近年来,随着市场经济发展和民主法治建设的逐步推进,行政机关的监督管理服务职能急剧增加,为了有效履行广泛的监督管理职责,行政机关大量运用行政处罚手段,而行政处罚中使用最多的莫过于行政罚款,行政罚款因此有了“处罚王”的地位。行政罚款是行政处罚执法机关对违反行政法规范的行政相对人科处在一定期限内缴纳一定数量金钱义务,通过使其在经济上受到损失,警示其今后不再发生违法行为的行政处罚方式。行政罚款处罚使违法者经济利益受损,能起到一定的威慑作用和教育作用；行政罚款相对于其他行政处罚方式易于操作,能充分考虑到违法行为的轻重程度以及违法行为人的收入、性格、家庭状况等情况,做到“罚当其罪”,处罚结果能使被处罚人“心服口服”,兼具一般预防与特殊预防的功能。因此,无论古代还是现代,无论中国还是外国,无论执法中还是生活中,罚款都是人们常用的行政处罚方式。行政罚款作为行政主体的一项具体行政行为,行政罚款的主体要合法,只有法律、法规和规章明确规定享有行政处罚权的行政机关或其他组织才能行使行政罚款权；行政罚款的对象要特定,行政罚款实施机关只能对违反行政法律法规义务的行政管理相对人进行行政罚款处罚,对其他人或组织则不得进行罚款处罚；行政罚款的形式要特定,罚款的内容是增添被处罚人的财产负担或财产义务,其表现形式只有货币。以不同的角度思考,行政罚款有不同的内涵。从行政主体的角度而言,行政罚款是一种具体行政行为,即行政处罚中的财产罚；对行政相对人而言,行政罚款则是因违反行政义务所导致的消极法律后果,即行政责任。故行政罚款的本质是行政主体依法对特定违法者财产权利的强制性剥夺,是行政主体基于公共利益而对特定损害公共秩序者财产权的合法侵犯,是行政主体利用国家公权力让违法者对公共利益所作出的一种经济补偿。虽然行政罚款能起到一定的惩戒和教育作用,但是其也有局限性。从惩罚功能上讲,不同身份、地位、经济、经历、家庭环境、心理承受能力、思想意识以及价值观念的人对惩罚的感受不尽相同；从威慑功能上看,由于立法、执法存在的问题,罚款的威慑功能会受到限制；从罚款的代价性上看,如果罚款介入社会生活的广度和深度不正确,将导致罚款对社会成员自由或者其他权利干预过度,使社会成员活动的范围、能力受到限制,就会使社会资源得不到有效配置和充分发挥。法律、法规设立罚款条款的初衷是好的,并且罚款也在一定程度上起到了抑制违法犯罪行为的作用,但是在行政执法实践中,行政罚款权不断被滥用,行政罚款问题频发。企业、图书馆等非法定主体罚款泛滥；政出多门,多头执法现象突出；行政罚款设定普遍化；象征性罚款立法现象突出,行政罚款主体混乱。实体正义的实现离不开程序的保障,但是在执法实践中,告知程序缺失；陈述、申辩制度缺乏有力保障；听证程序落实不到位；取证程序不符合法律规定；行政处罚缺乏透明度；行政处罚案卷不规范,行政罚款程序混乱,不注重行政执法程序。考虑到行政执法现实的复杂性,法律赋予行政执法机关一定的行政处罚自由裁量权,但是在执法实践中,执法议价、态度罚、人情罚或关系罚等滥用行政处罚自由裁量权,执法尺度不一等情况频发。由于地方财政供养不足,缺乏执法经费,在“罚没返点”政策的激励下,各地地方政府纷纷下达罚款指标,“罚缴分离”、“收支两条线”执行不严格；钓鱼抓嫖、钓鱼治黑等钓鱼执法,引君入瓮现象频发；罚款套餐等养鱼执法,权力自肥现象亦不胜枚举；执法异化,执法经济现象相当突出。权责一致是现代民主政治的基本理念,是法治政府的第一要义。在法治社会中,责任是法律的生命,违法不究必然导致有法不依,法律将失去其价值和意义。虽然我国法律对行政机关及其工作人员实施违法行为要承担行政责任作出了完备规定,但是在现实行政执法实践中,尤其是在行政处罚领域,现行行政执法体制中的机关和个人,一般只有政治责任,而无法律责任；在法律责任中,一般只有机关责任,而无个人责任,在个人责任中,一般只有普通人员的责任,而无领导人员的责任。而在所有责任中,原则性要求多,具体规则少；一般性说教多,动真格的少,行政罚款与行政责任严重脱节。行政罚款问题就是行政执法机关滥用手中的行政罚款处罚权,进行“乱罚款”。执法机关滥用手中的罚款权进行“乱罚款”的危害是极其严重的,其影响了行政机关的威信、降低了法律的威慑作用、损害了相对人的利益、引诱执法人员违法犯罪,并且成为地方经济发展的“瓶颈”,可谓是“百害而无一利”。行政机关的首要任务就是严格执行法律法规,不断减少行政违法行为,从而保证社会秩序的正常运转。执法者滥用手中的行政罚款权,导致行政罚款问题频发,追溯行政罚款问题产生的“源头”,稽其肇因,主要原因有：执法体制混乱,导致多门执法；在执法经费不能充分保障的情况下,受执法利益驱动,各级政府下达罚款指标：法律对行政处罚自由裁量权的规定有诸多漏洞,为其被滥用提供了可能；受“重实体,轻程序”观念影响,行政执法程序混乱,导致程序无法有效约束行政权力的滥用；人大、政协监督流于形式,社会舆论监督难以发挥作用,行政复议、行政诉讼监督繁琐复杂,导致行政执法监督不力；在行使自由裁量权的过程中,由于受教育程度、法律知识储备、业务能力等情况的不同,执法人员对依法行政的认识也不尽相同,执法人员素质层次不齐,从而造成作出的行政处罚决定千差万别。行政乱罚款是腐败的温床,是长在执法者身上的“毒瘤”,不尽早切除,将后患无穷。规范行政罚款制度,克服行政罚款的泛滥,可以从以下方面进行改进罚款制度：改革现行行政执法体制,避免多头执法、政出多门现象的再发生；保障行政执法经费,避免执法机关为经费而“执法经济”；防止权力滥用,细化行政处罚自由裁量权；加强程序对权力的约束,完善行政执法程序；强化对行政执法行为的监督,避免监督流于形式；强化行政执法责任追究,使权力行使者在执法过程中有顾忌；加强行政执法伦理道德建设,切实提高行政执法人员的素质；试行处罚执行转换制度,使行政罚款的执行更为人性化。在法治政府即将建成的2014年,一以贯之地严格执行上述对策建议,我国行政罚款状况方能得到改善。