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汉代河西建郡后，由于战争、人口等多方面的因素，长时间内各县的乡里基层建制未像内地一样普遍实行“县-乡-里”组织结构模式。据出土文献资料，河西诸县普遍实行的是“县-里”政权组织形式。为弥补实际弱化的乡级建制，政府实行了“都乡”这一特殊制度，代行一县乡里的管理职责。都乡是在当时政治分裂、战争频繁、人口流徙等社会动乱的背景下产生的，是封建社会前期治理基层社会的过渡政权形式，对社会稳定起到过重要作用。随着隋唐大一统局面的形成，都乡制度宣告终结。