政府目标是政府主导的，但它也分为被动和主动两种，被动的设定政府目标是在现实与需求产生巨大差距，引起人们强烈不满时，政府才不得不改变其目标，而主动设定是在政府察觉到社会环境的改变与其目标不适应时，主动改变其目标的做法。本文通过对公平和效率对立统一关系的分析和对西方资本主义发展史的考察，得出了随着时间的推移、社会环境的变迁，政府目标将在二者中间有一个必然的钟摆式运动的结论。同时，本文希望用这个结论来解释我国发展过程中政府目标转换的现象，帮助论证我国政府下一步目标的制定方向，从而实现政府目标的主动设定，以减少当前政府目标和社会真正需求间差距所造成的不安定因素和冲突。 文章的第一章首先提出政府目标的概念和内容，然后对现有的“公平”和“效率”概念作了简单归纳，并界定了本文中“公平(正义)”和“效率(生产力)”的定义。在这个基础上，综述了目前学术界有关公平与效率间政府如何选择的几种理论。 第二章提出了公平与效率的对立统一关系，并在这个基础上形成了政府目标的“钟摆理论”，认为政府会根据不同的社会环境在公平与效率间作出相应的目标转化。最后分析了影响政府做出转化的经济、政治、文化因素。 第三章实证分析考察了资本主义发展过程中政府目标的演变，并横向比较了几个国家的公平与效率的结合情况。得出了公平与效率在政府目标中交替出现的必然性和二者互相促进的结论。 文章最后一部分用钟摆理论分析了我国自建国以来从偏重公平到“效率优先，兼顾公平”政策演变的原因，然后论述了目前我国公平和效率的现状，指出了政府转变政府目标的必要性，并提出了相应的措施。