根据我国《行政复议法》的规定,行政复议的申请人是行政相对人,与具体行政行为有利害关系的利害关系人只能作为第三人参加行政复议。在随后颁布的《行政复议法实施条例》中,“利害关系”一词被加入到行政复议申请受理条件之中,这表明,与发生争议的具体行政行为具备利害关系,成为复议申请人资格的重要条件,但是对于如何认定具备利害关系以及利害关系人的复议申请人资格,《行政复议法实施条例》中并未予以明确的规定。我国理论学界对利害关系的阐释也一直存在争论,没有较为统一的说法。学理与立法的缺位导致司法实践的依据模糊从而出现混乱,在认定利害关系人是否有申请人资格时复议机关常常出现混乱不一的现象,同时,复议机关出于种种考虑,对于利害关系往往倾向于做保守的解释和认定,这就导致大量的利害关系人无法通过行政复议制度解决自身的行政争议,对于公民权益的保障和行政争议的解决都极为不利。解决这一问题,必须要对利害关系及利害关系人做合理认定。利害关系应当具备权益和因果关系两个要素,在把握这两个要素的基础上,将利害关系人区分为法律上的利害关系人和事实上的利害关系人两个类型,结合明确利害关系人在行政复议制度发展中的必要性和现行复议制度中对于利害关系人相关规定的不足之处,赋予这两类利害关系人在行政复议制度中不同的权利和地位,从而更好地保护利害关系人的权益,加强行政复议制度解决行政争议的能力,将更多的行政争议纳入到行政复议程序中来。