基础设施作为国民经济发展的基础,在促进经济和社会发展,改善公众的生活质量方面具有重要的作用。世界银行对各国的调查分析显示,经济产出与基础设施的能力同步增长,基础设施存量增长1%,GDP就会增长1%。1但其效用的发挥不仅取决于投资的数量,还取决于投资的质量和运作效率。由于基础设施具有公用性和非竞争性等特殊性,传统上由国家垄断经营。但是,政府职能重叠,效率低下,造成了公共部门服务质量差,经营成本高,严重的制约了经济的发展。随着科技的进步,私人资本已经广泛地介入到基础设施领域。随着我国奥运项目工程的启动,“十一五”规划的贯彻和落实,基础设施需求日趋旺盛,同时,特许经营模式也已在各个省市引起了广泛的关注。2004年2月24日建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》,随后各地相继制定了各种《管理》、《通知》和《办法》等具体的执行规定。然而实践中,法制不健全和政府违约行为造成的投资者利益损害严重,大大地削弱了民间资本投资基础设施领域的热情和信心,亟需通过制度建设来保护投资者的利益,加快市场经济体制的建设。根据笔者对现有文献的检索,目前国内经济学界关于基础设施民营化的研究较为充分,而法学界的探讨尚显单薄,且只在行政法中做了一些相关研究。笔者借鉴经济学的研究成果,从特许经营产生与发展入手,提出投资者利益保护是特许经营制度本身的应有之意。通过对比国外立法和实践的经验,反思我国特许经营的现状和发展瓶颈,探求投资者利益保护的承诺保证机制。文章共包括三个部分:引言、正文和结论。其中正文部分分为三章内容:第一章笔者对基础设施特许经营做了一般性的介绍。本章分为两个部分。第一部分澄清了基础设施的概念;第二部分从三个方面归纳了基础设施特许经营的特殊性,为后文论述投资者利益保护设定了研究的逻辑起点。第二章笔者沿着特许经营产生与发展的路径,审视得出国家在增加基础设施供应与财政有限的困境下,采用了以垄断经营权交换建设、经营成本为根本特征的特许经营制度,其内涵本身就确定了必须给予投资者对于未来回报以足够的信心,投资者保护是基础设施特许经营制度的应有之意。同时,笔者总结了我国特许经营制度的现状与存在的问题。指出立法的欠缺和政府风险是阻碍特许经营制度发展的瓶颈,进一步提出了给予投资者保护的必要性。第三章旨在解决问题,对投资者的利益保护提出了制度完善的思考。本章分为四个部分。第一部分对典型国家的立法模式中投资者利益保护的规定做了介绍。第二部分是从政府管制发展的路径,探讨特许经营制度引进后政府边界的所在,以界定投资者发展的空间。第三部分借用了经济学中“承诺”的概念,提出建立政府承诺保证机制的必要性,并对比典型发达国家和发展中国家的做法,得出建立承诺保证机制所需的必要制度。第四部分以我国的制度禀赋为依托,从立法框架和救济机制两个方面建立我国的承诺保证机制。最后是本文的结论,总结全文,给出主要的结论。