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我国大城市地区已存在通过发展小城镇来缓解“城市病”和“农村病”的需求。为此,小城镇发展应按城乡一体化方向,推动从聚集农村要素向聚集城市要素、从重点建设向普遍建设、从行政中心建设向经济中心建设等转型。通过转型达到公共服务均等、区域发展均衡、城乡差距缩小的目标。实现转型的路径,是确立允许在集体土地上建设城镇的制度安排。