在我国农村地区“四荒”土地的面积广泛,在传统农业的开发利用方式之下,这些土地的利用价值不高。但是,随着科技的进步和城市的扩张,农村的“四荒”土地逐渐被集体经济组织之外的组织或者个人直接承包或长期租用作为畜禽养殖基地、花卉、药材或者其他经济作物培育基地,建造休闲观光场所甚至成为附近城市的垃圾填埋场,等等。土地作为一种特殊的自然资源资源,蕴含着多重权利和利益。就土地所有权归属而言,我国宪法和相关法律对其做出了明确的规定,争议不大。为了更好地利用土地资源,尽可能实现土地资源的经济价值,通过社会公众、政府和学界的实践探索、调查研究和理论分析,我国也逐步建立起土地用途管制、土地使用权、承包经营权等相关的配套法律制度,但是,农村土地资源尤其是农村“四荒”土地的开发利用,出现了一些新的法律问题。譬如,在农村“四荒”土地发包阶段以及流转阶段,集体经济组织成员均享有优先权最终不利于农村“四荒”土地资源的有效配置;或者土地经营权人为了实现自身的经济利益,擅自突破土地用途管制要求,甚至与发包方和承包方串通或者达成默契共同规避农村“四荒”土地用途管制,从而造成“四荒”土地资源的根本破坏或者生态环境损害;或者土地经营权人过度开发利用农村“四荒”土地而损害土地发包人或者承包人的未来权益;或者农村“四荒”土地流转合同转出方在缺乏正当理由的情况下擅自解除合同,损害土地经营权人的合法利益等等。本文主要按照效率价值的要求,论证取消集体经济组织成员优先权的正当性;分析出现土地经营权人与发包方、承包方共同规避土地用途管制,土地经营权人过度开发,农村“四荒”土地流转合同转出方随意违约等法律问题的根本原因;最后论证得出应当取消本集体经济组织成员对取得农村“四荒”土地经营权的优先权益;提出在保障农民集体发展权益的前提下,落实农村“四荒”土地用途管制;设立农村“四荒”土地最低流转期限,引导土地经营权人合理开发利用农村“四荒”土地;通过增设流转合同转出方合同义务、促进流转合同内容的完善,约束农村“四荒”土地流转合同转出方随意违约行为。除引言和结语外,本文主要分为五个部分。第一部分,我国农村“四荒”土地的法律性质。农村“四荒”土地在所有权划分上属于农民集体所有,且因其利用价值不高,在土地用途分类上又属于未利用地。农村“四荒”土地的开发利用主体应当承担维持其农业用途的法定义务。农村“四荒”土地资源丰富,有效利用能够发挥巨大的经济价值。第二部分,我国农村“四荒”土地开发利用的价值目标。农村“四荒”土地的公平价值要求平衡各个主体享有的经济价值,同时保障生态价值受益者利益,要求各个主体权利与义务的统一性。农村“四荒”土地的效率价值体现在农村“四荒”土地的开发利用者可以采用市场化的方式取得农村“四荒”土地经营权,开发利用者不受农村集体成员身份限制,开发用途不限于传统农业。第三部分,我国农村“四荒”土地开发利用的法律争议。我国农村有大量闲置的或者难以在传统农业下开展生产活动的“四荒”土地。但是随着国内产业经济快速发展,生产用地紧张,充分利用此类土地是解决产业用地问题的有效方式。但当前农村“四荒”土地的开发利用存在以下问题:一是关于集体经济组织成员能否应当继续享有优先取得农村“四荒”土地经营权的争议;二是农村“四荒”土地经营权人与发包方、承包方串通或达成默契共同规避土地用途管制;三是是土地经营权人过度开发,损害农村“四荒”土地发包方和承包方未来权益;四农村“四荒”土地流转合同转出方缺乏正当理由擅自解除合同,侵犯土地经营权人利益。第四部分,我国农村“四荒”土地开发利用的争议成因。一是关于公平与效率这两大法律价值发生冲突时哪一个应当优先考虑。赋予集体经济组织成员优先权不利于发挥农村“四荒”土地的经济价值和生态价值,甚至会造成农村“四荒”土地再度闲置,有违效率价值。二是农村“四荒”土地发包方的法定终止权和承包方的法定解除权并不能有效约束土地经营权人突破土地用途管制的不法行为。三是土地经营权流转合同期限短,要让农村“四荒”土地在短期内发挥经济价值,土地经营权人会采取高强度开发方式,透支土地承载能力,最终损害发包方和承包方的未来权益。四是由于流转合同转出方合同义务不完善,导致流转合同转出方在经济利益的驱动下,擅自解除合同侵占土地经营权人的开发治理成果。第五部分,规范我国农村“四荒”土地开发利用的法律对策。第一,实现效率价值,建议取消集体经济组织成员的优先权,同时落实农村“四荒”发包阶段的民主议定程序,切实保障农民集体和集体成员的利益。第二,破解农村“四荒”土地用途管制困境:保障农民集体发展权;建立农村“四荒”土地生态补偿机制;强化农村“四荒”土地开发利用监管、保障农业用途。第三,设立农村“四荒”土地最低流转期限,引导土地经营权人合理开发。第四,完善农村“四荒”土地经营权流转合同内容,明确流转合同转出方遵守合同约定的法定义务,落实其违约责任。