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“主体功能区”一词于我国2006年“十一五”规划纲要中首次提出。主体功能区划旨在通过功能定位,明确发展导向,规范开发秩序,构建合理有序的国土空间发展格局,实现可持续发展。“十一五”后,各级政府和学者们积极进行了主体功能区划的理论研究和实践探索,但目前主体功能区划尚停留在构想阶段,对其科学内涵、理论基础、方法论体系和实践等方面的研究,将是推进主体功能区划有效实施的根本保障。
本文立足于对国内外地理区划、空间规划研究进展和主体功能区划实践中问题的剖析,阐明主体功能区、主体功能区划的基本内涵和研究内容;根据主体功能区划的研究职能和需要解决的问题,归纳适合现阶段主体功能区划研究的理论基础;结合现阶段主体功能区划的目的和要求,从区划原则、分类层级系统、指标体系以及划分方法四方面对主体功能区划方法体系进行了分析,并对不同空间尺度的主体功能区划方法的特征差异做以概括;此外对主体功能区建设的保障措施作以探讨;最后,通过辽宁省主体功能区划的实证分析深化和完善主体区划的理论和方法研究。论文主要内容如下:
本文从“区”的形态、功能、类型等基本范畴入手,探讨了主体功能区的内涵和特征。主体功能区是在一定区域范围内承担特定主体功能定位的一种空间单元。主体功能区具有经济类型区的基本属性,主体功能决定了区域发展的总体方向和模式,主体功能的识别受空间尺度范围的影响。此外,主体功能区处于不断演进变化之中,区域自然系统和人文系统的自身演变规律,以及受认知主体的影响,将导致主体功能区的功能、规模和边界随之发生变化。
“区”的功能可以概括为生产生活和生态两大类,即生产社会经济财富和生产自然生态财富。主体功能区划从“人地关系地域系统”出发,通过主体功能区的划分,在主体功能区之间进行生产社会经济财富和生产自然生态财富的分工,实现空间效益的最大化。承担生活生产功能的区域,主要是应对全球化、维系国家或区域发展,促进人口和产业高度集中,创造高效率的国土空间。承担生态功能的区域,发展生态产业,加大自然生态财富生产和供给量,构筑保障国土安全的生态空间。通过功能区域之间的合作和联系实现空间优化。
本文基于主体功能区划的基本职能和需要解决的关键问题,归纳了适宜我国现阶段主体功能区划研究的理论基础。地域分异规律奠定了主体功能区的空间分布框架;“人地关系地域系统”的理论视角是主体功能区划的重要方法论基础,调控人地关系的实质就是对人类活动内容、方式和强度的引导与约束;地域分工理论指导着区域间分工和协作,以实现区域财富的最大化;空间结构理论指导主体功能区划构建合理有序的空间发展格局。上述理论为构建主体功能区划方法体系提供一定的科学基础。
根据现阶段主体功能区划的目的和要求,本文从区划原则,层级系统,指标体系以及划分方法四方面探讨了主体功能区划的方法体系。主体功能区划在继承传统地理区划的发生统一性原则、相对一致性原则、综合性原则和主导因素原则基础上,采用自然和人文地域分异规律相结合原则、自上而下与自下而上相结合原则、行政区界相对完整原则、国土部分覆盖原则等作为区划的方法论准则。
地域功能的“空间尺度性”决定了对主体功能的表达和划分必须要有空间层级。本文从理论层面,结合政策实施有效性和可操作性需要,认为主体功能区划应构建国家、省、市(县)三级主体功能区划体系。每一级划分优化开发区、重点开发区、禁止开发区、限制开发区四类功能区。其中禁止开发区按其自然边界以点状分布,兼有条带;国家层面和省级层面,优化开发区、限制开发区、重点开发区,以县级单位为划分单元呈面状分布,其中部分重点开发区呈点状分布。禁止开发区以点状存在于优化开发区、重点开发区和限制开发区之内。从全国和省域范围来看,主体功能区划是嵌套式区划。市(县)级主体功能区划则以公里网格作为基本划分单元,结合各类功能区的特点和要求把握划分的尺度。通过国家、省级政策区的弹性引导和市(县)级类型区的刚性管治,使区域主体功能优先发展的前提下,保障非主体功能发展的规模、空间和速度,实现空间结构的有序化。
构建评价指标体系是主体功能区划的核心。本文借鉴可持续发展指标体系、区域发展规划指标体系等研究成果,结合主体功能区形成的客观背景分析,选取自然条件、资源禀赋、生态环境状况、区位条件、人口集聚度、社会经济发展水平和发展战略等代表性指标,分别建立生态约束性和开发适宜性评价指标体系,综合分析国土空间的自然、社会和经济价值。
主体功能区划方法具有综合性,采用“自上而下”与“自下而上”相结合、综合分析与主导因素分析相结合、现状分析与情景预测相结合的方法进行划分。主体功能区划的思路包括四个部分,(1)综合地理区划。通过叠置自然区划、生态区划、经济区划、人口分布等区划成果,结合国土总体发展战略,构建主体功能分区的宏观框架;(2)主导因子区划。“自下而上”划出区域内的特殊因子。(3)开发潜力区划。以基于历史资料的参数评价法为主,结合专家评估法,缺失数据地区可采用类比法。三种方法综合使用,对所得结果进行调整,形成主体功能区划初案;(4)主体功能区划。运用地图叠置法和地理要素综合法,将上述三类区划结果按一定的原则结合起来,形成主体功能区划的晟终方案。
主体功能区建设是一项系统工程,主体功能区划建设的保障措施,是主体功能区划得以有效落实的关键。本文借鉴国外空间规划的经验,对同一层级不同功能区之间的横向协作、不同层级之间纵向衔接以及政策措施、监管机构和法律法规等保障机制作了初步探讨。