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自改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就。GDP总量增长了14倍,平均发展速度9.8%(刘树成,2010),成为世界上发展速度最快的国家之一。但在经济快速发展的同时,分配领域也出现了收入差距逐步拉大的现象。工业化和经济转轨过程中,收入差距本属正常,但差距如果过于悬殊,会对社会政治、经济生活产生极大的负面影响。因此,研究解决收入差距问题已刻不容缓。
一、改革开放以来我国居民收入分配差距不断扩大
(一)基尼系数不断上升
经济学中衡量收人分配差距的指标有很多,国际公认的是基尼系数。取值是从0到1,一般认为基尼系数在0.2以下为高度平均状态, 在0.2-0.3时为相对平均,0.3-0.4时为比较合理,0.4是收入分配的警戒线,超过0.4就需要警惕,说明收入分配差距已经过大,在这种情况下可能带来社会不稳定等一系列问题。据世界银行统计,我国的基尼系数改革开放前是0.16,处于高度平均状态;改革初期是0.28,相对平均,以后逐年上升,20世纪90年代中期达到0.42,已超过国际警戒线,如今已经达到0.48。
(二)城乡居民收入差距全球最大
改革开放以来,我国城乡居民的收入差距经历了一个“由缩小到扩大”的变化过程,近年来扩大速度加快。1978年改革初期,城镇居民的收入是农村居民的2.56倍。农村家庭联产承包责任制实施以后,农民收入快速提高,城乡收入差距一度缩小,1985年,城镇居民的收入是农村居民的1.86倍。但是,城乡收入差异在开启城市改革之后又开始上升,1990年代初期,城乡之间的收入比率重返2.5的水平。除去小幅度上下波动之外,这一比例一直保持到了上世纪末。从2000年开始,这一比率稳步攀升。来自国家统计局的数据显示,2000-2007年,城乡居民收入差距的倍数分别是2.79、2.9、3.11、3.23、3.21、3.22、3.28、3.33,差距有持续扩大的趋势①。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入,城市居民实际收入比农民的收入至少要高出5-6倍。对于城乡居民收入分配差距,世界银行有关报道指出,世界多数国家城乡收入的比率为1.5,而我国除了1982-1986年城乡比率低于2以外,长期以来超过2,这说明我国的城乡收入差别已经超过了世界大多数国家,如今它已达到3.33的历史新高,这在世界上是极为罕见的。
(三)地区间居民收入差距呈-扩大趋势
我国东、中、西三大地带之间,本来就有自然条件、经济发展水平等方面的差异。改革开放以后,由于实行先发展沿海后发展内地的发展战略,发展不平衡的状况愈加明显。比如,1978年三大区域城镇居民人均可支配收入之比为1.10∶1∶1.01,而到了2005年这个比例扩大到1.55∶1∶1.01;农村居民人均纯收入之比由1978年的1.09∶1∶0.91扩大到2005年的1.59∶1∶0.81。2005年我国城镇居民人均可支配收入最高的上海市为18645元,最低的青海省为8057元,前者为后者的2.314倍,比1998年的2.024倍进一步扩大。农村居民人均纯收入最高的上海市为8248元,最低的贵州省为1877元,前者为后者的4.394倍②。无论是全国城镇居民人均可支配收入还是农村居民人均纯收入,排在前3位的都在东部地区,排在后3位的全都在西部地区(参见表1)。
(四)不同行业、企业之间的收入差距悬殊
近年来,行业间收入差距对中国城镇居民收入差距的贡献越来越大,特别是垄断行业收入畸高,而且工资增长过快。改革之初,全社会总体收入都不高,高低收入之间的差距不是十分明显,行业最高人均工资水平是最低人均工资水平的1.8倍左右。电力、煤气及水的生产和供应业、建筑业、地质勘察业和水利管理业为高收入行业、金融保险、房地产等行业的收入很低,甚至低于全国平均水平。进入20世纪90年代以后来,这一差距开始不断扩大。1993年,我国行业最高人均工资水平是行业最低人均工资水平的2.12倍;2002年增至2.99倍,2004年,这一比例已增至4.60倍,到2005年已达到4.88倍①(参见表2)。国际上公认行业间收入差距的合理水平在3倍左右,超过3倍则需要加以调控。可见目前行业间的差距已相当大,现已成为我国收入差距的首要影响因素。
除行业差距外,不同企业和不同阶层之间的收入差距也相当悬殊,三资企业和一些效益较好的国有企业,职工年均工资几万元,有些亏损企业则难以发放工资;私营企业主及歌星、影星、体育明星等特殊职业者,年收入低者几十万,多者数百万元,而大多数机关和企事业职工收入只有几千元或者一万元左右,有些国有企业职工甚至只能领取基本生活费。这意味着个人收入在向高收入者集中,收入悬殊较大。
二、我国居民收入差距扩大的深层原因
造成我国居民收入差距扩大的因素很多,既有历史原因,也有现实原因,既有制度不完善的原因,也有政策执行不力的原因。分析我国居民收入差距扩大的深层原因,本文认为主要是由于制度、体制的缺陷及政策执行不利造成的。
(一)二元经济结构
城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是指在计划经济体制下长期形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的二元社会经济结构。这种城乡二元结构的存在严重妨碍着城乡之间物质、信息、技术、生产要素等的合理流动,尤其表现为户籍制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起,就将全国人口截然分成了两部分,既城镇居民和农村居民,这种户籍管理制度使得城乡之间人为地筑起了一道“壁垒”。一方面农民不能自由地流向城市,农业剩余劳动力向城镇转移困难;另一方面,城乡两部分居民有不同的社会身份,这两种身份也决定了他们截然不同的社会地位,配置的社会资源也完全不一样。拥有城镇户籍的城镇居民获得较好的资源,在享有教育、补贴、劳保福利、社会保障,以及医疗、失业保障等各方面的优厚权利和待遇,而农村户籍的农民无法获得这些好的资源,土地是农民唯一的生活与生存保障,这就直接或间接地拉大了城乡收入的差距。同时,城乡户籍制度还导致了就业的不平衡,户籍制度剥夺了农民对居住地点和工作的选择权利,使农民被迫在低收入岗位和低收入地区工作,造成了城乡居民在就业和创业方面初始条件方面的不公平。城镇居民有机会进入国有企业获得稳定的工作,而农民却很难进入国有企业工作,更不用说进入垄断行业。农民即使能够进入这些行业工作,也只能是临时工,不能享受与正式工一样的收入和待遇。
(二)税收制度不完善
一般来说,比较完善的税收制度在调节社会收入分配方面能够发挥独特的作用,但目前我国税收制度还不够完善,难以发挥调节社会贫富差距的作用。我国税制的不完善主要体现在以下方面:一是个人所得税的起征点还比较低,过低的起征点只能使得中低收入阶层的收入更低,而对高收入阶层影响很小,这导致税收调节的低效应,也使城乡居民之间承担的税负不均。二是我国现行税制结构中与税收调节有关的税种还很不健全,除开征了个人所得税、消费税和财产税之外,遗产税、赠予税和社会保障税都没有开征。三是税收监控的法律和技术手段滞后,致使高收入群体的“逃税”、“避税”现象严重。据统计,我国的个人所得税中80%来自工薪阶层,占有社会财富40%以上的人长期存在大量逃税漏税现象。有学者估计,我国每年税收流失总额至少在1000亿元以上。因此,我国当前税收调节机制还没能很好地起到调节高收入者的作用。
(三)社会保障体系不健全
社会保障的功能在于它通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作,缩小居民间收入差距。然而,目前我国的社会保障体系还很不健全、存在着覆盖人口有限、低水平保障,运用的资源有限等问题。以社会保障支出占国家财政支出的比重为例,我国约为12%左右,高收入国家普遍在35%甚至45%以上,中等收入国家也普遍在25%甚至30%以上,这表明社会保障在国家财政再分配中所占份额偏低。再就社会保障覆盖范围而言,根据相关数据统计,2006年我国享受社会养老保险的只有1.6亿人,纳入医疗保险体系的只有1.2亿人,而失业保险只能覆盖8000万人左右①。也就是说,多数城镇职工未能享有社会保险,而广大农民则基本上未被纳入社会保障体系之内。另外,社会保障制度的欠公平,也是构成收入分配差距扩大的一个重要因素,例如,在劳动者中,存在着有社会保险与无社会保险者的收益差异;在有社会保险的劳动者中,存在着公务员、事业单位工作人员与企业职工等的待遇差距;在企业职工中,存在着垄断行业与一般性竞争行业的职业福利(如住房公积金、企业年金等)差异;在城乡居民中,存在着社会保障项目多寡与水平高低等的差异。此外,还存在着农民工、失业人员以及失地农民、贫困灾区、农村老龄人口的社会保障问题。这些问题的存在是导致居民收入低、劳动者报酬低,进而形成较大收入差距的重要原因。
(四)行政性的行业垄断
本文在此所指的垄断性行业,是指我国广播电视、烟草、军工等某些带有浓厚行政垄断色彩的高收入行业和金融、铁路、邮政、水电、电信、石油、石化等某些兼具自然垄断与行政垄断性质的高收入行业。这些垄断性行业的高收入在较大程度上不是取决于其自身的贡献或绩效,而是取决于其对资源、市场的垄断与国家的政策保护。比如,部分垄断行业通过阻碍竞争,享受国家在投资、信贷、税收等方面的优惠政策,将其谋取的部分高额垄断利润以不同的形式分配给职工,导致行业的高收入;再如,垄断行业通过内部控制侵蚀大量国有资产,增加职工收入;还有些垄断性行业在行业性亏损时仍然发放高工资,出现了企业亏损而职工收入反而增加的怪现象。其原因是他们手里有可以分配的国有资产。许多单位通过设立名目繁多的津贴、补贴及福利,增加职工的收入,侵蚀国有资产。此外,垄断企业不合理的价格体系以及工资管理等也是造成行业间收入差距过大的重要因素。
(五)行政管理体制的漏洞
由于管理的疏漏和一些现行政策法规的不完善、不配套,给非法收入提供了滋生的土壤,特别是存在着权钱交易、以权谋私等严重腐败行为,以及利用制假售假、走私贩私、偷税漏税、投机欺诈等各种非法手段获取高额收入等现象②。针对这些非法收入虽然我们还无法从全局角度进行数量分析,但根据一部分有数量依据的项目粗略推算,包括金融腐败、企业用于行贿的旅行和娱乐支出、土地收益流失、垄断行业灰色收入等,已经接近3万亿元的规模,占了4.8万亿遗漏收入的一多半。而正是由于我国行政管理体系还存在着巨大的漏洞和严重的制度缺陷,才导致大量灰色收入的存在,从而进一步拉大了收入分配的差距。
三、缩小我国收入分配差距的政策建议
综合以上分析,针对我国目前收入分配领域存在的种种问题,惟有采取综合性的制度改革和制度建设,才能从根本上解决收入分配的过大差距。
(一)打破城乡分割的二元经济结构,加快农村政策调整和制度创新
要改善城乡居民收入差距,切实提高农民的收入水平,就应该进行制度创新,彻底清除不合理的制度,解决制度不公和失当的问题,只有公正而有效的制度才能为城乡协调发展提供根本性的保障。从目前来看,当务之急是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等方面存在的不公平和二元化的政策和制度,实现政策的统一和制度的公平。
首先,必须打破城乡壁垒、地区壁垒等区域间的制度障碍,打破城乡分割的二元经济结构,促使农村剩余劳动力自由流动,允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业,实行与市民相同的“国民待遇”。统一城乡劳动力市场,实行开放的劳动力市场政策,促进劳动力的合理流动,让劳动力在城乡之间和地区之间享有充分流动的自由和同等的就业机会,让更多的农民参与城市经济活动,增加农民人均占有资源,以缩小城乡收入差距③。
其次,推进户籍制度改革,打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度,形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。当前在推进户籍制度改革方面,可逐步放开城镇落户政策,因地制宜制定政策,先试点后推开,循序渐进,区别情况,逐步放宽户口迁移政策和落户条件,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。
第三,创新农村土地制度。土地对农民而言,既是生产手段和财产,又具有社会保障的功能。土地理应成为农民财产和收入的主要来源。土地对农民的这些功能的充分实现,直接关系到农民的利益和收入增长。但现实中,我国的土地制度还不很完善,农民在土地的流转和出让中还不能获得合理的补偿和回报,这大大损害了农民的利益,减少了农民的收入。因此,亟须进一步创新我国的土地制度。
(二)深化税收体制改革,充分发挥其调节收入分配的功能
税收作为调节国民收入分配的杠杆,是治理收入分配不公的重要手段。因此,只有继续深化税收体制改革,才能更好地发挥税收对收入分配的调节作用。
首先,继续推进个人所得税制度改革,加强个人所得税的征缴力度,科学、合理地确定和调整费用扣除额,调整个人所得税的税率级距与税负水平,重点向高收入者征税。其次,继续推进消费税改革,适度提高部分高档奢侈消费品税率,及时将一些高档消费品或高消费行为,如高尔夫球、桑拿、健身、保龄球等一些高收入群体的奢侈性消费,可考虑尽快开征“奢侈消费税”。三是逐步扩大对收入征税的范围,并逐步通过开征个人财产税、遗产税、赠予税等对过高的收入进行调节。四是加强对财产差距的税收调节,适时开征统一规范的物业税,加大对房地产保有环节特别是高档房屋以及个人持有多处房屋的税收调节力度。五是严格申报制度,加大逃税处罚力度,强化管理,由此缩小与低收入者的悬殊差距。
(三)完善社会保障制度,切实保障低收入群体的基本生活
实践证明,社会保障制度是对社会收入分配进行再调节的有效经济杠杆,可以在一定程度上缓解市场经济条件下的社会分配不公、贫富过分悬殊问题。因此,要完善社会保障体系,缩小贫富差距,当前应特别重视推进以下几项措施:一是提高国家预算的社会保障支出比重,可通过变现部分国有资产等方式充实社会保障基金,特别是应把企业职工基本养老保险的个人账户做实。二是扩大社保覆盖面,打破城乡分割壁垒,让更多的人享有社会保障。当前主要是根据所有制结构调整和就业形式变化的需要,重点将混合所有制、非公有制经济从业人员、灵活就业人员和农民工纳入社会保障,同时关注失地农民、农民工、残疾人特殊困难群体的社会保障,逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者。三是不断完善农村社会保障制度,探索建立农民工养老保险和多种形式的农村养老保险制度,推进新型农村合作医疗制度。四是研究建立农村老龄人口生活补助制度。特别是对那些贫困、落后地区的老龄人口政府应给一定金额的养老金。
(四)消除行政性行业垄断,避免垄断利润转化为不平等收入
当前,政府对垄断行业高收入的调节,只限于个人所得税,这既不会取消大大高于平均利润的垄断利润,也不会对职工的高收入发生较大的影响。解决这个问题,必须综合运用经济的、法律的、行政道德和改革的手段,才能真正解决我国的垄断企业高收入的问题。
首先,完善垄断行业的利润分配制度,积极探索超额垄断所得向社会公众的转移机制,防止社会共有的垄断利润转化为小集团的利益和个别人员的薪酬福利。具体可以从如下方面入手,如,制定垄断行业的国家分红政策;实行工资总额和工资水平双重调控;清理整顿工资外收入等。其次,完善定价机制。深化垄断行业价格形成机制改革,比如,垄断性行业的产品和服务的价格不能由其自我定价,而是需要公众听证会认可。再次,完善法律体系及加强对垄断企业的监管。如,尽快制定《垄断性产品和服务信息公开法》、《垄断性产品和服务收费监督办法》等法律法规来规范市场行为。同时,加强对垄断行业的成本和服务质量的监审,严肃查处垄断行业利用垄断地位乱涨价、乱收费等行为。
(五)惩治腐败,加大对非法、灰色收入的治理力度
腐败和灰色收入的大量发生,根本问题出在制度层面,不能简单地归结为干部素质和社会风气问题。因此应完善制度,堵住漏洞,防止腐败蔓延。
当前,对腐败和灰色收入的治理可以考虑从以下几方面着手。一是要研究如何将灰色收入纳入收入分配统计的视野范围,至少定期形成专题研究报告;二是建立一个综合性的权威管理体系和机构;三是对财政、金融、行政管理、土地和国有资产管理制度进行严格规范,堵住公共资金流失、寻租腐败行为和灰色收入的制度漏洞;四是治理腐败的切入点是制度规范化和透明化,减少腐败应从减少寻租空间入手,在惩治腐败、治理灰色收入的同时,还应坚决取缔非法收入,必须严厉打击走私贩私、偷税漏税、倒卖批文、操纵股市、制假贩假、非法买卖集体土地、权钱交易、骗取贷款和外汇等经济犯罪行为,坚决堵住非法收入渠道,形成公平的市场竞争环境,形成合理的收入分配秩序。
(作者单位:中国青年政治学院经济系)
一、改革开放以来我国居民收入分配差距不断扩大
(一)基尼系数不断上升
经济学中衡量收人分配差距的指标有很多,国际公认的是基尼系数。取值是从0到1,一般认为基尼系数在0.2以下为高度平均状态, 在0.2-0.3时为相对平均,0.3-0.4时为比较合理,0.4是收入分配的警戒线,超过0.4就需要警惕,说明收入分配差距已经过大,在这种情况下可能带来社会不稳定等一系列问题。据世界银行统计,我国的基尼系数改革开放前是0.16,处于高度平均状态;改革初期是0.28,相对平均,以后逐年上升,20世纪90年代中期达到0.42,已超过国际警戒线,如今已经达到0.48。
(二)城乡居民收入差距全球最大
改革开放以来,我国城乡居民的收入差距经历了一个“由缩小到扩大”的变化过程,近年来扩大速度加快。1978年改革初期,城镇居民的收入是农村居民的2.56倍。农村家庭联产承包责任制实施以后,农民收入快速提高,城乡收入差距一度缩小,1985年,城镇居民的收入是农村居民的1.86倍。但是,城乡收入差异在开启城市改革之后又开始上升,1990年代初期,城乡之间的收入比率重返2.5的水平。除去小幅度上下波动之外,这一比例一直保持到了上世纪末。从2000年开始,这一比率稳步攀升。来自国家统计局的数据显示,2000-2007年,城乡居民收入差距的倍数分别是2.79、2.9、3.11、3.23、3.21、3.22、3.28、3.33,差距有持续扩大的趋势①。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入,城市居民实际收入比农民的收入至少要高出5-6倍。对于城乡居民收入分配差距,世界银行有关报道指出,世界多数国家城乡收入的比率为1.5,而我国除了1982-1986年城乡比率低于2以外,长期以来超过2,这说明我国的城乡收入差别已经超过了世界大多数国家,如今它已达到3.33的历史新高,这在世界上是极为罕见的。
(三)地区间居民收入差距呈-扩大趋势
我国东、中、西三大地带之间,本来就有自然条件、经济发展水平等方面的差异。改革开放以后,由于实行先发展沿海后发展内地的发展战略,发展不平衡的状况愈加明显。比如,1978年三大区域城镇居民人均可支配收入之比为1.10∶1∶1.01,而到了2005年这个比例扩大到1.55∶1∶1.01;农村居民人均纯收入之比由1978年的1.09∶1∶0.91扩大到2005年的1.59∶1∶0.81。2005年我国城镇居民人均可支配收入最高的上海市为18645元,最低的青海省为8057元,前者为后者的2.314倍,比1998年的2.024倍进一步扩大。农村居民人均纯收入最高的上海市为8248元,最低的贵州省为1877元,前者为后者的4.394倍②。无论是全国城镇居民人均可支配收入还是农村居民人均纯收入,排在前3位的都在东部地区,排在后3位的全都在西部地区(参见表1)。
(四)不同行业、企业之间的收入差距悬殊
近年来,行业间收入差距对中国城镇居民收入差距的贡献越来越大,特别是垄断行业收入畸高,而且工资增长过快。改革之初,全社会总体收入都不高,高低收入之间的差距不是十分明显,行业最高人均工资水平是最低人均工资水平的1.8倍左右。电力、煤气及水的生产和供应业、建筑业、地质勘察业和水利管理业为高收入行业、金融保险、房地产等行业的收入很低,甚至低于全国平均水平。进入20世纪90年代以后来,这一差距开始不断扩大。1993年,我国行业最高人均工资水平是行业最低人均工资水平的2.12倍;2002年增至2.99倍,2004年,这一比例已增至4.60倍,到2005年已达到4.88倍①(参见表2)。国际上公认行业间收入差距的合理水平在3倍左右,超过3倍则需要加以调控。可见目前行业间的差距已相当大,现已成为我国收入差距的首要影响因素。
除行业差距外,不同企业和不同阶层之间的收入差距也相当悬殊,三资企业和一些效益较好的国有企业,职工年均工资几万元,有些亏损企业则难以发放工资;私营企业主及歌星、影星、体育明星等特殊职业者,年收入低者几十万,多者数百万元,而大多数机关和企事业职工收入只有几千元或者一万元左右,有些国有企业职工甚至只能领取基本生活费。这意味着个人收入在向高收入者集中,收入悬殊较大。
二、我国居民收入差距扩大的深层原因
造成我国居民收入差距扩大的因素很多,既有历史原因,也有现实原因,既有制度不完善的原因,也有政策执行不力的原因。分析我国居民收入差距扩大的深层原因,本文认为主要是由于制度、体制的缺陷及政策执行不利造成的。
(一)二元经济结构
城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是指在计划经济体制下长期形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的二元社会经济结构。这种城乡二元结构的存在严重妨碍着城乡之间物质、信息、技术、生产要素等的合理流动,尤其表现为户籍制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起,就将全国人口截然分成了两部分,既城镇居民和农村居民,这种户籍管理制度使得城乡之间人为地筑起了一道“壁垒”。一方面农民不能自由地流向城市,农业剩余劳动力向城镇转移困难;另一方面,城乡两部分居民有不同的社会身份,这两种身份也决定了他们截然不同的社会地位,配置的社会资源也完全不一样。拥有城镇户籍的城镇居民获得较好的资源,在享有教育、补贴、劳保福利、社会保障,以及医疗、失业保障等各方面的优厚权利和待遇,而农村户籍的农民无法获得这些好的资源,土地是农民唯一的生活与生存保障,这就直接或间接地拉大了城乡收入的差距。同时,城乡户籍制度还导致了就业的不平衡,户籍制度剥夺了农民对居住地点和工作的选择权利,使农民被迫在低收入岗位和低收入地区工作,造成了城乡居民在就业和创业方面初始条件方面的不公平。城镇居民有机会进入国有企业获得稳定的工作,而农民却很难进入国有企业工作,更不用说进入垄断行业。农民即使能够进入这些行业工作,也只能是临时工,不能享受与正式工一样的收入和待遇。
(二)税收制度不完善
一般来说,比较完善的税收制度在调节社会收入分配方面能够发挥独特的作用,但目前我国税收制度还不够完善,难以发挥调节社会贫富差距的作用。我国税制的不完善主要体现在以下方面:一是个人所得税的起征点还比较低,过低的起征点只能使得中低收入阶层的收入更低,而对高收入阶层影响很小,这导致税收调节的低效应,也使城乡居民之间承担的税负不均。二是我国现行税制结构中与税收调节有关的税种还很不健全,除开征了个人所得税、消费税和财产税之外,遗产税、赠予税和社会保障税都没有开征。三是税收监控的法律和技术手段滞后,致使高收入群体的“逃税”、“避税”现象严重。据统计,我国的个人所得税中80%来自工薪阶层,占有社会财富40%以上的人长期存在大量逃税漏税现象。有学者估计,我国每年税收流失总额至少在1000亿元以上。因此,我国当前税收调节机制还没能很好地起到调节高收入者的作用。
(三)社会保障体系不健全
社会保障的功能在于它通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作,缩小居民间收入差距。然而,目前我国的社会保障体系还很不健全、存在着覆盖人口有限、低水平保障,运用的资源有限等问题。以社会保障支出占国家财政支出的比重为例,我国约为12%左右,高收入国家普遍在35%甚至45%以上,中等收入国家也普遍在25%甚至30%以上,这表明社会保障在国家财政再分配中所占份额偏低。再就社会保障覆盖范围而言,根据相关数据统计,2006年我国享受社会养老保险的只有1.6亿人,纳入医疗保险体系的只有1.2亿人,而失业保险只能覆盖8000万人左右①。也就是说,多数城镇职工未能享有社会保险,而广大农民则基本上未被纳入社会保障体系之内。另外,社会保障制度的欠公平,也是构成收入分配差距扩大的一个重要因素,例如,在劳动者中,存在着有社会保险与无社会保险者的收益差异;在有社会保险的劳动者中,存在着公务员、事业单位工作人员与企业职工等的待遇差距;在企业职工中,存在着垄断行业与一般性竞争行业的职业福利(如住房公积金、企业年金等)差异;在城乡居民中,存在着社会保障项目多寡与水平高低等的差异。此外,还存在着农民工、失业人员以及失地农民、贫困灾区、农村老龄人口的社会保障问题。这些问题的存在是导致居民收入低、劳动者报酬低,进而形成较大收入差距的重要原因。
(四)行政性的行业垄断
本文在此所指的垄断性行业,是指我国广播电视、烟草、军工等某些带有浓厚行政垄断色彩的高收入行业和金融、铁路、邮政、水电、电信、石油、石化等某些兼具自然垄断与行政垄断性质的高收入行业。这些垄断性行业的高收入在较大程度上不是取决于其自身的贡献或绩效,而是取决于其对资源、市场的垄断与国家的政策保护。比如,部分垄断行业通过阻碍竞争,享受国家在投资、信贷、税收等方面的优惠政策,将其谋取的部分高额垄断利润以不同的形式分配给职工,导致行业的高收入;再如,垄断行业通过内部控制侵蚀大量国有资产,增加职工收入;还有些垄断性行业在行业性亏损时仍然发放高工资,出现了企业亏损而职工收入反而增加的怪现象。其原因是他们手里有可以分配的国有资产。许多单位通过设立名目繁多的津贴、补贴及福利,增加职工的收入,侵蚀国有资产。此外,垄断企业不合理的价格体系以及工资管理等也是造成行业间收入差距过大的重要因素。
(五)行政管理体制的漏洞
由于管理的疏漏和一些现行政策法规的不完善、不配套,给非法收入提供了滋生的土壤,特别是存在着权钱交易、以权谋私等严重腐败行为,以及利用制假售假、走私贩私、偷税漏税、投机欺诈等各种非法手段获取高额收入等现象②。针对这些非法收入虽然我们还无法从全局角度进行数量分析,但根据一部分有数量依据的项目粗略推算,包括金融腐败、企业用于行贿的旅行和娱乐支出、土地收益流失、垄断行业灰色收入等,已经接近3万亿元的规模,占了4.8万亿遗漏收入的一多半。而正是由于我国行政管理体系还存在着巨大的漏洞和严重的制度缺陷,才导致大量灰色收入的存在,从而进一步拉大了收入分配的差距。
三、缩小我国收入分配差距的政策建议
综合以上分析,针对我国目前收入分配领域存在的种种问题,惟有采取综合性的制度改革和制度建设,才能从根本上解决收入分配的过大差距。
(一)打破城乡分割的二元经济结构,加快农村政策调整和制度创新
要改善城乡居民收入差距,切实提高农民的收入水平,就应该进行制度创新,彻底清除不合理的制度,解决制度不公和失当的问题,只有公正而有效的制度才能为城乡协调发展提供根本性的保障。从目前来看,当务之急是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等方面存在的不公平和二元化的政策和制度,实现政策的统一和制度的公平。
首先,必须打破城乡壁垒、地区壁垒等区域间的制度障碍,打破城乡分割的二元经济结构,促使农村剩余劳动力自由流动,允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业,实行与市民相同的“国民待遇”。统一城乡劳动力市场,实行开放的劳动力市场政策,促进劳动力的合理流动,让劳动力在城乡之间和地区之间享有充分流动的自由和同等的就业机会,让更多的农民参与城市经济活动,增加农民人均占有资源,以缩小城乡收入差距③。
其次,推进户籍制度改革,打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度,形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。当前在推进户籍制度改革方面,可逐步放开城镇落户政策,因地制宜制定政策,先试点后推开,循序渐进,区别情况,逐步放宽户口迁移政策和落户条件,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。
第三,创新农村土地制度。土地对农民而言,既是生产手段和财产,又具有社会保障的功能。土地理应成为农民财产和收入的主要来源。土地对农民的这些功能的充分实现,直接关系到农民的利益和收入增长。但现实中,我国的土地制度还不很完善,农民在土地的流转和出让中还不能获得合理的补偿和回报,这大大损害了农民的利益,减少了农民的收入。因此,亟须进一步创新我国的土地制度。
(二)深化税收体制改革,充分发挥其调节收入分配的功能
税收作为调节国民收入分配的杠杆,是治理收入分配不公的重要手段。因此,只有继续深化税收体制改革,才能更好地发挥税收对收入分配的调节作用。
首先,继续推进个人所得税制度改革,加强个人所得税的征缴力度,科学、合理地确定和调整费用扣除额,调整个人所得税的税率级距与税负水平,重点向高收入者征税。其次,继续推进消费税改革,适度提高部分高档奢侈消费品税率,及时将一些高档消费品或高消费行为,如高尔夫球、桑拿、健身、保龄球等一些高收入群体的奢侈性消费,可考虑尽快开征“奢侈消费税”。三是逐步扩大对收入征税的范围,并逐步通过开征个人财产税、遗产税、赠予税等对过高的收入进行调节。四是加强对财产差距的税收调节,适时开征统一规范的物业税,加大对房地产保有环节特别是高档房屋以及个人持有多处房屋的税收调节力度。五是严格申报制度,加大逃税处罚力度,强化管理,由此缩小与低收入者的悬殊差距。
(三)完善社会保障制度,切实保障低收入群体的基本生活
实践证明,社会保障制度是对社会收入分配进行再调节的有效经济杠杆,可以在一定程度上缓解市场经济条件下的社会分配不公、贫富过分悬殊问题。因此,要完善社会保障体系,缩小贫富差距,当前应特别重视推进以下几项措施:一是提高国家预算的社会保障支出比重,可通过变现部分国有资产等方式充实社会保障基金,特别是应把企业职工基本养老保险的个人账户做实。二是扩大社保覆盖面,打破城乡分割壁垒,让更多的人享有社会保障。当前主要是根据所有制结构调整和就业形式变化的需要,重点将混合所有制、非公有制经济从业人员、灵活就业人员和农民工纳入社会保障,同时关注失地农民、农民工、残疾人特殊困难群体的社会保障,逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者。三是不断完善农村社会保障制度,探索建立农民工养老保险和多种形式的农村养老保险制度,推进新型农村合作医疗制度。四是研究建立农村老龄人口生活补助制度。特别是对那些贫困、落后地区的老龄人口政府应给一定金额的养老金。
(四)消除行政性行业垄断,避免垄断利润转化为不平等收入
当前,政府对垄断行业高收入的调节,只限于个人所得税,这既不会取消大大高于平均利润的垄断利润,也不会对职工的高收入发生较大的影响。解决这个问题,必须综合运用经济的、法律的、行政道德和改革的手段,才能真正解决我国的垄断企业高收入的问题。
首先,完善垄断行业的利润分配制度,积极探索超额垄断所得向社会公众的转移机制,防止社会共有的垄断利润转化为小集团的利益和个别人员的薪酬福利。具体可以从如下方面入手,如,制定垄断行业的国家分红政策;实行工资总额和工资水平双重调控;清理整顿工资外收入等。其次,完善定价机制。深化垄断行业价格形成机制改革,比如,垄断性行业的产品和服务的价格不能由其自我定价,而是需要公众听证会认可。再次,完善法律体系及加强对垄断企业的监管。如,尽快制定《垄断性产品和服务信息公开法》、《垄断性产品和服务收费监督办法》等法律法规来规范市场行为。同时,加强对垄断行业的成本和服务质量的监审,严肃查处垄断行业利用垄断地位乱涨价、乱收费等行为。
(五)惩治腐败,加大对非法、灰色收入的治理力度
腐败和灰色收入的大量发生,根本问题出在制度层面,不能简单地归结为干部素质和社会风气问题。因此应完善制度,堵住漏洞,防止腐败蔓延。
当前,对腐败和灰色收入的治理可以考虑从以下几方面着手。一是要研究如何将灰色收入纳入收入分配统计的视野范围,至少定期形成专题研究报告;二是建立一个综合性的权威管理体系和机构;三是对财政、金融、行政管理、土地和国有资产管理制度进行严格规范,堵住公共资金流失、寻租腐败行为和灰色收入的制度漏洞;四是治理腐败的切入点是制度规范化和透明化,减少腐败应从减少寻租空间入手,在惩治腐败、治理灰色收入的同时,还应坚决取缔非法收入,必须严厉打击走私贩私、偷税漏税、倒卖批文、操纵股市、制假贩假、非法买卖集体土地、权钱交易、骗取贷款和外汇等经济犯罪行为,坚决堵住非法收入渠道,形成公平的市场竞争环境,形成合理的收入分配秩序。
(作者单位:中国青年政治学院经济系)