自90年代以来，中国公共政策执行的问题越来越受到国内外政治学和公共行政学界的关注。一方面，计划经济体制转轨为多元利益主体创造了更多的行动空间，中央政府在宏观调控之时不得不面对着更多的讨价还价，在执行过程中出现了大量的政策梗阻和“政令不畅”的现象。另一方面，全球化背景下中国的迅速崛起使得公共治理的问题更加复杂化，全球变暖、环境污染、金融危机等新的政策议题突破了传统的行政区域和职能部门的管辖边界，对国家治理能力提出了更加严峻的考验。如何实现有效的政策执行成为中国政府管理中棘手的问题。　　政策执行是贯彻、履行、达成和完成政策目标的一个过程，是政策期望和实际效果之间的枢纽环节。政府部门通过界定公共问题，确定政策目标，规划政策方案，制定出公共政策。而制定者的目标能否得到实现则依赖于执行者的态度以及合作，以及政策实践中所发生的影响。在我国政府管理中存在着明显的“政策执行梗阻”现象，一方面，中央政府出台了浩卷繁帙的正式规范，通过“项层设计”对众多领域进行了规范和干预;另一方面，实际的政策绩效较低的状况却不容乐观，国家宏观调控能力不断受到制约。尽管国家不断对违规行为“三令五申”，但是基层政府扭曲执行的行为无法得到有效遏制，从而造成层出不穷的治理危机，甚至威胁到人民群众的基本权利。　　现有的理论解释多采取“自上而下”的利益分析途径，即从中央政府的立场出发来分析政策执行面临的梗阻和困难，强调“地方本位主义”是造成问题的根源。在经验分析中，这种理论取向倾向于将中央政府和地方政府抽象为“同质化”、“无差别”的行动主体，把“政策执行”等同于“贯彻中央政策”的问题，建构一般性的解释框架。大部分研究很少认真对待多个行动主体(Multi-actor)的复杂政策议题，对跨行政区域、跨职能部门中的政策执行进行深入分析，一定程度上忽略了跨域治理问题的复杂性，容易简单得出“加强中央控制、削弱地方权力”的结论，进而误导公共政策制定，使政府治理陷入“收权放权”的怪圈。本研究认为，中国公共政策执行研究需要专门对涉及到多个行动主体的政策执行进行实证研究，用更复杂的概念工具来分析跨域治理的现象，发展出更为复杂的治理工具。　　流域水污染治理是典型的涉及到多个行动主体的跨域治理问题，河川水资源的自然属性既突破了传统的行政区划与边界，涉及到流域范围内上下游、左右岸的政策互动以及利益协调，也跨越了多个职能部门和政策议题，利益相关者众多且关联程度较高。水资源是人类赖以生存、经济社会发展不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态环境的控制性要素。但由于长期以来分级、分部门管理体制的惯性，加之地方利益的驱使，大大影响了水污染治理政策的效率，导致了资金投入巨大，但是水污染更加严重的现象。　　本研究以淮河流域水污染治理的政策执行作为研究对象，对近二十年(1994-2011)淮河水污染治理中的跨层级、跨部门的权力互动关系进行考察。我们认为，纵向层级体制和横向部门间关系对权力空间进行了划分，形成了稳固的结构性因素，对政策执行的效果产生着显著的影响，规范着执行者的游戏规则和行为方式。从纵向跨层次和横向跨部门的视角出发，本研究试图审视我国水污染政策执行困难的根源，展现政策执行过程中多主体之间的复杂互动，以及政策执行不畅的现实冲突。文章结构安排如下:　　绪论部分进行文献回顾和理论建构，分析现有政策执行文献的不足，阐述跨行政区域和跨职能部门治理问题的特殊性，对多主体(Multi-actor)参与的政策执行现象进行专门讨论，并说明案例选择和研究方法。　　第一章建构中国公共政策执行的分析框架，对核心概念进行界定，提出对利益分析范式的批判以及修正;引出从结构和权力互动的角度分析政策执行现象，阐明因果关系和研究框架，形成具体的研究问题。　　第二章从空间分析淮河流域的自然生态和社会经济条件，探讨水文、气候、人口以及产业等较为稳定的技术因素对于淮河水污染产生的影响，回顾国家应对水污染出台的措施和政策，以及水污染政策失败的严峻形势。　　第三章从历史分析建国以来淮河治理中的中央集权与行政分权，探讨淮河治理中的制度背景，以及地方与中央权力互动的制度根源。本研究认为，改革开放以来，淮河治理中存在行政集权扩大和行政分权扩大的双重趋势，这种矛盾的现象使得政策执行出现了许多独特现象。　　第四章从纵向层级关系对政策执行的影响出发，分析淮委和四省地方政府有关部门的权力互动，以及结构和权力关联对政策执行的作用方式。首先对中国纵向层级体制的一般性现象进行分析，阐明层级权力分化的特征和运作机制;其次对流域机构和地方政府的事权划分的冲突进行讨论;再次对中央与地方的层级权力协调进行研究;最后对这种权力互动与政策执行的关系进行评价，分析其带来的影响。　　第五章，从横向部门间关系对政策执行的影响出发，分析环保和水利部门的权力互动，分析结构和权力关联对政策执行的作用方式。首先对中国横向跨部门体制的一般性现象进行分析，阐明部门权力分化的特征和运作机制;其次对环保部门和水利部门的权力的划分以及法规制度的冲突进行讨论;再次对两个部门的联合运作机制进行评价，探讨这种合作方式的局限;最后讨论两个部门在水污染政策执行中的权力冲突以及表现，探讨其制度的根源。　　结论部门对中国公共政策执行理论提出一般性反思，同时对淮河水污染治理的政策执行中所体现出来的政策执行现象进行归纳，通过经验研究对既有理论进行修正，探讨多主体参与政策执行问题的解决之道。　　本研究认为，流域水污染的问题不仅仅是一个贯彻中央政策的问题，要实现水资源的综合管理还需要建立多方参与的良性机制，建立信息沟通的通畅渠道，形成集体行动的制度规范，和促进合作的组织结构。并且更根本的在于，要对纵向层级和横向部门间的政策执行结构进行改革，将执行带回政治分析，推动国家政治体制的进一步改革。