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编者按：
从1950年到2025年，全球人类寿命平均将增长50%，这使各国原有的养老金体制面临巨大的挑战。全球已经建立养老保障制度并且运行多年的172个国家，正在面临一个十分普遍的、日益严重的财务危机。
2001年6月，世界银行发表的《关于老年人保障的新建议》报告中说，为了防止老年人陷入贫困，避免退休金制度崩溃，富裕国家和发展中国家都必须寻找新的办法，改革国家养老金计划。事实上，各国都在对公共、私人养老金体制进行改革。
2000年，我国养老金当期缺口为357亿元，从1995年个人账户制度引入我国基本养老保险制度后，个人账户累计欠账已达1990亿元，新制度在重压之下是否会流产？缺血的养老保险账户能否保障我们的老年？
最近，我们走访了国务院发展研究中心社会发展研究部丁宁宁研究员，向他请教大家所关注的问题。
养老保障体制改革中的历史遗留问题
《经济导刊》：养老保障体制是全社会都关心的炙手可热的话题，也是体制改革中比较艰巨的任务，您能否对我国的养老保障体制改革做一个简要的评述？
丁宁宁：我国养老保障体制改革大体上经历了三个阶段：十二届三中全会以前的传统体制阶段；80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的“社会统筹和个人帐户相结合“的阶段。在养老保障体制改革的三个阶段中，真正具有制度变革意义的是1995年3月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》发布后付诸实施的三项原则规定。其中心内容是养老保障体制从“现收现付”的社会统筹模式，向“部分积累”的社会统筹与个人账户相结合模式转变。1997年的统一制度方案及1998年的政策调整都只是对1995年改革方案的修补。从现实的情况看，在这一阶段出现了不少问题，不仅改革目标没有真正实现，养老保障体制本身也开始产生危机。对其它方面的改革和社会稳定产生了不利的影响。问题的核心是试图回避旧体制遗留的政府责任。
《经济导刊》：旧体制遗留的政府责任主要是指什么？为什么说前一阶段问题的核心是试图回避这一责任？这样做的后果是什么？
丁宁宁：从“现收现付”模式向“部分积累”的统账结合（社会统筹加个人账户）新体制转变过程中形成了两个主要问题：一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题；二是政府对在职职工改革前的工龄中暗含的养老金承诺（即“中人”） 如何计算和兑付的问题。这就是所谓的旧体制遗留责任，即新老体制交替必须支付的转轨成本。其他国家养老保障体制改革的经验证明，此类责任或成本只能由政府承担起来并予以妥善处理。可是从1995年着手实施养老保障制度改革以来，这个问题没有得到应有的重视。在政府没有明确承担补足养老金发放缺口责任的情况下，劳动保障部门试图通过提高新体制中统筹部分的缴费水平，以及扩大养老保险覆盖面的办法来消化转轨成本。换句话说，就是试图通过一套制度设计，既能实现改革的目标，又要消化旧体制的遗留责任。
这种思路实际上是要企业来承担体制转轨的成本。如果企业真有这种能力的话，就没有必要进行养老保障体制改革了。由于城镇养老体制内抚养率的上升，即使不进行任何资金积累，将全部企业缴费都用来支付离退休职工的养老金，原来“现收现付”的社会统筹办法也已面临危机。在企业开始为在职职工养老金账户提供积累的情况下，余下的社会统筹缴费根本不足以支付离退休职工的养老金。为了保证已退休职工的养老金发放，唯一的出路是利用社会统筹与个人账户混账管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中积累的资金。结果是已按规定标准缴费的所有在职职工的个人账户都变成了空账户，统账结合的新体制蜕化为一种在资金流程上与“现收现付”没有实质性区别的“空账运行”体制。
这种养老金以支定收的“空账运行”体制，在财务上是无法长期维持下去的。由于企业要同时承担已退休职工养老和为在职职工积累养老金的双重任务，缴费率必然大大高于承诺替代率所必需的缴费水平。过高的缴费率使许多没有参加养老保险的企业望而却步，甚至已经参加养老金社会统筹的企业也想方设法缩小缴费工资基数。因此，通过扩大覆盖面来缓解养老金当期支付压力的设想，在实践中遇到了极大阻力。缴费率过高和扩大覆盖面成了一对无法解脱的矛盾。在全国许多省（直辖市、自治区）的养老保险缴费率超过20%的情况下，1998年有21个省级地区的养老保险收不抵支；1999年收不抵支的地区数扩大至25个。全国养老保险的赤字总水平正在进一步扩大。
养老保障的目标模式选择问题
《济导刊》：“空账”问题的出现，这是否意味着改革的目标模式有问题？转轨成本与“空账”有什么区别？
丁宁宁：确实有一部分人持这种看法，并主张退回到原来的“现收现付”模式。不同意体制后退的人中，也有些人并不赞同“统账结合”的目标模式，而是怕政策多变影响政府信誉和社会稳定。这就是总理委托发展研究中心于2000年8月召开养老保障体制改革专题研讨会的基本背景。根据总理的要求，我们邀请了美国、法国、德国、智利、波兰、新加坡等国的专家和政府代表，以及国际劳工组织、世界银行等国际机构的专家，和国内专家一起参加讨论。与会专家一致认为：1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的“社会统筹与个人账户相结合”的目标模式，即所谓“统账结合”模式，与国外学术界和国际组织所主张的“多支柱”养老保险模式大体上一致，是比较理想的改革目标模式，今后的改革仍应以此为基础。
“空账”是体制转轨过程中具体政策不配套产生的问题，而不是改革目标本身的问题。智利、波兰的养老保障体制改革过程中同样存在转轨成本，但由于处理得当，并没有出现所谓“空账”问题。转轨成本对政府财政来说，有意义的只是每年需要支付的现金流量。国内有人根据保险精算方法“折现”出6万亿甚至10几万亿元的转轨成本总量，在经济学上没有意义。因为转轨成本是在30年左右的时间段内按年支付的，并不需要一次性给付。我国过去的养老保障体制总共覆盖了1亿多人，“老人”加“中人”的退休高峰年，养老金领取者不会超过4000万人。即使全部由财政负担，每年也不过3000亿元左右。与目前1万亿的财政收入相比较，并不是一个无法解决的问题。况且社会统筹部分的企业缴费，每年总可以有1000亿元以上的收入，实际缺口还要小许多。
需要进一步澄清的是，“空账”并不包括政府对“中人”改革前工龄所暗含的养老金承诺。此类承诺一般有两种解决办法，波兰和智利的经验都是让“中人”自己选择。一般工龄长的选择“老人”的办法，不搞个人账户，退休时政府履行养老承诺就是了。工龄短的选择新体制，于是就产生了个人账户如何补足的问题，但这与政府挪用按规定应当存入个人账户的资金有本质的不同。由于“中人”个人账户中的历史欠账并不需要立刻兑现，而是在退休后分期兑付，所以实际上是一笔分期支付的政府债务，不会对政府财政构成太大压力。我国养老金个人账户出现“空账”问题的根源，是政府实务部门与政府决策部门之间缺乏沟通。决策部门作出了“统账结合”的改革决策，实务部门不理解，执行中遇到了矛盾，就“挖东墙补西墙”，于是就出现了“空账”。
《经济导刊》：为什么要坚持“社会统筹与个人账户相结合”的养老保障体制目标？应该采用什么样的制度架构来保证这一目标模式的实现？
丁宁宁：二次大战后各国的养老保障体制虽然有很多差别，但多数国家的基本模式是类似的，即采取“现收现付”的社会统筹模式。其基本特点是由工作的一代人缴费，来赡养退休的一代人，不进行任何资金积累。这种办法的优点是具备代际共济和社会再分配特征，缺点是难以应对人口老龄化的挑战。60年代以后，西方经济学界提出，养老金本质上是一种工作期间“零存整取”的个人保险行为，没有必要由政府来搞社会统筹，只要建立养老金的“个人账户”，把个人缴费变成一种强制性储蓄就行了。从理论上讲，这种靠自己“完全积累”的养老模式，起码在价值形态上可以不受人口老龄化的影响。但是在实际生活中，因各种原因失去工作能力的人，以及“个人账户”积累不足以按最低生活标准支付养老金的人，还是需要政府继续承担赡养及补贴的责任。
国际组织（世界银行、国际劳工组织等）推荐的是一种中间道路的“三支柱”养老保障模式。这种模式是在总结战后各国养老保障体制的经验教训，以及各国经济学者和社会专家反复论证的基础上形成的。其中的第三支柱是个人自愿的养老储蓄，剩下的两个支柱就是社会统筹和个人账户。这种“统账结合”模式的基本构架是：由社会统筹部分（替代率20%—30%）提供最低生活保障，加上个人账户部分（替代率40%）保证老年人安度晚年。追求更优裕的退休生活则靠个人自愿的养老储蓄。这种三支柱的养老体制目标设计，将社会统筹的代际共济与再分配机制，和个人账户的激励机制结合起来，使个人和政府能够分担养老的经济责任，有利于缓解老龄化对政府的财政压力。现在许多国家的养老保障体制，实际上都在不同程度上向这种三支柱的模式靠拢。
实现这样的体制目标，需要一种具有稳定性和可持续性的制度架构与管理模式。大致包括以下几个方面：
1.社会统筹与个人账户的结合为板块式结合。这就是说，社会统筹与个人账户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标。板块式结合的核心是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开。这样的制度设计，可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，避免社会统筹与个人账户之间的资金挪用。
2.社会统筹养老保障系统的资金筹集方式为现收现付。缴费由雇主负担，个人不负担费用。费率水平要与待遇水平挂钩。养老金的领取资格与职工就业年限有关，与职工在职时的工资水平无关，待遇水平确定在社会平均工资水平的20%—30％。未达到法定工龄的人员，可根据实际工龄长短，给予一次性支付，或者按比例折扣发放。政府为该系统提供最后担保。
3．个人账户养老保障系统实行完全的资金积累制。缴费由雇主和职工本人各自承担50％。缴费费率水平的确定，要使达到正常工作年限的职工，可以从自己账户的实际积累额中获得40%左右替代率的养老金。个人账户中全部资金的所有权归参保人，政府有责任在法律上加以保护，但原则上职工退休前不得动用。如果投保人提前死亡，可以由法定继承人继承。
4.鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人账户养老保障系统的基础上，自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险，以满足不同层次的需要。政府不参与补充养老保险的组织，但应给予相应政策扶持，并进行监督和提供司法服务。
如何进一步推进改革
《经济导刊》：基本目标模式确定后推进和实施中仍存在不少问题，主要是如何从现行体制过渡到目标体制，如何保证新制度本身的顺利实施。对此，您有什么建议？
丁宁宁：正视旧体制的遗留责任问题，并认真地加以解决，是从现行体制顺利过渡到目标体制的关键。近几年改革的实践已经证明，对旧体制遗留的责任问题不做特殊的处理，新体制不可能顺利建立。要想完成向新体制的过渡，就必须将旧体制遗留的责任问题的解决与新体制的建设，作为两个不同的问题分别处理。前面已经讲过，旧体制的遗留责任包括两个不同的部分。一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题。二是改革前参加工作的在职职工（即“中人”） 工龄中暗含的养老金承诺（即“中人”） 如何计算和兑付的问题。在处理方式上可以有两种选择。
一是在按照目标模式构建新体制框架的同时，另外成立一个过渡机构。把已退休职工的养老金筹集、发放及管理责任，以及兑现“中人”改革前工龄中暗含的养老金承诺的责任，全部交给这个过渡机构承担。“中人”随新职工一起全部进入新体制，即分别加入社会统筹系统和个人账户系统。“中人”个人账户中的“历史欠账”经过精确的计算，落实为过渡机构的具体债务，在“中人”退休时一次性偿还。
二是将历史问题的处理责任交给新体制中的社会统筹系统承担，但“老人”和“新人”应当分账管理。“中人”则应规定某一时点（例如1984年1月1日零点）为界限，分别划入“老人”和“新人”的统筹账户。缴费率要根据新体制承诺的替代率来确定，养老金发放缺口由政府财政负责补足。进入新体制的“中人”个人账户中的历史欠账，以及因前几年社会统筹挪用而产生的“空账”，一律落实为政府债务，退休时一并偿还。
不管采取哪一种处理方式，问题的关键都是政府要承担旧体制的遗留责任。在1998年中央提出“两个确保”以后，政府实际上已经承担了这样一种责任，但在制度设计上还是模糊的。例如辽宁试点的社会统筹缴费率为20%，但公布的新体制社会统筹部分的最高替代率为30%。按30年工龄，平均余命10年计算，不考虑任何投资增值，缴费率应当是10%，其余的10%实际上是企业在为政府承担旧体制的遗留责任。这样的养老保障体制，有谁愿意参加呢？全国情况也类似。目前企业的退休人员3100万左右，养老金发放总额约2300万元，收支缺口约300多亿元。如果将缴费率下降到10%，政府需增加补贴约1000亿元，总共1300多亿元，其中至少有一半可以靠调整当年财政支出结构来解决，另一半则可以发长期国债来筹集。只要政府承担了这10%，其他的事情就好办了。
估计这每年1300亿元的资金缺口，大约要延续15到20年。情况是明摆着的：传统体制下只出现过3次招工高潮。一次是1958年，第二次是1964年，第三次是1980年。1980年招工主要是解决下乡知识青年的就业问题，工龄最早从1968年开始计算。前两次招工高潮的职工退休高峰已经过去了，目前的退休高峰主要是第三次招工高潮带来的。加之90年代中期以来国有经济结构调整，大批职工提前退休，使领取养老金的人数急剧增长。由此看来，作为旧体制的遗留责任，养老金缺口最大也就是目前这么多了。我曾经和许多同志说过：12亿多人的国家，又处于经济高增长阶段，解决1亿多人的养老体制遗留问题，只要认真对待，没有什么跨不过去的坎儿。
所谓认真对待，就是政府要从长计议，为应对人口老龄化设计一个开放的、财务上可持续的养老保障体制目标；再认真算算账，弄清自己的责任。海外已故的黄仁宇先生讲过，中国最缺的是“数目字的管理”。这个意见对解决我国养老保障体制改革问题尤其重要。没搞清所谓历史责任是一个持续15到20年的现金流量，这个现金流量最多不过每年3000万元左右，其中的一半可以靠正常的企业缴费来解决，就急急忙忙搞什么“多渠道筹集资金”，
建立什么“社会保障基金”，鼓吹什么“出售国有股充实社保基金”，实在是有点小题大做。而且如果没有明确的目标和制度设计，钱聚集到哪里，哪里就会出现腐败。当然，我并不反对建立社保基金。不过根据我的分析，这个社保基金不是为了解决历史欠账的，而是为了应对我国2030年左右面临的深度老龄化危机。
《经济导刊》：新体制能否顺利运行，除了“板块式结合”的制度架构，以及政府承
担“转轨成本”外，还有没有其他需要注意的问题？
丁宁宁：还有两个重要的问题。
一是要坚决制止提前退休。现在一些企业、事业单位，甚至政府机构，为了解决自身运转上的矛盾，不顾劳动保障部门的多次禁令，继续变换各种形式搞提前退休，对于我国的养老保障体制是一个很大的威胁。养老保障体制的缴费率和替代率是按照退休的平均年龄和退休后的平均余命来测算的。提前退休大大降低了实际的退休年龄。据劳动保障部的资料显示，我国近几年的平均退休年龄仅51岁左右，期望寿命在70岁以上，平均寿命大大高于制度设计值（10年）。这样下去，不仅降低了养老保障制度的尊严，而且将大大加重政府财政的负担，使新体制无法正常运行。
二是要将合法收入尽量纳入工资基数。现在的养老社会统筹的缴费基数大大低于职工的实际收入水平。其结果是实际缴费水平和替代率水平均大大低于制度规定的水平。这样一方面增加了社会统筹部分政府财政的负担，另一方面当职工退休时又会产生心理上的不平衡。当然不可能把所有的奖金都纳入工资基数，但那些已经形成固定收入的奖金和各种补贴，还是应当纳入工资基数。这也是一个“数目字管理”的问题。合法收入，合法纳税，合法缴费，合法消费，合法储蓄和投资，所有这些，是一个守法社会的信用基础，也是新体制顺利运行的基础。
资 料：
多国退休保障制度比较
近年来，很多国家根据自己的国情，对本国的养老保险制度进行了改革，对我们有一定的启示。
美国退休保障制度
美国的退休保障制度由三大支柱构成：
支柱一：社会保障。是强制性的政府养老计划，由雇主和雇员分别缴纳。
支柱二：私人养老金计划。通过税收减免和激励的方式，鼓励雇主为雇员提供退休计划，是吸引和留住雇员的关键福利。如目前流行的401(K)计划。其流行的原因是：对雇主来说比较便宜，对雇员来说，自己可控制缴费金额，控制基金投资，并在资本市场中获利。
支柱三：个人储蓄。是对社会保障和私人养老金计划的补充。
美国现在的社会保障制度是从1935年开始实行的。在这个制度下，雇员每月向国家交纳月收入的7.5%，由雇员所在公司交纳另外的7.5%，记在劳动者的名下，对独立劳动者，国家征收其月收入的15%。退休金的数额根据每个人在工作期间向税务局申报的收入的平均数来计算。退休金还根据生活费用的涨幅按比例调整。
由于退休金不能满足退休者的全部需求，因此私营退休金管理公司提供储蓄服务。这项服务是让劳动者在工作期间参加储蓄，以弥补退休金不足。
目前国家每月支出120亿美元用于支付退休金。由于人口中的一大部分人还处在工作阶段，因此从1998年以来，国家退休基金的退休金收入多于支出。
美国规定男女退休年龄都是65岁，由于人们的预期寿命在延长，退休年龄也相应上升，已决定改为67岁。
智利养老金制度
通过建立养老基金，进行强制性的个人储蓄，即工资收入的10%用于支出养老金，允许更多的自愿缴款，所有缴款都免税。国家规定了由多家商业公司经营管理养老基金会，缴费者可自愿变更养老基金。
1981年以前，“保障基金”都由国家掌握、管理和负责。1981年以后成立了11个退休基金管理公司，负责管理所有劳动者的退休基金。
劳动者每月交纳其工资的12%，连续交纳25年后就可以退休，退休金从交纳的基金中支付，这笔基金由退休基金管理公司管理。
在退休基金管理公司中，交纳的基金要积累到一定数额以后，才够支付退休金。专家预计，将有50%的退休人员领取的退休金相当于一份最低的工资，因为用他们交纳的基金支付不了更多的退休金。
智利人口老龄化速度较快，因此基金越来越少。最迟到2015年，将由国家负责支付退休金。
参加现行退休制度的人数占全国劳动力的90%，目前交纳的基金的主要问题是因为解雇和失业而没有连续性。
智利的最低退休年龄为男性65岁，女性60岁。
西班牙养老金制度
西班牙只有向国家社会保障委员会交纳退休基金才有权领取退休金。基金必须交纳15年，而且其中两年必须是在获得退休权利的前15年内。
在工作期间交纳基金在35年以上者，可以领取全额退休金，即100%的退休金；交纳基金25年的人，可以领取80%的退休金；交纳基金满15年的人，领取50%的退休金。
西班牙社保体系12年来覆盖了全部社会成员。所有公民一参加工作，就必须加入社会保障体系，对无能力交纳保费的公民，可加入“辅助社会保险项目”。法律规定每个公民必须参加社会保障，而且必须达到最低线，并依法严格管理保费，如欠交将受罚，自愿交纳超过最低线的部分，可得到国家的补助。
国家在未来继续支付退休金方面面临的危机之一是年青的交纳基金者人数不断缩小，因为西班牙是世界上出生率最低的国家。解决的办法就是准许移民依法入境。
香港强基金制度
从2000年12月起，香港的雇主、雇员及自雇人士均必须参与强制和私营退休储蓄计划，定期作出供款。在整个雇佣期内，雇主最低缴费率为雇员收入的5%，雇员缴收入的5%。受托人的准入由强基金管理委员会批准。该基金可投资于一只或多只基金，规定必须至少有一项基金为保本基金，可投资于债券、股票，存款或已列于强基金条例的许可投资工具。（季红）
从1950年到2025年，全球人类寿命平均将增长50%，这使各国原有的养老金体制面临巨大的挑战。全球已经建立养老保障制度并且运行多年的172个国家，正在面临一个十分普遍的、日益严重的财务危机。
2001年6月，世界银行发表的《关于老年人保障的新建议》报告中说，为了防止老年人陷入贫困，避免退休金制度崩溃，富裕国家和发展中国家都必须寻找新的办法，改革国家养老金计划。事实上，各国都在对公共、私人养老金体制进行改革。
2000年，我国养老金当期缺口为357亿元，从1995年个人账户制度引入我国基本养老保险制度后，个人账户累计欠账已达1990亿元，新制度在重压之下是否会流产？缺血的养老保险账户能否保障我们的老年？
最近，我们走访了国务院发展研究中心社会发展研究部丁宁宁研究员，向他请教大家所关注的问题。
养老保障体制改革中的历史遗留问题
《经济导刊》：养老保障体制是全社会都关心的炙手可热的话题，也是体制改革中比较艰巨的任务，您能否对我国的养老保障体制改革做一个简要的评述？
丁宁宁：我国养老保障体制改革大体上经历了三个阶段：十二届三中全会以前的传统体制阶段；80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的“社会统筹和个人帐户相结合“的阶段。在养老保障体制改革的三个阶段中，真正具有制度变革意义的是1995年3月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》发布后付诸实施的三项原则规定。其中心内容是养老保障体制从“现收现付”的社会统筹模式，向“部分积累”的社会统筹与个人账户相结合模式转变。1997年的统一制度方案及1998年的政策调整都只是对1995年改革方案的修补。从现实的情况看，在这一阶段出现了不少问题，不仅改革目标没有真正实现，养老保障体制本身也开始产生危机。对其它方面的改革和社会稳定产生了不利的影响。问题的核心是试图回避旧体制遗留的政府责任。
《经济导刊》：旧体制遗留的政府责任主要是指什么？为什么说前一阶段问题的核心是试图回避这一责任？这样做的后果是什么？
丁宁宁：从“现收现付”模式向“部分积累”的统账结合（社会统筹加个人账户）新体制转变过程中形成了两个主要问题：一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题；二是政府对在职职工改革前的工龄中暗含的养老金承诺（即“中人”） 如何计算和兑付的问题。这就是所谓的旧体制遗留责任，即新老体制交替必须支付的转轨成本。其他国家养老保障体制改革的经验证明，此类责任或成本只能由政府承担起来并予以妥善处理。可是从1995年着手实施养老保障制度改革以来，这个问题没有得到应有的重视。在政府没有明确承担补足养老金发放缺口责任的情况下，劳动保障部门试图通过提高新体制中统筹部分的缴费水平，以及扩大养老保险覆盖面的办法来消化转轨成本。换句话说，就是试图通过一套制度设计，既能实现改革的目标，又要消化旧体制的遗留责任。
这种思路实际上是要企业来承担体制转轨的成本。如果企业真有这种能力的话，就没有必要进行养老保障体制改革了。由于城镇养老体制内抚养率的上升，即使不进行任何资金积累，将全部企业缴费都用来支付离退休职工的养老金，原来“现收现付”的社会统筹办法也已面临危机。在企业开始为在职职工养老金账户提供积累的情况下，余下的社会统筹缴费根本不足以支付离退休职工的养老金。为了保证已退休职工的养老金发放，唯一的出路是利用社会统筹与个人账户混账管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中积累的资金。结果是已按规定标准缴费的所有在职职工的个人账户都变成了空账户，统账结合的新体制蜕化为一种在资金流程上与“现收现付”没有实质性区别的“空账运行”体制。
这种养老金以支定收的“空账运行”体制，在财务上是无法长期维持下去的。由于企业要同时承担已退休职工养老和为在职职工积累养老金的双重任务，缴费率必然大大高于承诺替代率所必需的缴费水平。过高的缴费率使许多没有参加养老保险的企业望而却步，甚至已经参加养老金社会统筹的企业也想方设法缩小缴费工资基数。因此，通过扩大覆盖面来缓解养老金当期支付压力的设想，在实践中遇到了极大阻力。缴费率过高和扩大覆盖面成了一对无法解脱的矛盾。在全国许多省（直辖市、自治区）的养老保险缴费率超过20%的情况下，1998年有21个省级地区的养老保险收不抵支；1999年收不抵支的地区数扩大至25个。全国养老保险的赤字总水平正在进一步扩大。
养老保障的目标模式选择问题
《济导刊》：“空账”问题的出现，这是否意味着改革的目标模式有问题？转轨成本与“空账”有什么区别？
丁宁宁：确实有一部分人持这种看法，并主张退回到原来的“现收现付”模式。不同意体制后退的人中，也有些人并不赞同“统账结合”的目标模式，而是怕政策多变影响政府信誉和社会稳定。这就是总理委托发展研究中心于2000年8月召开养老保障体制改革专题研讨会的基本背景。根据总理的要求，我们邀请了美国、法国、德国、智利、波兰、新加坡等国的专家和政府代表，以及国际劳工组织、世界银行等国际机构的专家，和国内专家一起参加讨论。与会专家一致认为：1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的“社会统筹与个人账户相结合”的目标模式，即所谓“统账结合”模式，与国外学术界和国际组织所主张的“多支柱”养老保险模式大体上一致，是比较理想的改革目标模式，今后的改革仍应以此为基础。
“空账”是体制转轨过程中具体政策不配套产生的问题，而不是改革目标本身的问题。智利、波兰的养老保障体制改革过程中同样存在转轨成本，但由于处理得当，并没有出现所谓“空账”问题。转轨成本对政府财政来说，有意义的只是每年需要支付的现金流量。国内有人根据保险精算方法“折现”出6万亿甚至10几万亿元的转轨成本总量，在经济学上没有意义。因为转轨成本是在30年左右的时间段内按年支付的，并不需要一次性给付。我国过去的养老保障体制总共覆盖了1亿多人，“老人”加“中人”的退休高峰年，养老金领取者不会超过4000万人。即使全部由财政负担，每年也不过3000亿元左右。与目前1万亿的财政收入相比较，并不是一个无法解决的问题。况且社会统筹部分的企业缴费，每年总可以有1000亿元以上的收入，实际缺口还要小许多。
需要进一步澄清的是，“空账”并不包括政府对“中人”改革前工龄所暗含的养老金承诺。此类承诺一般有两种解决办法，波兰和智利的经验都是让“中人”自己选择。一般工龄长的选择“老人”的办法，不搞个人账户，退休时政府履行养老承诺就是了。工龄短的选择新体制，于是就产生了个人账户如何补足的问题，但这与政府挪用按规定应当存入个人账户的资金有本质的不同。由于“中人”个人账户中的历史欠账并不需要立刻兑现，而是在退休后分期兑付，所以实际上是一笔分期支付的政府债务，不会对政府财政构成太大压力。我国养老金个人账户出现“空账”问题的根源，是政府实务部门与政府决策部门之间缺乏沟通。决策部门作出了“统账结合”的改革决策，实务部门不理解，执行中遇到了矛盾，就“挖东墙补西墙”，于是就出现了“空账”。
《经济导刊》：为什么要坚持“社会统筹与个人账户相结合”的养老保障体制目标？应该采用什么样的制度架构来保证这一目标模式的实现？
丁宁宁：二次大战后各国的养老保障体制虽然有很多差别，但多数国家的基本模式是类似的，即采取“现收现付”的社会统筹模式。其基本特点是由工作的一代人缴费，来赡养退休的一代人，不进行任何资金积累。这种办法的优点是具备代际共济和社会再分配特征，缺点是难以应对人口老龄化的挑战。60年代以后，西方经济学界提出，养老金本质上是一种工作期间“零存整取”的个人保险行为，没有必要由政府来搞社会统筹，只要建立养老金的“个人账户”，把个人缴费变成一种强制性储蓄就行了。从理论上讲，这种靠自己“完全积累”的养老模式，起码在价值形态上可以不受人口老龄化的影响。但是在实际生活中，因各种原因失去工作能力的人，以及“个人账户”积累不足以按最低生活标准支付养老金的人，还是需要政府继续承担赡养及补贴的责任。
国际组织（世界银行、国际劳工组织等）推荐的是一种中间道路的“三支柱”养老保障模式。这种模式是在总结战后各国养老保障体制的经验教训，以及各国经济学者和社会专家反复论证的基础上形成的。其中的第三支柱是个人自愿的养老储蓄，剩下的两个支柱就是社会统筹和个人账户。这种“统账结合”模式的基本构架是：由社会统筹部分（替代率20%—30%）提供最低生活保障，加上个人账户部分（替代率40%）保证老年人安度晚年。追求更优裕的退休生活则靠个人自愿的养老储蓄。这种三支柱的养老体制目标设计，将社会统筹的代际共济与再分配机制，和个人账户的激励机制结合起来，使个人和政府能够分担养老的经济责任，有利于缓解老龄化对政府的财政压力。现在许多国家的养老保障体制，实际上都在不同程度上向这种三支柱的模式靠拢。
实现这样的体制目标，需要一种具有稳定性和可持续性的制度架构与管理模式。大致包括以下几个方面：
1.社会统筹与个人账户的结合为板块式结合。这就是说，社会统筹与个人账户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标。板块式结合的核心是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开。这样的制度设计，可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，避免社会统筹与个人账户之间的资金挪用。
2.社会统筹养老保障系统的资金筹集方式为现收现付。缴费由雇主负担，个人不负担费用。费率水平要与待遇水平挂钩。养老金的领取资格与职工就业年限有关，与职工在职时的工资水平无关，待遇水平确定在社会平均工资水平的20%—30％。未达到法定工龄的人员，可根据实际工龄长短，给予一次性支付，或者按比例折扣发放。政府为该系统提供最后担保。
3．个人账户养老保障系统实行完全的资金积累制。缴费由雇主和职工本人各自承担50％。缴费费率水平的确定，要使达到正常工作年限的职工，可以从自己账户的实际积累额中获得40%左右替代率的养老金。个人账户中全部资金的所有权归参保人，政府有责任在法律上加以保护，但原则上职工退休前不得动用。如果投保人提前死亡，可以由法定继承人继承。
4.鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人账户养老保障系统的基础上，自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险，以满足不同层次的需要。政府不参与补充养老保险的组织，但应给予相应政策扶持，并进行监督和提供司法服务。
如何进一步推进改革
《经济导刊》：基本目标模式确定后推进和实施中仍存在不少问题，主要是如何从现行体制过渡到目标体制，如何保证新制度本身的顺利实施。对此，您有什么建议？
丁宁宁：正视旧体制的遗留责任问题，并认真地加以解决，是从现行体制顺利过渡到目标体制的关键。近几年改革的实践已经证明，对旧体制遗留的责任问题不做特殊的处理，新体制不可能顺利建立。要想完成向新体制的过渡，就必须将旧体制遗留的责任问题的解决与新体制的建设，作为两个不同的问题分别处理。前面已经讲过，旧体制的遗留责任包括两个不同的部分。一是已退休职工（即“老人”）的养老金来源问题。二是改革前参加工作的在职职工（即“中人”） 工龄中暗含的养老金承诺（即“中人”） 如何计算和兑付的问题。在处理方式上可以有两种选择。
一是在按照目标模式构建新体制框架的同时，另外成立一个过渡机构。把已退休职工的养老金筹集、发放及管理责任，以及兑现“中人”改革前工龄中暗含的养老金承诺的责任，全部交给这个过渡机构承担。“中人”随新职工一起全部进入新体制，即分别加入社会统筹系统和个人账户系统。“中人”个人账户中的“历史欠账”经过精确的计算，落实为过渡机构的具体债务，在“中人”退休时一次性偿还。
二是将历史问题的处理责任交给新体制中的社会统筹系统承担，但“老人”和“新人”应当分账管理。“中人”则应规定某一时点（例如1984年1月1日零点）为界限，分别划入“老人”和“新人”的统筹账户。缴费率要根据新体制承诺的替代率来确定，养老金发放缺口由政府财政负责补足。进入新体制的“中人”个人账户中的历史欠账，以及因前几年社会统筹挪用而产生的“空账”，一律落实为政府债务，退休时一并偿还。
不管采取哪一种处理方式，问题的关键都是政府要承担旧体制的遗留责任。在1998年中央提出“两个确保”以后，政府实际上已经承担了这样一种责任，但在制度设计上还是模糊的。例如辽宁试点的社会统筹缴费率为20%，但公布的新体制社会统筹部分的最高替代率为30%。按30年工龄，平均余命10年计算，不考虑任何投资增值，缴费率应当是10%，其余的10%实际上是企业在为政府承担旧体制的遗留责任。这样的养老保障体制，有谁愿意参加呢？全国情况也类似。目前企业的退休人员3100万左右，养老金发放总额约2300万元，收支缺口约300多亿元。如果将缴费率下降到10%，政府需增加补贴约1000亿元，总共1300多亿元，其中至少有一半可以靠调整当年财政支出结构来解决，另一半则可以发长期国债来筹集。只要政府承担了这10%，其他的事情就好办了。
估计这每年1300亿元的资金缺口，大约要延续15到20年。情况是明摆着的：传统体制下只出现过3次招工高潮。一次是1958年，第二次是1964年，第三次是1980年。1980年招工主要是解决下乡知识青年的就业问题，工龄最早从1968年开始计算。前两次招工高潮的职工退休高峰已经过去了，目前的退休高峰主要是第三次招工高潮带来的。加之90年代中期以来国有经济结构调整，大批职工提前退休，使领取养老金的人数急剧增长。由此看来，作为旧体制的遗留责任，养老金缺口最大也就是目前这么多了。我曾经和许多同志说过：12亿多人的国家，又处于经济高增长阶段，解决1亿多人的养老体制遗留问题，只要认真对待，没有什么跨不过去的坎儿。
所谓认真对待，就是政府要从长计议，为应对人口老龄化设计一个开放的、财务上可持续的养老保障体制目标；再认真算算账，弄清自己的责任。海外已故的黄仁宇先生讲过，中国最缺的是“数目字的管理”。这个意见对解决我国养老保障体制改革问题尤其重要。没搞清所谓历史责任是一个持续15到20年的现金流量，这个现金流量最多不过每年3000万元左右，其中的一半可以靠正常的企业缴费来解决，就急急忙忙搞什么“多渠道筹集资金”，
建立什么“社会保障基金”，鼓吹什么“出售国有股充实社保基金”，实在是有点小题大做。而且如果没有明确的目标和制度设计，钱聚集到哪里，哪里就会出现腐败。当然，我并不反对建立社保基金。不过根据我的分析，这个社保基金不是为了解决历史欠账的，而是为了应对我国2030年左右面临的深度老龄化危机。
《经济导刊》：新体制能否顺利运行，除了“板块式结合”的制度架构，以及政府承
担“转轨成本”外，还有没有其他需要注意的问题？
丁宁宁：还有两个重要的问题。
一是要坚决制止提前退休。现在一些企业、事业单位，甚至政府机构，为了解决自身运转上的矛盾，不顾劳动保障部门的多次禁令，继续变换各种形式搞提前退休，对于我国的养老保障体制是一个很大的威胁。养老保障体制的缴费率和替代率是按照退休的平均年龄和退休后的平均余命来测算的。提前退休大大降低了实际的退休年龄。据劳动保障部的资料显示，我国近几年的平均退休年龄仅51岁左右，期望寿命在70岁以上，平均寿命大大高于制度设计值（10年）。这样下去，不仅降低了养老保障制度的尊严，而且将大大加重政府财政的负担，使新体制无法正常运行。
二是要将合法收入尽量纳入工资基数。现在的养老社会统筹的缴费基数大大低于职工的实际收入水平。其结果是实际缴费水平和替代率水平均大大低于制度规定的水平。这样一方面增加了社会统筹部分政府财政的负担，另一方面当职工退休时又会产生心理上的不平衡。当然不可能把所有的奖金都纳入工资基数，但那些已经形成固定收入的奖金和各种补贴，还是应当纳入工资基数。这也是一个“数目字管理”的问题。合法收入，合法纳税，合法缴费，合法消费，合法储蓄和投资，所有这些，是一个守法社会的信用基础，也是新体制顺利运行的基础。
资 料：
多国退休保障制度比较
近年来，很多国家根据自己的国情，对本国的养老保险制度进行了改革，对我们有一定的启示。
美国退休保障制度
美国的退休保障制度由三大支柱构成：
支柱一：社会保障。是强制性的政府养老计划，由雇主和雇员分别缴纳。
支柱二：私人养老金计划。通过税收减免和激励的方式，鼓励雇主为雇员提供退休计划，是吸引和留住雇员的关键福利。如目前流行的401(K)计划。其流行的原因是：对雇主来说比较便宜，对雇员来说，自己可控制缴费金额，控制基金投资，并在资本市场中获利。
支柱三：个人储蓄。是对社会保障和私人养老金计划的补充。
美国现在的社会保障制度是从1935年开始实行的。在这个制度下，雇员每月向国家交纳月收入的7.5%，由雇员所在公司交纳另外的7.5%，记在劳动者的名下，对独立劳动者，国家征收其月收入的15%。退休金的数额根据每个人在工作期间向税务局申报的收入的平均数来计算。退休金还根据生活费用的涨幅按比例调整。
由于退休金不能满足退休者的全部需求，因此私营退休金管理公司提供储蓄服务。这项服务是让劳动者在工作期间参加储蓄，以弥补退休金不足。
目前国家每月支出120亿美元用于支付退休金。由于人口中的一大部分人还处在工作阶段，因此从1998年以来，国家退休基金的退休金收入多于支出。
美国规定男女退休年龄都是65岁，由于人们的预期寿命在延长，退休年龄也相应上升，已决定改为67岁。
智利养老金制度
通过建立养老基金，进行强制性的个人储蓄，即工资收入的10%用于支出养老金，允许更多的自愿缴款，所有缴款都免税。国家规定了由多家商业公司经营管理养老基金会，缴费者可自愿变更养老基金。
1981年以前，“保障基金”都由国家掌握、管理和负责。1981年以后成立了11个退休基金管理公司，负责管理所有劳动者的退休基金。
劳动者每月交纳其工资的12%，连续交纳25年后就可以退休，退休金从交纳的基金中支付，这笔基金由退休基金管理公司管理。
在退休基金管理公司中，交纳的基金要积累到一定数额以后，才够支付退休金。专家预计，将有50%的退休人员领取的退休金相当于一份最低的工资，因为用他们交纳的基金支付不了更多的退休金。
智利人口老龄化速度较快，因此基金越来越少。最迟到2015年，将由国家负责支付退休金。
参加现行退休制度的人数占全国劳动力的90%，目前交纳的基金的主要问题是因为解雇和失业而没有连续性。
智利的最低退休年龄为男性65岁，女性60岁。
西班牙养老金制度
西班牙只有向国家社会保障委员会交纳退休基金才有权领取退休金。基金必须交纳15年，而且其中两年必须是在获得退休权利的前15年内。
在工作期间交纳基金在35年以上者，可以领取全额退休金，即100%的退休金；交纳基金25年的人，可以领取80%的退休金；交纳基金满15年的人，领取50%的退休金。
西班牙社保体系12年来覆盖了全部社会成员。所有公民一参加工作，就必须加入社会保障体系，对无能力交纳保费的公民，可加入“辅助社会保险项目”。法律规定每个公民必须参加社会保障，而且必须达到最低线，并依法严格管理保费，如欠交将受罚，自愿交纳超过最低线的部分，可得到国家的补助。
国家在未来继续支付退休金方面面临的危机之一是年青的交纳基金者人数不断缩小，因为西班牙是世界上出生率最低的国家。解决的办法就是准许移民依法入境。
香港强基金制度
从2000年12月起，香港的雇主、雇员及自雇人士均必须参与强制和私营退休储蓄计划，定期作出供款。在整个雇佣期内，雇主最低缴费率为雇员收入的5%，雇员缴收入的5%。受托人的准入由强基金管理委员会批准。该基金可投资于一只或多只基金，规定必须至少有一项基金为保本基金，可投资于债券、股票，存款或已列于强基金条例的许可投资工具。（季红）