协调。整个过程通常还伴有高密度的会议召开，并以思想动员、考核激励机制等作助推剂，有时还以项目制为载体。
（1）领导重视。运动式治理的动力源在“领导重视”。在领导重视下，整个组织的注意力聚焦于特定问题，由此带动整个组织激励方向的调整[85]。
（2）中心工作。为完成某项工作，政府尤其是基层政府可能通过下发文件、制定明确指标、组织考核等方式，把常规工作上升为“中心工作”乃至“政治任务”。中心工作模式开启，意味着运动式治理目标的明确[86][87]。 （3）督查机制。陈家建认为，“所谓督查，是指针对特定事项，上级领导授权组成专门的工作组，对下级部门开展宣传、督促、检查等工作”[88]。通过考察座谈、听取汇报等手段，督察组在向下传递上级安排的同时也向上反馈信息，推动纵向上的权力贯彻与下属部门整合，从而实现科层组织的运动化。
（4）领导联系点。领导下沉到地方和基层，在下级建立领导联系点，以各种形式如干部包村等，向下级传递压力[89][90]。
（5）条块工作模式调整。在运动式治理过程中，政府为整合治理资源，大都会转化条块工作模式，由“块块”统一协调，打破各部门专业分工，整合多条线力量，从原来的“条条求着块块做”变为“块块带着条条做”[91]。
（6）召开会议。政府动员会议具有显示任务重要程度、提供必要工作信息、明确权责关系、建立评比与问责机制等功能，是一种重要的科层动员机制[92]。
（7）思想动员。运动式治理过程中，有时甚至用战争术语建立动员体系[93][94][95]，这也是运动式治理的常用方式。
（8）考核体系和激励机制。运动式治理过程中，一般会建构详细的监督考核体系和激励机制，既包括正向奖励，也包括负向惩罚如“一票否决”[96][97][98]，调动各方力量投入运动[99]。
（9）运动式治理有时也会以项目制为载体[100]。
此外，还有一些研究成果值得关注。文宏和郝郁青从思想共识、资源支持、人事管理三个方面分析地方政府如何动员官僚体系之外且不具有行政隶属关系的主体投入运动式治理[101]。黄科等人从信息控制的角度解析运动式治理的运作过程也很有新意[102]。
五、运动式治理模式的弊端
运动式治理被认为可以整合资源、推动各部门合作从而纠正官僚体制僵化弊病、检测政治忠诚，而且是在治理资源有限条件下的一种理性选择，能够快速生成绩效。但也有人指出这种治理模式存在的弊端，当前学界对运动式治理的批评主要集中在三方面。一是治理成本和治理绩效的问题。运动式治理成本高昂，容易造成公共资源的浪费，且不利于实现长效治理。二是法律层面的问题。运动式治理不遵守法定程序，可能侵犯个人权利，与法治精神相违背。三是组织和制度建设的问题。运动式治理可能使政府和被治理对象形成投机心理，阻碍更为学界所青睐的韦伯式理性科层制与常规治理模式的稳健发展，不利于常规问题的常规解决。那么，运动式治理的真实影响如何？
1.治理绩效和成本层面
有人认为运动式治理“治标不治本”：其明显优势在于短期内绩效显著，但短板是较难实现长期稳定的绩效，且遗留较多问题，需要配合其他政策工具才能解决[103][104][105]。比如张建认为运动式扶贫搬迁短期内可以有效将居民从原住地搬出，但是搬出去以后面临着搬迁户能不能稳定住下來、能不能致富等问题，这些不是单靠运动式治理可以有效解决的[106]。孙涛和韩清颖观察到，某城市为应对小广告泛滥问题，采取集中整治的办法，将治理绩效纳入城市管理的日常综合考评中。为持续产出绩效，相关部门每次整治都留有余地，清除一部分小广告的同时又保留一部分，借此为绩效产出留下空间。原本以一次性解决问题为目标的集中整治也因此反复再现[107]。再进一步，即便是运动式治理的短期绩效也受到至少两方面的质疑：
一是运动式治理绩效可能是虚幻的。运动式治理绩效的虚幻性主要表现在三方面。首先，运动式治理所针对的问题究竟是自然生成还是人为酿造[108]？如果是人为制造麻烦，这样的运动无异于“瞎折腾”，正如乾隆年间的“叫魂案”[109][110]。其次，治理绩效有可能被人为操纵，呈现为主体所期望的形式，如孙涛和韩清颖案例中所呈现的[111]。最后，对运动式治理的绩效评估，需要考虑投入多少成本，不能单以表面治理效果衡量最终绩效。运动式治理涉及组织的协调整合、临时机构的成立、资金和人员的投入，以及组织注意力的转移，这意味着大量资源输入。同时，运动式治理大多只是简单解决表面问题，较少涉及深层根源。正因问题解决不彻底，长效治理机制又没有建立，这就为反复开启运动提供了可能。而反复运动即意味着政府反复投送资源，同时可能损害社会治理能力，因而存在事倍功半的风险[112]。
二是运动式治理绩效生成是有条件的。即便运动式治理的确有“可能”在短期内产出显著绩效，但要把“可能”变成“现实”，仍需具备某些条件。在国家层面，本文第四部分所阐述运动式治理运作机制的各要素对其最终绩效具有不同影响力。运动式治理能否见效，关键在于领导重视下的高位推动和激励机制的强度。在官僚系统内部，持续的领导重视与高压态势有助提高动员程度并推行政策。如果领导不够重视或决心不够，即便启用运动式治理，也有可能被常规程序消解，无法发挥运动效果[113][114]。当然政治高压并非越强越好，一旦运动式治理的政治压力超过下级政府运载负荷，会出现政策变通与目标替代，反倒软化了政策执行[115]。在社会层面，运动式治理的施行需要考虑民众反应。部分政策本身不切实际，即使采取运动模式来推动，也无法生成良好绩效[116][117]。
尽管运动式治理绩效受到质疑，但当某些危机如自然灾害、公共卫生事件、群体性事件等突然爆发时，如果不果断启用运动式治理，而是“以常规式治理模式按部就班加以应对，那么由于协调困难容易因错过最佳处理时机而造成严重后果”[118]。在这些紧急情况下，运动式治理反而显现出优势。因此，运动式治理成本是否过高，不宜想当然下结论，最好结合实际治理绩效，在实证研究中加以检验，这方面似乎仅有为数不多的成果可供参考[119]。
2.法律层面
运动式治理是否与法治相冲突？在一些案例中，运动式治理过程的确存在违规操作乃至违法行为[120]。陈海嵩从相关法律条文本身出发，考察作为运动式治理的环保督察的有关法律问题，认为环保督察在机构设置、职权分配、运行机制、责任追究等方面的法律规定本身有漏洞，法律规定的不明晰导致环保督察法律依据不足[121]。但是，也有研究认为运动式治理并不必然与法治相冲突。向淼和郁建兴发现某地负责拆除违建的领导小组在运动式治理前期确实存在越权现象，但随后在政治、司法等外部压力之下，改变了之前的违法行为[122]。 3.组织和制度建设层面
许多研究者在价值上更倾慕韦伯式科层制和以此为基础的常规治理机制，认为运动式治理同这种现代社会的组织及治理形式相抵牾。那么，运动式治理实际上会对官僚组织和制度建设产生什么影响？
（1）运动式治理对官僚组织的影响
从正面来看，运动式治理可以整饬官僚队伍，帮助官僚组织实现权力合法化与自我扩充。文宏和崔铁认为，运动式治理会稳固官僚系统和强化政治忠诚[123][124]。唐皇凤以全国范围内三次“严打”为例，认为“严打”这种运动式治理，不单通过维护社会治安实现权力合法化，而且将国家权力延伸到之前未曾渗入的空隙地带，实现权力扩张[125]。还有研究认为运动式治理可以防止组织成员的工作慵懒状态[126]。从负面来看，运动式治理影响官僚组织内部分工和组织成员工作安排，频繁的运动式治理加重地方政府运行负荷，影响职能部门自主性确立[127]与本职工作开展[128]。进一步地，有研究者从微观视角分析地方政府和基层官员如何协调工作次序以应对运动式治理所带来的负面效果[129]。
（2）运动式治理对制度建设的影响
有观点认为运动式治理持续性差，不利于长效机制的建立。事实上，运动式治理也可能推动制度建设。任星欣等人以中国土地制度变革为案例，认为运动式治理对制度建设能起到推动作用。首先，制度建设往往需要较长时间，在旧制度停摆、新制度尚未建立的过渡期，借助运动式治理有可能产生短期绩效的优势，或可弥补制度缺位造成的治理绩效低下的弊端，从而为长远制度建设争取时间；其次，在制度完善的同时，运动式治理其实也是实践并检验制度设计方案从而获取信息的过程，可以降低正式制度出台后不契合现实的风险，减少制度建设成本[130][131]。一旦制度建设完成，就可通过既定制度实现基本治理绩效，运动式治理即可退场。这样来看，国家治理的整体趋势其实是制度的不断完善，只不过“一段较长时间的制度建设的过程中穿插着数次运动式治理”。运动式治理不能治本，然而是在“用治标为治本赢得时间”[132]。
六、总结与讨论
总的来看，近年运动式治理研究愈加充实，在方法上更加倚重实证研究，对主要问题均有涉及。首先，学界大都从常规治理与运动式治理二元研究框架出发。在常规治理与运动式治理的关系上，大体存在两种路径：早期研究文献一般认为二者截然对立，周期性轮替；而新近文献越来越关注二者在基层治理实践中的交融。其次，在对运动式治理发生原因的分析上，学界大体形成三种路径：一种从总体理论上分析运动式治理发生的一般原因；一种尽量深入现实案例分析地方政府启用运动式治理的具体原因；还有一种则尝试在常规、运动两种治理模式截然对立、周期更替的路径下，分析运动式治理反复出現的原因。再次，在运动式治理运作过程方面，当前研究大都从不同侧面作出阐述，本文则从组织载体、工作机制两方面梳理既有研究，尝试将不同研究侧面整合为较系统的整体，尽量呈现运动式治理的完整运作图像。最后，在运动式治理的效果上，学界的争论主要集中在治理绩效与成本、法律问题、组织和制度建设三方面。本文从这三个角度出发梳理既有实证研究成果，既是对既有成果的回顾，也试图努力将对运动式治理的评价引导到一个更为客观、扎实的基础上。
对比之前的运动式治理研究综述，本文主要贡献在于较系统地梳理运动式治理的实证研究，尤其是对常规治理和运动式治理的关系、运动式治理的运作机制等之前综述关注较少的问题进行梳理。然而，将不同类型的运动式治理放到同一框架内作一般讨论①[133]，不加区别地探讨其生成原因、后果和影响等，这是本文稍显武断的地方之一。此外，今后的运动式治理研究可能还需要注意如下几点：
第一，在概念建构上，在深入研究中国官僚组织特殊性的同时，继续反思常规、运动二元研究框架及两个概念本身的正当性。既有研究已经充分展示运动式治理离不开官僚组织作载体。那么，运动是否本来就是中国官僚体制的内在基因？如果运动天然内嵌在中国官僚体制内部，那么常规和运动的区分是否有必要？这种运动基因又是怎样形成的？这一系列问题仍需回到中国官僚组织中寻求答案。周雪光在分析中国官僚体制同韦伯式科层制关系时敏锐指出二者区别，认为中国历史上官僚制度最重要的特征在于：长官意志压制规章程序，道德评判代替技术管理。正是“这些不同之处为我们认识中国官僚制度提供了有益的切入点”[134]。这个“切入点”或许也可以启发运动式治理研究。
第二，在研究视角上，平衡好政治与行政、宏观与微观、历史与现实。近年运动式治理研究出现如下趋势：去政治化，行政色彩越来越浓；离开上层与宏观，走向田野与微观；较多关注当代治理实践，忽视国家治理的历史传承。不可否认，既有研究在对政治运动和运动式治理作出区分的基础上，研究议题与对象更加聚焦，产生大批富有价值的成果。但是有两点可能还需谨慎处理。其一，研究案例的选择直接影响研究结论，因此大历史和宏观视野不能缺席运动式治理研究。其二，尽管许多研究者认为改革开放之后的运动式治理行政色彩浓厚，褪去意识形态因素，主要成为政策执行的一种手段。然而，专注于行政效率又何尝不是特定时间段内一种来自最高政治的要求，何尝没有包含“国家意志的表达”？如果单纯将运动式治理理解为“行政问题”，可能限制我们的研究视野和概念自身的发展空间。从政治角度理解运动式治理，至少是在运动式治理研究中保持一种“政治潜意识”，注意背后所隐含的政治逻辑，或许便于抓住本质。
第三，在研究议题上，发掘空白地带，拓展运动式治理研究的相关问题。比如运动式治理同政府合作的关系。韦伯式理性官僚体制被认为是现代社会中有效的组织形式，但它不可避免地有很多内生弊端，如专业分工导致各部门缺乏合作等。既然运动式治理被看作针对官僚体制弊端而生的政府内部合作机制，能够动员科层官僚组织，集中各种资源完成任务。那么，运动式治理同其他一些政府合作机制比如统合治理[135]、党政统合的关系如何？同样是政府合作机制，它们之间有何不同？哪种更有效？这些及其他学界尚未涉足的问题仍待回答。 参考文献：
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责任编辑：钟雪
①不同于西方治理理论中对多主体协商的强调，汉语语境下“治理”更多强调政治权力主体（党和政府）对社会的规制、管理。
②裴宜理认为，中共早期革命历史上，出于对既有制度的不信任，产生了工作队这样的“非常规治理方式”。周雪光认为，“中华帝国治理逻辑的核心在于，非正式制度与正式制度是兩种互为依存、并行运作的机制，同时发挥作用，并在一定条件下和不同时点上转化”。
③“运动式执法”是运动式治理在执法领域的体现。
④笔者借助CNKI数据库（中国知网），不限制起始时间，以“运动式治理”“运动型治理”“运动式执法”“动员式治理”等词为主题检索词，共检索出有效期刊论文253篇（截止日期为2020年10月23日）。
①本文较少涉及改革开放前的“政治运动”，主要关注改革开放后的“运动式治理”。二者在很多方面存在共同，比如都具有快速性、突击性、阶段性，均为权力整合机制，突破常规官僚体系的专业分工等。李里峰曾将中华人民共和国成立前后的土地改革运动当作一种运动式治理来研究其特征、运作载体与作用。与此同时，也有研究者在二者密切关联之外强调其区别：改革开放前的政治运动，其政治色彩较为浓厚，动员对象往往超出党政干部队伍及于普通群众；改革开放后的运动式治理，往往针对特定的治理问题，行政色彩更为浓厚，运动对象大致控制在党政机关内部。
②这些特征也可作为判断指标，只要某项治理过程基本吻合这五项特征，一般就被界定为运动式治理。
③总的来看，这些替代词大体可行。这里想探讨的是“常态化治理”与“常规治理”两个概念。“常态化治理”一词有两种用法：有的用它指代“常用治理手段”，有的用它指代“主要依靠官僚制的常规程序运作”，即“常规治理”。然而“常用治理手段”与“主要依靠官僚制的常规程序运作”并不相同。因为“常态化治理”一词的多义性，为避免混淆概念，本文建议把“常态化治理”和“常规治理”相区别：用“常规治理”指代同运动式治理相对、同科层官僚体系依照常规程序运作相联系的一种治理模式，用“常态化治理”指代经常使用的治理工具和通常会出现的一种状态。刘伟和杨启帆也对这两个概念作过区分。此外，也有学者对“科层治理”与“常规治理”作区别，认为“常规治理”内涵更广。
①刘志鹏将运动式治理分为“执行运动”和“常规运动”。尽管都是运动式治理，但“执行运动”具有临时性和发生的难预测性；相比之下，“常规运动”则周期性开展，容易被预测。受这种分类启发，可以进一步阐述如下：运动式治理启用的频率不同，同常规治理也就呈现出不同的互动关系。按发动频率将运动式治理分为不定期开展的运动、稳定开展且具周期性的运动、周期稳定且更为频繁的运动，三种运动好比渐变光谱上的三段：最左端的“不定期开展的运动”同常规治理界限最分明，两者截然对立，互相轮替；最右端的“周期稳定且更为频繁的运动”与常规治理已基本相融。这种区分是否合理仍需真实案例来检验。下文主要按学界既有研究成果来梳理常规治理和运动式治理的关系。
①官僚组织失灵的主要表现包括：因循规蹈矩而缺乏灵活性，专业分工下不同部门之间缺乏合作，上下级间存在偏好差异、信息不对称等问题。
①可参看之前研究对运动式治理类型的梳理。
关键词：运动式治理；常规治理；官僚制
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0057-13
作者简介：张玉昆，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。
运动式治理①被认为具有“集中力量办大事”的优势，从帝制时代一直延续至今[1]，广泛见于经济开发、反腐败、生态环保、扶贫、交通整治、教育等众多领域。近年来，运动式治理日益成为中国国家治理研究的重要分析对象之一。一方面，有研究者强调非正式制度和非常規治理对理解中国国家治理的重要性②[2][3]，作为非常规治理特殊形式的运动式治理可能具有相当的研究价值[4]。另一方面，自2005年首次出现以“运动式执法”③为标题的学术论文开始，最近15年对运动式治理的研究大体表现为一种上行趋势（参见图1）④。其中，有六篇综述文章[5][6][7][8][9][10]对运动式治理的概念、分类、成因、效用、发展趋势、评价、未来发展建议等方面的研究作出整理，从不同角度展示了当前研究的某些维度。但是，既有研究综述也存在不足：其一，由于时间限制，没能将较新研究文献纳入考察范围；其二，对常规治理与运动式治理的关系和运动式治理的具体运作机制较少关注；其三，未能充分参引实证研究文献，尤其是在运动式治理的效用、评价等问题的梳理上体现更为明显。这些缺憾可能在一定程度上影响我们在较扎实的基础上对丰富的运动式治理现象形成相对全面、客观的认知，进而发现具有潜力的研究问题。
为把握运动式治理现象①[11][12][13][14]及其研究进展，且考虑到既有文献梳理的不足，本文以2005年至2020年相关期刊论文为研究对象，对几个关键问题进行重点考察。在大致确认“常规治理”与“运动式治理”语词所指的基础上，本文广泛参考既有研究，首先梳理常规治理与运动式治理相互关系的讨论，反思既有研究框架；然后在确证运动式治理概念正当性后，综述学界对运动式治理成因、运作机制、实际效用的探讨；最后提出对运动式治理研究的思考。
一、常规治理与运动式治理的概念
本文首先要阐明在何种意义上使用概念。学界一般将运动式治理看作是与常规治理相对应的治理模式，在此前提下对其分别界定。“常规治理”被理解为主要依靠官僚体制日常运转所进行的治理，“建筑在分工明确、各司其职的组织结构之上，体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中”[15]，理解常规治理的关键词包括“专业分工”“规则和常规程序”“例行活动”“依托理性科层制”等[16][17]。“运动式治理”[18][19][20][21]是指在中国国家治理的特定时期，在政治高层或某地方、部门，原本按常规程序运转的科层官僚体系被突然打断，政府各部门、人员、资源、注意力等被集中起来解决特定问题。其主要特征是：在一个特定时间段内，领导高度重视，针对特定问题，打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源②。另外，在基本认同常规治理和运动式治理二元研究框架的基础上，研究者对关键概念的用词有细微差别。与运动式治理相关，部分研究者用到的近似词包括“运动型治理”“动员式治理”“运动式执法”“专项治理”“国家运动”等。与常规治理相关，部分研究者用到的类似词语包括“常规治理”“科层常规制”“常态化治理”“制度化治理”“日常性治理”③[22][23]。考虑到普遍用词习惯，下文统一在“常规治理”与“运动式治理”的语词下展开。
二、常规治理与运动式治理的关系
常规治理和运动式治理两个概念紧密相连。两者的治理模式究竟是什么关系？是否如概念建构所展现的那样泾渭分明？现有文献大体有两种基本研究路径①[24]，其共同出发点是承认常规治理与运动式治理逻辑上相互对立。产生分歧的地方在于两种治理模式在现实中的存在状态与相互关系。
1.研究路径一：常规治理与运动式治理截然对立、周期性更替
周雪光认为，运动式治理是常规治理的替代机制，两种治理机制“有着内在的紧张和不兼容性”。“运动型治理机制的启动和运行大多是间歇的、短期的。随着运动式治理编织进官僚体制的日常工作节奏中，运动式治理也常常表现出了更为频繁、常态的特点……（运动式治理）一旦进入常规，就会发生相应的变化，为官僚体制的常规节奏所制约，从而失去了运动型治理机制本身的特点……”[25]冯仕政将改革开放前的“政治运动”和改革开放后的“运动式治理”统称为“国家运动”，认为“国家运动总是与常规治理方式交替发生的”[26]。
在第一种研究路径下，研究者大致围绕如下问题展开讨论：第一，常规治理为什么转化为运动式治理；第二，运动式治理在什么条件下又复归常规治理；第三，从长时段来看，为什么常规与运动两种治理模式循环往复、交替出现。第一个和第三个问题都涉及运动式治理的启动原因，在本文的第三部分“运动式治理的发生原因”中予以说明。此处关注的是，运动式治理在什么条件下重回常规治理？在常规与运动二元对立的研究路径下，两种治理模式被放置渐变光谱的两端，整个治理过程表现为两端点间的来回摆动。运动式治理最初启动的直接原因一般是特定问题突出存在，采用常规治理模式无法有效应对。因此，一旦原有问题得到一定程度的缓解，运动式治理的存在意义就将减弱。此外，在压力型体制下，上级政府也对下属政府治理模式的选择与调整产生影响[27]。 2.研究路径二：常规治理与运动式治理相互融合、同时共存
欧阳静较早注意到二者的融合，她认为，基层的运动式治理“更像是基层政府的一种常规化的行政和治理机制……它与官僚制机制一样，是基层政府实现其功能的一种常态化和常规化的行政机制，而非临时的、任意发动的非常规化的政治机制”[28]。在她看来，常规与运动两种机制在基层治理实践中的融合一方面主要体现为运动式治理要依靠科层制组织来推动；另一方面，运动式治理越来越常态化，成为一种经常使用的政策工具。“基层运动型治理的结构和过程可以总结如下：基层政府首先面临某项常规工作，为了完成这项工作，基层政府将其进行‘泛政治化’，上升为中心工作；然后以这项中心工作为目标，基层政府对整个官僚组织和官僚进行动员，再借用官僚组织的绩效考评体系对中心工作的实施情况进行监督、检查和考核；最后是完成这项中心工作，基层运动型治理接着进入下一项中心工作的运作中，如此周而复始。”
关于常规治理与运动式治理的融合，以下论述也值得关注。耿羽认为，“科层和动员在组织学的基本性质上是相悖的，但科层和动员在实践中又是互补的”[29]；刘骥和熊彩认为，“运动式治理机制作为一种解决问题的特殊方式被编入日常科层制中，二者之间的区分变得不那么泾渭分明，而是更多地呈现为一种程度和级别上的区别”[30]；徐明强和许汉泽认为，“尽管大规模的群众运动已经退出历史舞台，但运动式治理的元素并没有消失，而是融入基层治理结构中，成为基本元素”[31]；郝诗楠认为，“运动式与常规化治理或许只是‘一体两面’的关系，不过是在不同的情境下所采用的治理工具。而从现实中来看，在同一时段、同一领域的治理过程中，越来越常见的是常规化与运动式治理的‘拉锯’或张力两者同时存在，既非完全的替代关系，也不存在哪种方式‘更佳’的问题，而常常由治理主体依据‘适切性’逻辑进行相机抉择”[32]。
学界在第二种研究路径下已经提出的问题主要有：常规和运动两种治理模式融合的实质是什么？为什么会融合？怎样实现融合？
（1）融合的实质
如前文所说，常规治理的常规性主要体现为“专业分工”“规则和常规程序”“例行活动与按部就班”“依托理性科层制”；运动式治理的运动性体现为在一个时间段内，领导高度重视，聚焦特定问题，打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源。两种治理模式的融合，其实质是同时融入各自元素，形成一种新的混合治理模式[33][34]。
（2）融合的原因
倪星和原超用“运动式治理的常规化和常规治理的运动化”来描述两种治理模式相融合的现象，认为“运动式治理努力寻求稳定的高效的组织基础，而常规治理不断尝试跳出自己‘苦心经营’的理性化空间，通过运动式的方式和技术化的治理寻求对新的权力空间和治理场域的重构”[35]。而且，官僚组织内部成员倾向于把运动式治理的工作要求纳入常规程序，利用常规程序抵制上级的非常规要求[36][37]，一定程度上助推两种治理模式的融合。
（3）融合的途径
两种治理模式的融合主要借助官僚组织两个层面上的变化来实现。首先，在组织结构层面上打乱重组。运动式治理伴随原有官僚科层制的拆解，但官僚组织并未取消，而是实现“制度化重组”[38][39]。科层组织形式在运动中的保留和重组，使新的治理模式兼具常规性与运动性。其次，在工作机制层面上建立新常规。运动中的官僚组织借助目标管理责任制，将“运动式工作”纳入日常工作，逐渐建立起新的常规程序，用官僚组织所习惯的稳定程序承接运动式治理，按部就班地处理问题[40][41][42]。两种治理模式的融合在个别情况下的确保持了一定绩效[43]；但也有一些情况，运动式治理被常规治理牵绊，最终导致整个治理的失效[44]。
此外，夏能礼注意到，同时间、同级别的两个地方政府在完成上级下达的治理任务时，分别采用两种治理模式[45]。这也可以看作是常规和运动同时共存的一种形式。
3.二元研究框架的内在矛盾与“运动式治理”概念正当性
常规治理和运动式治理起初是人为建构的两个界限分明的概念，尽管越来越多的实证研究表明：地方尤其是基层政府的现实治理形态其实是常规和运动的融合，但该结论没有得到更高层政府治理案例以及长时段治理过程的有力证明。因此，两种治理模式截然对立、周期更替的研究路径似乎也不宜贸然否定。
对两种治理模式关系的讨论推动我们进一步思考：作为运动式治理载体的中国官僚制到底是如何运作的？“常规治理”概念的提出同韦伯式理性官僚制组织有紧密联系[46]，主要是指官僚组织按常规程序按部就班地运转，在中国语境下，表现为“政治官僚制”[47][48][49][50]。那么，运动和动员是否本来就是政治官僚制的本质基因：一有紧急情况即开启运动，紧急情况消除，运动也随之停摆，运动因而成为政治官僚制下的“常规治理”所内在蕴含的元素？如果后一个问题的答案是肯定的，那么在政治官僚制的语境下讨论两种治理模式的区别是否有必要？这也许是常规治理和运动式治理二元研究框架的矛盾所在。
不管怎么说，“运动式治理”这个语词所指称的运动式治理现象毕竟是真实存在的：在特定時间段，领导高度重视，政府打破专业分工和部门壁垒，集中注意力和治理资源解决特定问题。因此，我们还是能以前述意义上的运动式治理为对象展开研究。下文继续梳理学界有关运动式治理成因、运作机制和实际后果的研究。
三、运动式治理的发生原因
在当今中国国家治理实践中，运动式治理现象为什么广泛存在？同样是对运动式治理发生原因的讨论，不同研究者提问方式不同，其论述依据与研究假设也会有所区别。本文尝试根据研究者不同的提问方式展开梳理。
1.运动式治理发生的一般原因
围绕这一问题，学界形成三重解释路径：
第一，路径依赖。有学者注意到当前运动式治理同改革开放前政治运动的关联，认为前者是后者的延续[51][52]，还有专门针对政治运动及其运作机制等问题的研究[53][54][55][56]。也有学者认为运动式治理在中国历史上反复再现，研究当代运动式治理不能忽视“强大的历史延续性”，有必要“从历史的背景和过程中寻找运动式治理的诱因和条件”，“从中国历史过程中寻找认识和解读中国国家治理的线索”[57]。 第二，“问题-应对”。作为一种人为选择的治理模式，运动式治理是行动主体在特定问题背景下的因应之举。党政机关在治理实践中面临如下问题：条块分割体制下，治理资源分散且不充足，同治理目标不匹配[58]；官僚组织有可能僵化失灵①，导致常规治理失败[59][60][61]；由于组织目标执行不力而出现积压问题，或者突然发生紧急问题亟待迅速解决；党政机关自身权威需要被不断再生产。而在选择政策工具时，长期实践经验使政治行动者主观上认为，相较其他可能存在的治理模式，运动式治理具备有效应对上述各种问题的功能[62][63]。
第三，组织和制度。运动式治理之所以能够发动起来，与特定的国家治理结构和组织制度有关。冯仕政以国家政体为中心剖析了“国家运动”的生成和发展[64]。周雪光认为，运动式治理“不是任意启动的，而是建立在一整套组织制度之上”，它仍要以官僚制为载体，只不过官僚制的“常规节奏被置换到一个高速运转的离合器档位上”[65]。
2.地方政府启用运动式治理的原因
除了上述的一般性陈述，也有研究结合实际案例，更加深入具体地探讨地方政府发动运动式治理的原因。第一，在压力型体制和目标管理责任制下，工作任务逐级向下分配，但地方政府又同时面临资源约束，很难以常规治理机制完成任务，为此发动运动式治理[66][67]。第二，地方政府采取运动式治理模式是为了应对常规科层制的失败[68][69][70]。第三，为了迎接上级检查，地方政府也会启动运动式治理[71]。第四，晋升需求导致主政官员个人对政绩的强烈渴望，通过发动运动式治理来产出超常绩效[72]。第五，地方官员出于如下原因开启运动式治理：为引导公众注意力，甚或向社会展示勤政形象，从而塑造自身合法性；向上发出政治信号比如表现自己的能力或者展示忠诚；对下检测政治忠诚或引起下级对特定工作的重视[73][74]。这些研究以案例研究方法为主，重点关注运动式治理所具备的功能，以扎实的实证基础充实了前述“问题-应对”角度对运动式治理成因的解释。
3.运动式治理反复发生的原因
以这种提问方式展开的研究大都隐含一个前提：认为常规治理和运动式治理在实践中截然对立、周期性更替。通过观察较长时间段内国家治理的实际情况，越来越多的研究者注意到地方政府频繁发动运动式治理，使之成为一种常用治理工具。那么，运动式治理为什么反复发生？
第一，从制度结构出发，认为运动式治理基因深嵌在国家治理结构中。冯仕政认为国家运动无法实现长期稳定的绩效，因此会在持续一段时间后回到制度轨道，但同时国家运动的三个结构性条件（国家具有积极改造社会的态度、国家的基础性权力滞后、国家的专制性权力很大）和政治官僚制基础始终存在，因此国家运动过一段时间又会根据形势变化重新启动。由此造成常规与运动两种治理模式的反复交替[75]。周雪光认为，交易成本在不同背景下的变化决定了常规与运动两种治理模式的来回切换[76]。
第二，从行为者出发，分析行动者的部门利益、主观意愿、刻意操纵等导致的反复运动。首先，反复启用运动式治理可能出自个别职能部门扩大自身政绩的需要。个别部门为扩大本部门绩效，请求上级协调其他部门投身以本领域工作为中心的运动，由此增加了运动式治理在地方政治中的出现频次[77]。其次，主政者盲目偏爱运动式治理，最终形成依赖[78]。运动式治理不能从根本上解决问题，它最明显的绩效体现在浅层问题的处理上，如果不能建立长效机制，那么每次运动后，原先被压下去的问题容易反弹[79]，地方政府则重新寄望于运动式治理这副“速效药”，由此导致运动式治理反复再现并陷入“治乱循环”。最后，运动式治理的反复部分可能出于官僚在绩效压力下的人为操纵：个别官员为持续生成绩效，每次运动式治理中都有所保留，为之后的绩效考核留出空间，同时也为再次运动埋下伏笔[80]。
四、运动式治理的运作机制
发生在不同层级、不同领域的运动式治理，其运作过程高度相似。本部分综合前人研究，从静态组织载体、动态工作机制两方面，关注既有综述文献分析较少的运动式治理的典型过程。
1.组织载体
运动式治理的发动有其组织基础，既要以正式的官僚体制作载体，同时又伴有非正式机构的成立。第一，运动式治理无法绕过正式官僚体制，它同常规治理一样，“都需要依托现行的党政组织架构为基础，实际就是‘一套人马，两套机制’”[81]。第二，运动式治理还要依托非正式机构。正是非正式机构的存在，使运动式治理出现明显可辨的特征。最重要的非正式机构是“领导小组”，有时也被称作“指挥部”。首先，几乎所有运动式治理发动后，都会成立“准军事化”[82]的临时机构——“领导小组”，协调众多专业条线部门的工作。领导小组一般下设相应的办公室。其次，工作组也是非正式机构的一种形式。运动式治理过程中，上级政府为获取信息、规范下级行为、推动任务完成，会向下派出“工作组”。工作组不同于领导小组，仅停留在上级政府、协调水平层次部门间组织行动，而是深入下級政府并沟通上下级组织行为[83]。最后，非正式机构还可能包括其他临时机构[84]。
2.工作机制
静态组织是如何运动起来的？简单来说，各种条件的激发使特定问题引起主要领导重视，随后有关工作被上升到中心工作的高度。中心工作的提出对横纵两个方向上的组织关系产生影响：在纵向上下级关系上，可能出现督察、领导联系点等机制以便向下传导压力；在横向部门关系上，条块工作模式会有变化，之前的专业条线部门为主调整为综合性“块块”的统一协调。整个过程通常还伴有高密度的会议召开，并以思想动员、考核激励机制等作助推剂，有时还以项目制为载体。
（1）领导重视。运动式治理的动力源在“领导重视”。在领导重视下，整个组织的注意力聚焦于特定问题，由此带动整个组织激励方向的调整[85]。
（2）中心工作。为完成某项工作，政府尤其是基层政府可能通过下发文件、制定明确指标、组织考核等方式，把常规工作上升为“中心工作”乃至“政治任务”。中心工作模式开启，意味着运动式治理目标的明确[86][87]。 （3）督查机制。陈家建认为，“所谓督查，是指针对特定事项，上级领导授权组成专门的工作组，对下级部门开展宣传、督促、检查等工作”[88]。通过考察座谈、听取汇报等手段，督察组在向下传递上级安排的同时也向上反馈信息，推动纵向上的权力贯彻与下属部门整合，从而实现科层组织的运动化。
（4）领导联系点。领导下沉到地方和基层，在下级建立领导联系点，以各种形式如干部包村等，向下级传递压力[89][90]。
（5）条块工作模式调整。在运动式治理过程中，政府为整合治理资源，大都会转化条块工作模式，由“块块”统一协调，打破各部门专业分工，整合多条线力量，从原来的“条条求着块块做”变为“块块带着条条做”[91]。
（6）召开会议。政府动员会议具有显示任务重要程度、提供必要工作信息、明确权责关系、建立评比与问责机制等功能，是一种重要的科层动员机制[92]。
（7）思想动员。运动式治理过程中，有时甚至用战争术语建立动员体系[93][94][95]，这也是运动式治理的常用方式。
（8）考核体系和激励机制。运动式治理过程中，一般会建构详细的监督考核体系和激励机制，既包括正向奖励，也包括负向惩罚如“一票否决”[96][97][98]，调动各方力量投入运动[99]。
（9）运动式治理有时也会以项目制为载体[100]。
此外，还有一些研究成果值得关注。文宏和郝郁青从思想共识、资源支持、人事管理三个方面分析地方政府如何动员官僚体系之外且不具有行政隶属关系的主体投入运动式治理[101]。黄科等人从信息控制的角度解析运动式治理的运作过程也很有新意[102]。
五、运动式治理模式的弊端
运动式治理被认为可以整合资源、推动各部门合作从而纠正官僚体制僵化弊病、检测政治忠诚，而且是在治理资源有限条件下的一种理性选择，能够快速生成绩效。但也有人指出这种治理模式存在的弊端，当前学界对运动式治理的批评主要集中在三方面。一是治理成本和治理绩效的问题。运动式治理成本高昂，容易造成公共资源的浪费，且不利于实现长效治理。二是法律层面的问题。运动式治理不遵守法定程序，可能侵犯个人权利，与法治精神相违背。三是组织和制度建设的问题。运动式治理可能使政府和被治理对象形成投机心理，阻碍更为学界所青睐的韦伯式理性科层制与常规治理模式的稳健发展，不利于常规问题的常规解决。那么，运动式治理的真实影响如何？
1.治理绩效和成本层面
有人认为运动式治理“治标不治本”：其明显优势在于短期内绩效显著，但短板是较难实现长期稳定的绩效，且遗留较多问题，需要配合其他政策工具才能解决[103][104][105]。比如张建认为运动式扶贫搬迁短期内可以有效将居民从原住地搬出，但是搬出去以后面临着搬迁户能不能稳定住下來、能不能致富等问题，这些不是单靠运动式治理可以有效解决的[106]。孙涛和韩清颖观察到，某城市为应对小广告泛滥问题，采取集中整治的办法，将治理绩效纳入城市管理的日常综合考评中。为持续产出绩效，相关部门每次整治都留有余地，清除一部分小广告的同时又保留一部分，借此为绩效产出留下空间。原本以一次性解决问题为目标的集中整治也因此反复再现[107]。再进一步，即便是运动式治理的短期绩效也受到至少两方面的质疑：
一是运动式治理绩效可能是虚幻的。运动式治理绩效的虚幻性主要表现在三方面。首先，运动式治理所针对的问题究竟是自然生成还是人为酿造[108]？如果是人为制造麻烦，这样的运动无异于“瞎折腾”，正如乾隆年间的“叫魂案”[109][110]。其次，治理绩效有可能被人为操纵，呈现为主体所期望的形式，如孙涛和韩清颖案例中所呈现的[111]。最后，对运动式治理的绩效评估，需要考虑投入多少成本，不能单以表面治理效果衡量最终绩效。运动式治理涉及组织的协调整合、临时机构的成立、资金和人员的投入，以及组织注意力的转移，这意味着大量资源输入。同时，运动式治理大多只是简单解决表面问题，较少涉及深层根源。正因问题解决不彻底，长效治理机制又没有建立，这就为反复开启运动提供了可能。而反复运动即意味着政府反复投送资源，同时可能损害社会治理能力，因而存在事倍功半的风险[112]。
二是运动式治理绩效生成是有条件的。即便运动式治理的确有“可能”在短期内产出显著绩效，但要把“可能”变成“现实”，仍需具备某些条件。在国家层面，本文第四部分所阐述运动式治理运作机制的各要素对其最终绩效具有不同影响力。运动式治理能否见效，关键在于领导重视下的高位推动和激励机制的强度。在官僚系统内部，持续的领导重视与高压态势有助提高动员程度并推行政策。如果领导不够重视或决心不够，即便启用运动式治理，也有可能被常规程序消解，无法发挥运动效果[113][114]。当然政治高压并非越强越好，一旦运动式治理的政治压力超过下级政府运载负荷，会出现政策变通与目标替代，反倒软化了政策执行[115]。在社会层面，运动式治理的施行需要考虑民众反应。部分政策本身不切实际，即使采取运动模式来推动，也无法生成良好绩效[116][117]。
尽管运动式治理绩效受到质疑，但当某些危机如自然灾害、公共卫生事件、群体性事件等突然爆发时，如果不果断启用运动式治理，而是“以常规式治理模式按部就班加以应对，那么由于协调困难容易因错过最佳处理时机而造成严重后果”[118]。在这些紧急情况下，运动式治理反而显现出优势。因此，运动式治理成本是否过高，不宜想当然下结论，最好结合实际治理绩效，在实证研究中加以检验，这方面似乎仅有为数不多的成果可供参考[119]。
2.法律层面
运动式治理是否与法治相冲突？在一些案例中，运动式治理过程的确存在违规操作乃至违法行为[120]。陈海嵩从相关法律条文本身出发，考察作为运动式治理的环保督察的有关法律问题，认为环保督察在机构设置、职权分配、运行机制、责任追究等方面的法律规定本身有漏洞，法律规定的不明晰导致环保督察法律依据不足[121]。但是，也有研究认为运动式治理并不必然与法治相冲突。向淼和郁建兴发现某地负责拆除违建的领导小组在运动式治理前期确实存在越权现象，但随后在政治、司法等外部压力之下，改变了之前的违法行为[122]。 3.组织和制度建设层面
许多研究者在价值上更倾慕韦伯式科层制和以此为基础的常规治理机制，认为运动式治理同这种现代社会的组织及治理形式相抵牾。那么，运动式治理实际上会对官僚组织和制度建设产生什么影响？
（1）运动式治理对官僚组织的影响
从正面来看，运动式治理可以整饬官僚队伍，帮助官僚组织实现权力合法化与自我扩充。文宏和崔铁认为，运动式治理会稳固官僚系统和强化政治忠诚[123][124]。唐皇凤以全国范围内三次“严打”为例，认为“严打”这种运动式治理，不单通过维护社会治安实现权力合法化，而且将国家权力延伸到之前未曾渗入的空隙地带，实现权力扩张[125]。还有研究认为运动式治理可以防止组织成员的工作慵懒状态[126]。从负面来看，运动式治理影响官僚组织内部分工和组织成员工作安排，频繁的运动式治理加重地方政府运行负荷，影响职能部门自主性确立[127]与本职工作开展[128]。进一步地，有研究者从微观视角分析地方政府和基层官员如何协调工作次序以应对运动式治理所带来的负面效果[129]。
（2）运动式治理对制度建设的影响
有观点认为运动式治理持续性差，不利于长效机制的建立。事实上，运动式治理也可能推动制度建设。任星欣等人以中国土地制度变革为案例，认为运动式治理对制度建设能起到推动作用。首先，制度建设往往需要较长时间，在旧制度停摆、新制度尚未建立的过渡期，借助运动式治理有可能产生短期绩效的优势，或可弥补制度缺位造成的治理绩效低下的弊端，从而为长远制度建设争取时间；其次，在制度完善的同时，运动式治理其实也是实践并检验制度设计方案从而获取信息的过程，可以降低正式制度出台后不契合现实的风险，减少制度建设成本[130][131]。一旦制度建设完成，就可通过既定制度实现基本治理绩效，运动式治理即可退场。这样来看，国家治理的整体趋势其实是制度的不断完善，只不过“一段较长时间的制度建设的过程中穿插着数次运动式治理”。运动式治理不能治本，然而是在“用治标为治本赢得时间”[132]。
六、总结与讨论
总的来看，近年运动式治理研究愈加充实，在方法上更加倚重实证研究，对主要问题均有涉及。首先，学界大都从常规治理与运动式治理二元研究框架出发。在常规治理与运动式治理的关系上，大体存在两种路径：早期研究文献一般认为二者截然对立，周期性轮替；而新近文献越来越关注二者在基层治理实践中的交融。其次，在对运动式治理发生原因的分析上，学界大体形成三种路径：一种从总体理论上分析运动式治理发生的一般原因；一种尽量深入现实案例分析地方政府启用运动式治理的具体原因；还有一种则尝试在常规、运动两种治理模式截然对立、周期更替的路径下，分析运动式治理反复出現的原因。再次，在运动式治理运作过程方面，当前研究大都从不同侧面作出阐述，本文则从组织载体、工作机制两方面梳理既有研究，尝试将不同研究侧面整合为较系统的整体，尽量呈现运动式治理的完整运作图像。最后，在运动式治理的效果上，学界的争论主要集中在治理绩效与成本、法律问题、组织和制度建设三方面。本文从这三个角度出发梳理既有实证研究成果，既是对既有成果的回顾，也试图努力将对运动式治理的评价引导到一个更为客观、扎实的基础上。
对比之前的运动式治理研究综述，本文主要贡献在于较系统地梳理运动式治理的实证研究，尤其是对常规治理和运动式治理的关系、运动式治理的运作机制等之前综述关注较少的问题进行梳理。然而，将不同类型的运动式治理放到同一框架内作一般讨论①[133]，不加区别地探讨其生成原因、后果和影响等，这是本文稍显武断的地方之一。此外，今后的运动式治理研究可能还需要注意如下几点：
第一，在概念建构上，在深入研究中国官僚组织特殊性的同时，继续反思常规、运动二元研究框架及两个概念本身的正当性。既有研究已经充分展示运动式治理离不开官僚组织作载体。那么，运动是否本来就是中国官僚体制的内在基因？如果运动天然内嵌在中国官僚体制内部，那么常规和运动的区分是否有必要？这种运动基因又是怎样形成的？这一系列问题仍需回到中国官僚组织中寻求答案。周雪光在分析中国官僚体制同韦伯式科层制关系时敏锐指出二者区别，认为中国历史上官僚制度最重要的特征在于：长官意志压制规章程序，道德评判代替技术管理。正是“这些不同之处为我们认识中国官僚制度提供了有益的切入点”[134]。这个“切入点”或许也可以启发运动式治理研究。
第二，在研究视角上，平衡好政治与行政、宏观与微观、历史与现实。近年运动式治理研究出现如下趋势：去政治化，行政色彩越来越浓；离开上层与宏观，走向田野与微观；较多关注当代治理实践，忽视国家治理的历史传承。不可否认，既有研究在对政治运动和运动式治理作出区分的基础上，研究议题与对象更加聚焦，产生大批富有价值的成果。但是有两点可能还需谨慎处理。其一，研究案例的选择直接影响研究结论，因此大历史和宏观视野不能缺席运动式治理研究。其二，尽管许多研究者认为改革开放之后的运动式治理行政色彩浓厚，褪去意识形态因素，主要成为政策执行的一种手段。然而，专注于行政效率又何尝不是特定时间段内一种来自最高政治的要求，何尝没有包含“国家意志的表达”？如果单纯将运动式治理理解为“行政问题”，可能限制我们的研究视野和概念自身的发展空间。从政治角度理解运动式治理，至少是在运动式治理研究中保持一种“政治潜意识”，注意背后所隐含的政治逻辑，或许便于抓住本质。
第三，在研究议题上，发掘空白地带，拓展运动式治理研究的相关问题。比如运动式治理同政府合作的关系。韦伯式理性官僚体制被认为是现代社会中有效的组织形式，但它不可避免地有很多内生弊端，如专业分工导致各部门缺乏合作等。既然运动式治理被看作针对官僚体制弊端而生的政府内部合作机制，能够动员科层官僚组织，集中各种资源完成任务。那么，运动式治理同其他一些政府合作机制比如统合治理[135]、党政统合的关系如何？同样是政府合作机制，它们之间有何不同？哪种更有效？这些及其他学界尚未涉足的问题仍待回答。 参考文献：
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责任编辑：钟雪
①不同于西方治理理论中对多主体协商的强调，汉语语境下“治理”更多强调政治权力主体（党和政府）对社会的规制、管理。
②裴宜理认为，中共早期革命历史上，出于对既有制度的不信任，产生了工作队这样的“非常规治理方式”。周雪光认为，“中华帝国治理逻辑的核心在于，非正式制度与正式制度是兩种互为依存、并行运作的机制，同时发挥作用，并在一定条件下和不同时点上转化”。
③“运动式执法”是运动式治理在执法领域的体现。
④笔者借助CNKI数据库（中国知网），不限制起始时间，以“运动式治理”“运动型治理”“运动式执法”“动员式治理”等词为主题检索词，共检索出有效期刊论文253篇（截止日期为2020年10月23日）。
①本文较少涉及改革开放前的“政治运动”，主要关注改革开放后的“运动式治理”。二者在很多方面存在共同，比如都具有快速性、突击性、阶段性，均为权力整合机制，突破常规官僚体系的专业分工等。李里峰曾将中华人民共和国成立前后的土地改革运动当作一种运动式治理来研究其特征、运作载体与作用。与此同时，也有研究者在二者密切关联之外强调其区别：改革开放前的政治运动，其政治色彩较为浓厚，动员对象往往超出党政干部队伍及于普通群众；改革开放后的运动式治理，往往针对特定的治理问题，行政色彩更为浓厚，运动对象大致控制在党政机关内部。
②这些特征也可作为判断指标，只要某项治理过程基本吻合这五项特征，一般就被界定为运动式治理。
③总的来看，这些替代词大体可行。这里想探讨的是“常态化治理”与“常规治理”两个概念。“常态化治理”一词有两种用法：有的用它指代“常用治理手段”，有的用它指代“主要依靠官僚制的常规程序运作”，即“常规治理”。然而“常用治理手段”与“主要依靠官僚制的常规程序运作”并不相同。因为“常态化治理”一词的多义性，为避免混淆概念，本文建议把“常态化治理”和“常规治理”相区别：用“常规治理”指代同运动式治理相对、同科层官僚体系依照常规程序运作相联系的一种治理模式，用“常态化治理”指代经常使用的治理工具和通常会出现的一种状态。刘伟和杨启帆也对这两个概念作过区分。此外，也有学者对“科层治理”与“常规治理”作区别，认为“常规治理”内涵更广。
①刘志鹏将运动式治理分为“执行运动”和“常规运动”。尽管都是运动式治理，但“执行运动”具有临时性和发生的难预测性；相比之下，“常规运动”则周期性开展，容易被预测。受这种分类启发，可以进一步阐述如下：运动式治理启用的频率不同，同常规治理也就呈现出不同的互动关系。按发动频率将运动式治理分为不定期开展的运动、稳定开展且具周期性的运动、周期稳定且更为频繁的运动，三种运动好比渐变光谱上的三段：最左端的“不定期开展的运动”同常规治理界限最分明，两者截然对立，互相轮替；最右端的“周期稳定且更为频繁的运动”与常规治理已基本相融。这种区分是否合理仍需真实案例来检验。下文主要按学界既有研究成果来梳理常规治理和运动式治理的关系。
①官僚组织失灵的主要表现包括：因循规蹈矩而缺乏灵活性，专业分工下不同部门之间缺乏合作，上下级间存在偏好差异、信息不对称等问题。
①可参看之前研究对运动式治理类型的梳理。