自2013年撤销铁道部成立中国铁路总公司以来,铁路加快了市场化改革的步伐,铁路建设快速发展,但大规模投资建设导致铁路面临巨大债务压力。因此,一方面,部分经济发达省份如广东,铁路建设投融资方式逐步由“省部合作”转向“省市合作”,铁路建设投资主要由“省市”负责。另一方面,国家对铁路出台支持政策,实施“铁路+土地”综合开发,即以铁路沿线站场及周边的土地综合开发收益解决铁路建设资金筹集和运营财务亏损等问题。各省级政府也陆续出台了相关支持政策,就土地综合开发建立了相应的体制机制及管理体系。本研究通过分析广东省“铁路+土地”综合开发省市合作的实际情况,从“十二五”时期的珠三角城际铁路到“十三五”时期的广东省高速铁路,发现铁路支持政策在省市合作的执行中,在机制和政策上存在以下四大问题。一是法定地位缺失导致综合开发“失势”。主要表现为省综合开发政策停留在战略层面,缺乏系统的实施政策;“铁路+土地”综合开发政策文件的强制地位缺失;省统筹“铁路+土地”项目,但在博弈中主导地位缺失等。二是与现行土地、规划政策脱节导致综合开发“失声”。主要表现在建设用地、耕地保护、土地出让等方面与土地制度冲突;推行的TOD规划与法定规划衔接不顺畅。三是责任与利益不清导致综合开发“失控”。主要表现在全线经营责任确定并不清晰,地方政府间的经营责任划分不合理,综合开发收益锁定不明确,综合开发价值实现不确定。四是实际运行中的成效不足导致综合开发“失色”。主要体现在用地选址及规模不稳定,资金筹集及成本价格不确定,开发思想难以统一,具有实施难度等。在利益相关者理论和府际合作理论框架下,从省市双方关系梳理成因。发现:在理性（认识）层面主要受综合开发主体特征影响、收益是何种性质、收益数量不清晰等。在（开发）过程层面主要有可持续经营责任、收益实现方式、获取土地与土地收益权、规划与建设过程、价值提升等过程上均存在博弈。在交易层面主要是双方交易行为的理解与掌握、交易流程与利益相关者的目标不清晰等。借鉴国内外综合开发案例的经验,“铁路+土地”综合开发可以通过提升综合开发的政治地位、撇弃边界构建共同利益等来破解合作中存在的问题。因此,提出在省级层面进行顶层设计,构建共赢合作的铁路项目土地综合开发、铁路与土地以及规划政策实施统一的特定发展区等模式和利益目标协同的共享机制,优化“铁路+土地”综合开发省市合作的模式与机制。